Разница между парламентом и правительством. Соотношение полномочий парламента и президента. Парламентский контроль над деятельностью президента

Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

1. Вопросы, к. правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.

8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).

10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

11. Контроль за делегированным законодательством - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента.

Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание.законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.

Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, "бойкот" - отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, "флибустьерство" - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии популярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента - представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них - абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.

С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, "круглые столы". В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента - формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio - перебивание речи, жалоба перед судом) - запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ - не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.

Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых - контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).

При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии - трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).

В современных парламентских монархиях институт монарха - это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх "царствует, не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.

При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа" (magister populi), позже "диктатор" (dicto - предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых - коллегией выборщиков (США), в Германии - особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии- правительством, в Греции, Израиле - парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии - 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси - 5, во Франции - 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:

Недееспособен по состоянию здоровья;

Совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;

Уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент - ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

Формирование правительства и контроль за его деятельностью;

Решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

Прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

Право помилования, амнистии;

Назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

Обращение к парламенту с посланиями;

Роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

Контроль за исполнением законов;

Ведение переговоров и заключение международных соглашений;

Подписание законов;

Право вето на отдельные законодательные акты;

Введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Главная функция любого парламента – законодательная. То есть, именно он рассматривает проекты законов, поправки и дополнения к ним. Парламент принимает законы, изменяет их или вовсе отменяет при необходимости.

В рамках своей законодательной функции парламент также осуществляет контроль исполнительной власти. Он рассматривает вопрос о доверии правительству, а также в отдельных, предусмотренных законом случаях, осуществляет процедуру досрочного отрешения от должности главы государства (монарха, президента). Как правило, случается при длительной неспособности этого высшего должностного лица исполнять свои обязанности – например, по состоянию здоровья, или по его собственному желанию, или ввиду выдвинутого против главы государства обвинения в уголовно наказуемом деянии. Из совсем недавних примеров можно вспомнить добровольное отречение от престола короля Хуана Карлоса II в пользу своего старшего сына. Это отречение было утверждено испанским парламентом – Кортесами.

Какие функции может выполнять парламент, кроме законодательной

Парламент при необходимости может создавать комиссии по расследованию деятельности как отдельного должностного лица, так и целых учреждений, министерств. Он может вызывать (либо приглашать, в зависимости от законов конкретной страны) на свои заседания для отчета любое должностное лицо, для этого он направляет ему . Эти заседания проводятся либо в открытом режиме, с участием представителей общественных организаций и СМИ, либо в закрытом, если рассматриваемый вопрос затрагивает государственную тайну.

Наконец, парламент осуществляет еще одну важную функцию – представительскую. В подавляющем большинстве случаев все его члены (или хотя бы члены нижней палаты, если состав парламента двухпалатный), получают свои мандаты от избирателей, путем тайного голосования. Таким образом, в состав парламента входят люди, которым делегировали полномочия представители самых широких слоев населения, придерживающиеся разных политических взглядов.

Без функции обратной связи парламент не сможет обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Также к функции парламента можно отнести формирование бюджета, например, некоторые страны детально расписывают все статьи расходов бюджетных средств.

Взаимоотношения Правительства с парламентом регулируются специальным разделом Конституции Испании. Конституция прямо закрепляет солидарную ответственность Правительства за свою политическую деятельность перед Конгрессом депутатов.

Вместе с тем обе палаты Генеральных кортесов могут затребовать через своих председателей любую информацию и содействие, которые им потребуются от Правительства или его департаментов, и потребовать личного присутствия членов Правительства на своих заседаниях. В свою очередь члены Правительства имеют доступ на заседания палат и их комиссий и вправе выступать на них. Палаты парламента могут вносить интерпелляции и запросы Правительству и любому из его членов. На подготовку ответа на интерпелляции и запросы регламентами палат установлен минимальный срок в одну неделю.

Важнейшие принципы взаимоотношений испанского Правительства и парламента касаются вопроса вотума доверия. Вопрос о доверии Правительству сначала обсуждается на заседании Совета министров и после его утверждения может быть поставлен перед Конгрессом депутатов. По своей инициативе Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности Пра-вительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию осуждения.

По своей инициативе Конгресс депутатов может вынести Правительству так называемый "конструктивный вотум недоверия", заимствованный из конституционного права ФРГ и предполагающий одновременно с вынесением резолюции осуждения предложение о новой кандидатуре председателя Правительства. Причем резолюция осуждения может быть предложена как минимум 1/10 частью депутатов. Резолюция осуждения не может быть поставлена на голосование ранее чем через 5 дней со дня ее внесения. В течение двух первых дней этого периода могут быть внесены альтернативные резолюции. Это так называемый период "ох-лаждения", известный конституционному праву многих европейских стран. Если резолюция осуждения не была принята Конгрессом депутатов, подписавшие ее депутаты уже не могут вносить другую резолюцию осуждения в течение работы текущей сессии.

Если Правительство ставит вопрос о доверии и Конгресс депутатов отказывает ему в доверии, Правительство подает Королю заявление об отставке, после чего в соответствии с нормами Конституции назначается новый председатель Правительства.

Вместе с тем Конституция Испании допускает досрочный роспуск парламента по инициативе Правительства. Вопрос о досрочном роспуске Конгресса, Сената или Генеральных кортесов может поставить перед Королем председатель Правительства после предварительного обсуждения этого вопроса в Правительстве и под личную ответственность председателя Правительства. Декрет Короля о роспуске предполагает указание даты новых выборов. Но необходимо отметить, что в случае рассмотрения резолюции осуждения в Конгрессе депутатов предложение о роспуске палат парламента не может быть представлено.

Роспуск палат не может быть осуществлен ранее чем через год после предыдущего, за исключением случаев, когда Конгресс депутатов повторно не в состоянии вынести новому Правительству вотум доверия

Правительство может объявить особые виды состояния в стране. Декретом Правительства сроком до 15 дней может быть введено на части территории состояние угрозы, о чем немедленно извещается Конгресс депутатов, и указанный срок без его разрешения не может быть продлен. Чрезвычайное положение объявляется декретом Правительства с предварительного разрешения Конгресса депутатов. Разрешение и объявление чрезвычайного положения должно декларировать цели, с которыми оно вводится, территорию, на которую оно распространяется, и срок его действия, который не может превышать 30 дней. Осадное положение объявляется абсолютным большинством Конгресса депутатов исключительно по предложению Правительства. Конгресс определяет территорию, на которую оно распространяется, срок его действия и условия. При объявлении этих состояний роспуск Конгресса не может быть осуществлен, и деятельность палат не может быть прервана во время указанных состояний. Принцип ответственности Правительства перед парламентом не может быть отменен при объявлении состояния угрозы, чрезвычайного или осадного положения.

Важнейшие полномочия Правительства, связанные с деятельностью Генеральных кортесов, касаются разработки и принятия государственного бюджета. Правительство разрабатывает проект государственного бюджета (по Конституции он именуется "генеральный бюджет"), а Генеральные кортесы его рассматривают, вносят поправки и принимают его в окончательном виде. Генеральный бюджет государства является годовым, включающим все доходы и расходы государственного публичного сектора, а также размер фискальных сборов, поступающих в доход государства.

Правительство обязано представить Конгрессу депутатов генеральный бюджет государства не менее чем за 3 месяца до истечения срока бюджета предыдущего года. Если закон о бюджете не будет принят до наступления следующего бюджетного года, автоматически продлевается действие бюджета текущего года до окончательного утверждения нового бюджета. После принятия бюджета государства Правительство может представлять проекты законов об увеличении публичных расходов или уменьшении

доходов в текущем бюджетном году. В Конгрессе депутатов предложения или поправки, касающиеся увеличения кредитов или уменьшения бюджетных доходов, могут быть представлены только с согласия Правительства. Само же Правительство в соответствии с законом обладает правом выпуска государственного займа и предоставления кредитов без согласования с парламентом.

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные . Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются Парламентом или даже Кабинетом министров). В тех странах, в которых принято четкое разделение властей (США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета (например, в Великобритании).

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы - законы- рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т. е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах (Бахрейн, Катар и др.). Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они называются не законами (канунами), а низамами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне. Аналогичным органом является совет при султане по Конституции Омана 1996 г.: в 2007 г. состоялись выборы на четыре года; было в среднем семь человек на одно место; в выборах участвовали женщины (ни одна не избрана).

Законодательство и другие полномочия парламента. Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции, поправки к ним, органические законы, чрезвычайные законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов (законодательный процесс рассматривается ниже).

Парламенту принадлежит решающая роль в верховном руководстве государством, определении его внутренней и внешней политики, в области обороны. Он принимает законы о различного рода реформах, заявления по поводу важных международных событий, заслушивая отчеты (в некоторых странах - информацию) правительства и министров, ориентирует их деятельность. Парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры (или дает главе государства согласие на их ратификацию), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны, определяет условия и порядок введения чрезвычайного и военного положения и т. д. Парламент участвует в верховном руководстве государством вместе с главой государства и правительством.

Парламент создает (избирает, назначает, образует) другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Парламент формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

Парламент распоряжается государственной собственностью, финансами государства (непосредственное управление ими осуществляет правительство и соответствующие министерства). Он решает вопросы национализации и приватизации, в большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет.

Парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями : решает вопросы об импичменте (отстранении от должности путем квазисудебного процесса) высших должностных лиц, судей (США и др.), принимает решения о предании суду министров (Франция, Польша). Он решает вопросы об амнистии - прекращении наказания осужденных по некоторым статьям уголовного кодекса.

В ст. 116 Конституции Колумбии 1991 г. говорится о «судебных функциях Конгресса» (парламента), согласно этой статье парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства , а также «функции политического контроля». Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает какими-либо контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь характер политический (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты): к правительству (премьер-министру), министрам и др. В соответствии с регламентами парламентов обычно один раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. В Испании на это выделяется два часа в неделю, в Великобритании «час вопросов» в Палате общин может длиться 40 минут, а в Палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее (в Великобритании - за три дня) в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для числа и характера вопросов могут существовать ограничения, но к отказам отвечать министры почти никогда не прибегают, опасаясь негативной реакции общественного мнения.
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
3. Интерпелляция , которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых парламентарно-президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь отставку министра либо правительства. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, а также отказ правительству в доверии (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и подача интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам (только в единичных странах такое предложение может внести один депутат, в большинстве стран - группа: в Испании, во Франции - десятая часть членов палаты, в Греции - шестая часть; установлены жесткие сроки для обсуждения и т. д.). Обычно вопрос о недоверии правительству ставит оппозиция. Однако и правительство само часто ставит вопрос о доверии себе, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Обычно вотум недоверия может быть вынесен только нижней палатой, но в Италии - также и верхней (это имело место в 2007 г.). Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В президентско-парламентарных республиках такая мера возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. При определенных формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию.
6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел - в комитет по иностранным делам, министр труда - в комитет по труду и т. д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика и др.). В США комитеты и подкомитеты Конгресса в силу «подразумеваемых» по Конституции полномочий могут вызывать для получения информации и дачи показаний федеральных должностных лиц любого ранга.
7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и президентско-парламентарных республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Они организуются каким- либо постоянным комитетом парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
8. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии, Украине парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министра.
9. Деятельность парламентских комиссаров (омбудсманов) и других органов при парламенте. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, здравоохранению, равноправию языков, по правам детей, национальных меньшинств, инвалидов. Омбудсманы не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами вправе возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения во Франции, использовании президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса в парламенте решается вопрос об отрешении от должности. В странах Латинской Америки возможность импичмента распространяется на широкий круг лиц (в Чили - также на генералов и адмиралов), а иногда на всех должностных лиц. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
12. Контроль за делегированным законодательством и актами регламентарной власти - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент (в комиссию парламента) и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). Существует и автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия).
13. Ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверж- дения бывают редко)