Доступность и качество предоставления государственных услуг

УДК 338, 332

Социально-экономическая доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Краева Ольга Николаевна,

аспирант

Московский Государственный Университет имени М.В. Ломоносова

Аннотация. В статье рассмотрены характеристики комплексной модели социально-экономической доступности жилищно-коммунальных услуг, включающие показатели экономической, территориальной и организационной доступности. Проведен анализ факторов, влияющих на изменение уровня социально-экономической доступности в Российской Федерации.

Ключевые слова : жилищно-коммунальные услуги, доступность жилищно-коммунальных услуг,территориальная доступность, ценовая доступность, организационная доступность.

Abstract. The article reveals the characteristics of an integrated model of social and economic affordabilityof housing and public utility services, including indicators of economic, territorial,and organizational availability. The author analyzes factors that affect the change of the social and economic affordability in the Russian Federation.

Key words: housing and public utility services, affordability of housing and public utility services, territorial availability, price availability, organizational availability.

В период преобразований перевод жилищно-коммунального комплекса на рыночные принципы хозяйствования в условиях низкого уровня доходов значительной части населения и роста социально-имущественной дифференциации предопределяет обострение социальной напряженности в регионах Российской Федерации. Проблема осложняется трудностью учета реальных доходов граждан и отсутствием постоянного мониторинга доступности для населения основных видов социальных услуг, особенно услуг жилищно-коммунального хозяйства, которые отличаются повседневностью - по периодичности потребления и настоятельностью – по характеру удовлетворяемых ими потребностей.

Стратегия обеспечения социально-экономической доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в регионах Российской Федерации направлена на обеспечение экономической (ценовой), социальной, территориальной и организационной доступности жилищно-коммунальных услуг, с учетом уровня жизни населения в каждом конкретном регионе . На уровень социально-экономической доступности жилищно-коммунальных услуг влияют природные, экономические, социальные, исторические и другие факторы развития регионов, а также успешность проводимых в последние два десятилетия реформ. Объективным препятствием для реализации одной из главных целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства - созданию конкурентной рыночной среды, является техническое состояние отрасли, что обусловливает отрицательные финансовые результаты и высокий удельный вес убыточных предприятий и снижает уровень доступности жилищно-коммунальных услуг для населения.

Территориальная доступность услуг ЖКХ определяется физическим наличием на определенной территории предприятий, предоставляющих жилищные и коммунальные услуги приемлемого качества. Как показывают исследования, 76,8 процентов россиян имеет собственное жилье, 46,8 процентов из них проживают в отдельной квартире, 30 процентов - в собственном частном доме. В целом 60 процентов населения России полностью или частично удовлетворены своим жилищными условиями, 32 процента - частично или совсем не удовлетворены, и только 15-16 процентов ощущают выраженную потребность и готовы изменить имеющуюся жилищную ситуацию, при этом наиболее удовлетворены своими жилищными условиями мужчины, жители села и люди с высшим образованием.

По состоянию на 2011 год в целом по стране всеми видами современных коммунальных удобств оборудовано 60 процентов общей площади жилищного фонда, но наблюдается значительная дифференциация показателя по видам жилищно-коммунальных услуг , а также между регионами Российской Федерации и даже в пределах одного региона. Территориальная доступность услуг ЖКХ в региональных центрах намного выше, чем в малых городах и сельской местности. Доступ к услугам водоснабжения имеют потребители, проживающие только в 46% сельского жилищного фонда. В регионах свыше 29% сельских населенных пунктов не имеют дорог с твердым покрытием, связывающих их с путями сообщения общего пользования, свыше 10% – не телефонизированы .

В 2011 году 51 процент россиян оценивали благоустроенность своего муниципального образования как неудовлетворительную, при этом наибольший уровень неудовлетворенности выражали жители малых городов и сел.

Территориальная дифференциация усугубляется тем, что наблюдавшаяся в последние десятилетия урбанизация и миграция молодежи из сельских районов и малых городов в крупные городские центры вызвала рост удельного веса домохозяйств, состоящих из пожилых или исключительно взрослых людей (включая домохозяйства с одним человеком) в селах. В условиях, когда основным, а зачастую и единственным источником дохода, является заработная плата, уровень доступности основных жизнеобеспечивающих услуг для жителей сельской местности значительно ниже, чем для жителей крупных городов.

Вместе с тем, обеспечение территориальной доступности жилищно-коммунальных услугявляетсяодним из ключевых факторов социально-экономической доступности, который определяет все остальные элементы модели. Реальная оценка доступности услуг может быть дана только на уровне региона и должна учитывать социальные, экономические и другие особенности развития определенной территории.

Экономическая (ценовая) доступность жилищно-коммунальных услуг является наиболее распространенным критерием определения доступности услуг ЖКХ. Именно показатели ценовой доступности положены в основу системы критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального сектора, и используются при расчетах величины максимально допустимых затрат населения на жилищные и коммунальные услуги, размера субсидий на оплату услуг и т.д.

Ценовая доступность жилищных и коммунальных услуг находится под влиянием следующих факторов: цена услуги (тарифы); степень платежеспособности населения; эффективность государственной поддержки низкодоходных групп населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

По данным Федеральной службы государственной статистики с 2000 года средний размер тарифов на жилищные услуги увеличился с 64 до 433 рублей на человека в месяц (темп прироста составил 576 процентов), а стоимость коммунальных услуг возросла на 421 процента при расчете на одного потребителя в месяц. При этом общий объем жилищных услуг увеличился за 2000-2010 гг. на 228832 млн.руб. (более чем в 7 раз), коммунальных услуг - на 941144 млн.руб. (в 12 раз). Резкий рост объемов оказанных услуг связан, в первую очередь, с увеличением тарифов и максимально допустимого уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, которые привели к ежегодному росту платежей на 30, а в некоторых регионах на 50 процентов (рисунок 1).

Рисунок 1. Динамика стоимости жилищных и коммунальных услуг в России в 2000-2010 годах

Изменение стоимости отдельных видов жилищно-коммунальных услуг зависит также от способа управления жилищным фондом (например, при создании товариществ собственников жилья тарифы на жилищные услуги выросли с 2000 года на 263 процента больше, чем для нанимателей муниципального жилья). Среди коммунальных услуг наибольший рост тарифов наблюдался на услуги горячего и холодного водоснабжения (составил соответственно - 1388,00 и 1242,88 процентов). Увеличение тарифов на все виды услуг ЖКХ происходит одновременно с ростом доли оплаты населением услуг отрасли и их удельного веса в расходах домашних хозяйств. При среднем подорожании стоимости платных услуг в 5,4 раза за 2000-2009 гг., тарифы на жилищные и коммунальные услуги увеличились в 9,2 раза. По итогам 2010 года рост стоимости жилищных и коммунальных услуг составил 13% при уровне инфляции 8,8%. Наиболее существенно подорожало холодное водоснабжение и водоотведение (15,1%), газоснабжение (13,5%), горячее водоснабжение (12,8%) . По данным Росстата в 2011 году тарифы на коммунальные услуги увеличились на 11,7%, что почти в два раза выше официального темпа инфляции, составившего по итогам года 6,1%.

Критерием, позволяющим оценивать экономическую доступность или недоступность жилищно-коммунальных услуг, служит степень платежеспособности населения, определяемая достаточность (максимальную долю) доходов, которую пользователи услуг могут тратить на оплату жилищных и коммунальных услуг без ущерба для потребления других товаров и услуг первой необходимости.

Вместе с тем, не существует единого международного критерия, приемлемого для всех стран и регионов с их разнообразными характеристиками, который мог бы использоваться для всей совокупности жилищно-коммунальных услуг. Опыт показывает, что критерий доступности выбирается для каждого вида услуг, и при этом отличается как выбором самого основного показателя, так и его значениями. Например, для оценки доступности услуги водоснабжения для населения в странах ОЭСР используют критерий, по которому расходы на водоснабжение не должны превышать 1,5% всех расходов домохозяйств , а в США стоимость услуги не должна превышать 2-2,5% доходов до вычета налогов среднего домохозяйства (по оценке Управления по охране окружающей среды США (USEPA) ). Международные финансовые учреждения, в том числе Мировой банк, в качестве ориентира используют показатель среднего размера тарифа на услугу водоснабжения и водоотведения, который не должен превышать 4 процентов доходов среднего домохозяйства .

Другим фактором, влияющим на экономическую доступность жилищных и коммунальных услуг, является эффективность государственной поддержки при оплате услуг через предоставление льгот (социальной поддержки) и субсидий. Число семей, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг увеличилось за 2000-2010 гг. на 600 тысяч семей (количество домохозяйств увеличилось почти в 2 раза в 2000-2005 годах, а затем последовательно сокращалось), а сумма начисленных субсидий выросла в 17 раз и составила в 2010 г. 55,7 млрд. руб. Таким образом, в расчете на одну семью сумма начисленных субсидий увеличилась за 10 лет на 1022 процента. Объем средств, затраченных на предоставление социальной поддержки, в 2010 г. достиг 214,5 млрд. руб., увеличившись более чем в 12 раз по сравнению с 2000 г.

Обеспечение организационной доступности жилищно-коммунальных услуг обуславливает существование общеизвестных и понятных правил присоединения к потреблению услуг и удобство процесса потребления, а также гарантирует подключение всех платежеспособных потребителей и исключает дискриминацию по признаку их выгодности для организации, оказывающей жилищно-коммунальные услуги.

Организационная доступность жилищно-коммунальных услуг значительно выше для городского населения и связана, в основном, с лучшей территориальной доступностью услуг и развитием коммунальной инфраструктуры в крупных центрах. По некоторым видам услуг разница между удельным весом обеспеченных услугами жителей крупных городов и сел достигала в 2010 году 40-48 процентов (услуги водоснабжения и водоотведения). Вместе с тем необходимо отметить, что в течение последних 15 лет обеспеченность услугами в большей степени росла именно в сельской местности (например, доступность услуг холодного и горячего водоснабжения увеличилась соответственно на 15 и 63 процентов (7 и 8 процентов - для городского населения), услуги водоотведения - на 15 процентов, отопления - 37 процентов и газоснабжения - 2 процента).

Другим показателем, характеризующим организационную доступность жилищно-коммунальных услуг, является превышение производственных возможностей ЖКХ над спросом на услуги. Увеличение объемов предлагаемых услуг и улучшение их качества возможно при проведении постепенной модернизации сетей и оборудования жилищно-коммунальных предприятий за счет инвестиции в инфраструктурные объекты. С 2010 года в тарифы заложены инвестиционные составляющие (на капитальные вложения, инвестиционные надбавки), ежемесячно взимаемые с потребителей в течение всего года. В 2010г. работы по модернизации объектов ЖКХ проводились в 74 регионах РФ (на общую сумму 21,6 млрд. руб., в том числе в сфере отопления - 7,9, в сфере водоснабжения - 7,9, в сфере канализации - 5,7 млрд.руб.), из российских регионов лидирующее место по объему инвестиций в модернизацию ЖКХ занял Санкт-Петербург - 3,5 млрд.руб. .

К организационной доступности жилищно-коммунальных услуг можно также отнести их информационную доступность, гарантирующую легкость поиска данных потребителем и прозрачность информации. Доступность поиска информации обеспечивается через разработку сайтов с удобным и понятным интерфейсом; использованием интерактивных электронных возможностей (например, калькулятора для расчета тарифов нажилищно-коммунальные услуги, размера субсидий и пр.); создание многоканальной бесплатной телефонной линии для консультаций, а также сбора информации о проблемах, объемах и качествах предоставляемых услуг и созданием доступной для потребителей базы организаций, оказывающих жилищные и коммунальные услуги в регионе, с возможностью сравнения тарифов и оценки их составляющих.

Таким образом, комплексная характеристика социально-экономической доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства включает в себя показатели экономической, территориальной и организационной доступности услуг, которые разнонаправлено менялись в течение последних пятнадцати лет. Она не может быть рассмотрена в отрыве от показателей уровня и качества жизни населения страны, уровня модернизации и технического развития жилищно-коммунальной отрасли, а тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства должны не только удовлетворять критериям доступности, но и соотносится с реальными денежными доходами населения, гарантируя качество жизни населения и бесперебойное обеспечение услугами.

Литература:

1. Айзинова И.М. Экономика недопотребления. / И.М. Айзинова // Проблемы прогнозирования. - 2011. - №2. - С. 64-82.

2. Бояринцев Б.И. Социальная экономика (институты, инфраструктура, модернизация): Учебное пособие. - М.: Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова; ТЕИС, 2010. - 180с.

3. Ермишина А.В., Клименко Л.В. Доступность жилищно-коммунальных услуг в России: мифы и реальность. // Journal of Institutional Studies (Журнал Институциональных исследований). Т.2. - 2010. - №2.

4. Защита потребителей при реформировании городского сектора водоснабжения в Армении: платежеспособность и социальная защиты домашних хозяйств с низким уровнем доходов. Совместная встреча Рабочей группы ВЕКЦА Водной инициативы ЕС, Сети по вопросам финансирования природоохранной деятельности и Водной сети Специальной рабочей группы по реализации ПДООС. Кишинев (Молдова), 29 марта –1 апреля 2005 г.

5. Инвестиции в инфраструктуру ЖКХ. Интерактивная карта. - http://www.reformagkh.ru/investments

6. Информация о социально-экономическом положении России. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.gks.ru .

7. Сметс А. Защита потребителей и участие общественности в реформах городского водоснабжения и канализации в ННГ. - Париж, 2002.

8. USEPA: Информация для штатов по разработке критериев доступности питьевой воды. Февраль 1998 г.

Например, в Ростовской области 83% жилищного фонда оборудовано центральным водоснабжением, 71% - центральным газоснабжением, 69% - горячим водоснабжением .

Для сравнения: в Беларуси, Грузии, Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане процент охвата городского населения централизованным водоснабжением превышает 90%.

Соглашение об уровне сервиса – документ, описывающий уровень оказания услуг, ожидаемый клиентом от поставщика, основанный на показателях, применимых к данному сервису, и устанавливающий ответственность поставщика, если согласованные показатели не достигаются.

Грубо говоря, если у вас отключают интернет дома, то в конце концов вы плюнете и пойдете на прогулку, в кино или кабак, в лучшем случае надеясь на перерасчет.

Если же у вас отключается связь в офисе, то у вас останавливаются продажи (клиенты не могут дозвониться и, не дождавшись ответа по почте, уходят к другим поставщикам), бухгалтерия не может проводить платежи (здесь вы подводите уже ваших партнеров), а если вы, скажем, трейдерское бюро, то сумма убытков может достигать тысяч долларов (вы не сможете вовремя купить или сбыть акции).

Здесь может быть лирическое отступление про резервирование каналов и т.д., но у нас перед глазами есть пример – здание комплекса Москва-Сити, в котором пару лет назад неожиданным образом и основной, и резервный канал оказались от одного провайдера. А беда, как известно, не приходит одна. В итоге дважды на 7-8 часов (в рабочее время) оказывались без связи компании из рейтинга «Fortune 500».
Поэтому особо дотошные юридические службы компаний, чей бизнес особо чувствителен к качеству связи, стараются исчислять размер ущерба компании не только стоимостью не потреблённых сервисов, но и выгодой, упущенной клиентом вследствие простоя связи.

Отправные точки

Вот некоторые показатели, в том или ином составе встречающиеся в операторских документах:

ASR (Answer Seizure Ratio) - параметр, определяющий качество телефонного соединения в заданном направлении. ASR рассчитывается как процентное отношение числа установленных в результате вызовов телефонных соединений к общему количеству совершенных вызовов в заданном направлении.
PDD (Post Dial Delay) - параметр, определяющий период времени (в секундах), прошедший с момента вызова до момента установления телефонного соединения.
Коэффициент доступности Услуги - отношение времени перерыва в предоставлении услуг к общему времени, когда услуга должна предоставляться.

Коэффициент потери пакетов информации - отношение правильно принятых пакетов данных к общему количеству пакетов, которые были переданы по сети за определенный промежуток времени.
Временные задержки при передаче пакетов информации - промежуток времени, необходимого для передачи пакета информации между двумя сетевыми устройствами.
Достоверность передачи информации - отношение количества ошибочно переданных пакетов данных к общему числу переданных пакетов данных.
Периоды проведения работ, время оповещения абонентов и время восстановления сервисов.
Иными словами, доступность услуги 99,99% говорит о том, что оператор гарантирует не более 4,3 минут простоя связи в месяц, 99,9% - что услуга может не оказываться 43,2 минуты, а 99% - что перерыв может длиться более 7 часов. В некоторых практиках встречается разграничение доступности сети и предполагается меньшее значение параметра – в нерабочее время. На разные типы услуг (классы трафика) также предусмотрены разные значения показателей. Например, для голоса важнее всего показатель задержки – он должен быть минимальным. А скорость для него нужна невысокая, плюс часть пакетов можно терять без потери качества (примерно до 1% в зависимости от кодека). Для передачи данных на первое место выходит скорость, и потери пакетов должны стремиться к нулю.

Мировые стандарты

В западной практике принято приводить официальный отчет о параметрах сети за последний год. Вот, например, показатели для интернет-канала за май нескольких небезызвестных брендов.

Задержка передачи сигнала (Latency, ms)

Sprint подходит к себе более жестко, и если SLA не соблюдается (по крайней мере в отношении ), то клиенту возвращается абонентская плата за весь месяц, в котором была зафиксирована проблема.

В случае недоступности сервиса по вине NTT, оператор устанавливает для себя рамки для выявления и решения проблемы в 15 минут – по истечению которых клиенту возмещают от 1/30 до 7/30 от ежемесячного платежа. Если SLA не соответствует скорость задержки сигнала, клиент может рассчитывать на возврат суточного платежа единоразово.

Наши реалии

В Российском бизнесе трепетно к SLA относятся преимущественно международные бренды. В то же время для столичных клиентов само словосочетание тоже стало знакомым, и даже средние компании порой интересуются этим документом. Здесь хочется отметить, что соглашение об уровне сервиса не заменяет и не отменяет стандартные пункты об ответственности оператора в договоре оказания услуг, а также нормы, установленные законодательством, и подзаконные акты (например, ФЗ «О Связи», Приказ №92 «Об утверждении Норм на электрические параметры основных цифровых каналов и трактов магистральной и внутризоновых первичных сетей ВСС России» и т.д.), которым мы все свято следуем.

В практике Гарс Телеком, в случае возникновения каких-либо «факапов», споры урегулируются в рамках процедуры обработки трабл-тикетов и времени восстановления сервисов. Аварии, повлекшие неработоспособность услуги, должны ликвидироваться от 4 до 72 часов (в зависимости от причины). В случае превышения заданных параметров – абоненту компенсируется каждый дополнительный час простоя, а при достижении оператором пороговых значений – процент компенсации увеличивается.

Из интересных кейсов можно вспомнить магазин музыкальных инструментов, который обвинял нас (оператора) в падении продаж пианино (какое-то время не работал телефон). Тут опять же можно сравнивать с продвинутым клиентоориентированным западом, но лучше обратиться к российской глубинке, где не то что об SLA – вообще понятия «время восстановления сервисов» не существует. В лучшем случае – время реакции – 48 часов. За примерами даже не нужно далеко ходить – 15 км от Санкт-Петербурга – и местный оператор отнекивается от какой-либо ответственности. Говорить за всех региональных операторов было бы некрасиво, но, к сожалению, это скорее правило, чем исключение.

Какие выводы нужно сделать из этих историй

• После драки кулаками не машут – если для бизнеса есть какие-то критичные параметры, нужно подумать какие и оговорить их с оператором на этапе согласования документов
• Показатель, над которым стоит постоянно работать – это время восстановления сервисов и уровень технической поддержки. Потому что когда вообще ничего не работает – это хуже, чем когда работает, но плохо (в этом случае клиент может, по крайней мере, оперативно и безболезненно сменить оператора)
• Позаботиться о резервировании тоже стоит заранее, причем услуга должна быть от независимых операторов, хотя бы один из которых должен быть фиксированным.