Административные суды входят в систему. Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления. Суды в РФ

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов.

Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между госорганами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия и решения администрации.

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в котором это право было поставлено на прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства.

Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии начального формирования. Исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах с исторически близкой России континентальной системой права - во Франции и Германии, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что то же самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и одновременно как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства.

На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.

Институт административной юстиции как самостоятельный раздел современной российской науки административного права не отличается достаточной разработанностью. Отдельные публикации в царской России и в СССР имели целью показать его значение для правильного функционирования органов государственного управления, в некоторых случаях имели практическую направленность, но в целом носили (особенно в СССР) эпизодический характер. В настоящее время несмотря на то, что многие российские ученые-административисты (Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием института административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Хотя в федеральном конституционном законе от 32 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране административного судопроизводства (См. СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6 марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Российская газета. 1997. 7 марта ), практических шагов в этой области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще необходимо доказывать саму возможность и необходимость административной юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности государственного аппарата всех уровней власти.

Обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. медленно, но неуклонно шел процесс строительства данного института, завершение которого предусматривалось программой административной реформы П.А.Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования этого института в западноевропейских странах, США и Японии, а также имевшие место в этих странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. Если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается, функционирование института административной юстиции оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.

5.2.Административная юстиция в царской и советской России

При характеристике института административной юстиции в современной российской юридической литературе доминирует метод сравнительного правоведения. Описываются административные суды Франции и Германии, административные трибуналы Англии и США, отмечаются их преимущества и недостатки. Между тем почти никто не использует сравнительно-исторический метод исследования, и учреждения административной юстиции царской России остаются забытыми для правоведения наших дней. Но еще русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX в. - начала XX в.: "В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства" (Лосский Н.О. История русской философии. М., 1991. С. 4 ). К таким ценностям относятся государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции. Когда излагают историю административной юстиции в царской России, то одни авторы начинают ее с реформ 60-70 годов XIX в., другие более основательные, как С.А. Корф, - с эпохи Петра I, совершенно игнорируя ХVI--ХVII века Московского государства. Однако именно в эти столетия с перерывами в деятельности функционировал Челобитный приказ в системе московского государственного управления, который был, по словам немецкого авантюриста Г. Штадена, служившего в опричнине, "знатнейшим приказом" (Штаден Г.О. Москва Ивана Грозного. Записки немца-опричника. М., 1925. С. 101 ), т.е. важнейшим правительственным учреждением. Челобитный приказ выполнял следующие функции: а) принимал челобитные (иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д. б) подвергал суду тех, на кого подавались челобитные; в) контролировал деятельность других правительственных учреждений (См.: Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства. - В кн.: Русская история в очерках и статьях. Т.3. Киев, 1912. С. 170; Шмидт С.О. Челобитенный приказ в середине XVI столетия. - В кн.: Известия АН СССР. Серия истории и философии. Т. VII. N 5.М., 1950. С. 451 ). Поэтому есть основание полагать, что в России, также как в государствах Западной Европы, зачатки административной юстиции встречаются в средние века.

В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. элементы административной юстиции развиваются из "власти надзора" (слова С.А. Корфа), которую представляли Сенат и прокуратура - органы, принимавшие жалобы на чиновников и осуществлявшие надзор за их деятельностью. По настоящему в России первые идеи административной юстиции в той форме, в какой они уже были воплощены во Франции и Пруссии, проникли в "толщу полицейского правового уклада" (Б.Н. Чичерин) в 60-70-х годах XIX в. вместе с судебной реформой 1864 г. Уже в начале 60-х годов некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что "чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства" (См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах. - Вестник Права, 1906. N 4. С. 442 ).

Отделение судебной власти от административной в результате проведенной судебной реформы, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации. В 70-90-х годах в каждой губернии учреждаются особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д.

Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.

Н.М. Коркунов считал губернские присутствия смешанного состава органами административной юстиции (См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1893. С. 388 ). Напротив, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что по причине преобладания в их составе бюрократических деятелей, отсутствие публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии эти органы не давали возможности признавать их административными судами.

Органом, осуществлявшим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат. Сенату принадлежали также функции высшего органа административной юстиции. Н.М. Коркунов прямо указывал: "Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат" (Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 378 ). С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами: 1) разбирал между гражданами и властью; 2) разрешал пререкания органов власти жалобы между собой.

Законодательство предоставляло Сенату возможность широко использовать свою компетенцию, как органа административной юстиции. Он осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый житель империи, если его проблема не решалась в губернском присутствии смешанного состава, мог обращаться со своей жалобой на решения власти в Первый департамент Сената. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам жителей империи (См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.8. Часть II. Органы управления. СПб., 1903. С. 318-319; Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего сената. - Вестник Права, 1904, N 5. С.266-267 ).

Деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало недостатков, обусловленных сложным делопроизводством и архаичностью регулировавших эту деятельность процессуальных норм. Наблюдалась волокита при разборе дел, а рассмотрение дел не базировалось на принципах состязательности, гласности и публичности. Результатом этого являлась малая осведомленность широких слоев населения о деятельности Первого департамента и, как следствие такого положения, сравнительно небольшое количество жалоб и апелляций, которые в нем сосредоточивались (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридический вестник, 1915, N 12 (IV). С. 38-39 ).

Таким образом, система органов административной юстиции, которые формировались в России во второй половине XIX - первых десятилетиях XX веков, имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было. Такое построение административной юстиции в России давало повод говорить о ней, как о "куполе без фундамента" (См.: Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1887, N 9 (XXVI). С. 63 ), способствовало пониманию необходимости проведения всеобъемлющей реформы государственного управления в России и созданию системы органов административной юстиции, которая была бы максимально приближена к народу и лучше приспособлена к национальным особенностям страны.

Осенью 1908 г. Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием "Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина", в котором определялось понятие административной юстиции и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать систему уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность как губернских присутствии, так и Сената (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридические записки, 1915, N 4. С. 37-38 ). Однако, последовавшая после этого цепь трагических обстоятельств, - убийство П.А. Столыпина в 1911 г., первая мировая война 1914 г., февраль - октябрь 1917 г. помешали и проведению этой программы в жизнь. В октябре 1917 г. на смену "старому порядку" пришел новый, в котором институт административной юстиции получил другое место в системе возникших государственных учреждений и в определенной степени новое научное осмысление.

30 мая 1917 г. Временным правительством был издан закон о создании суда по административным делам . В каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. 7 сентября ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.

Установление большевиками "диктатуры пролетариата" и проведение сначала неслыханной по масштабам национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и возвращали их к состоянию, характерному для подданных абсолютистского государства, находящихся поголовно в прямом подчинении у органов управления.

Одновременно советское государство, декларируя в своих конституциях (1918, 1924, 1936, 1977) "права и свободы" граждан, закрепило право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников. Такой подход власти к гражданину с 20-х годов кристаллизуется и выступает в виде двух систем отношений. Первая притесняла и подавляла личность со всех сторон, рассматривала ее как средство для достижения своих утопических целей. "Следует постоянно помнить, - писал в те годы видный административист Н.П. Карадже-Искров, - что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане" (Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. С. 29-30 ). Во втором правоотношении гражданин выступал как носитель права обжаловать действия должностных лиц, не власти в целом, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением.

Отмеченная двойственность наложила своеобразный отпечаток на институт административной юстиции в Советском государстве, который в течение 70 лет развивался между Сциллой и неприязни к нему со стороны властей и их идеологов и Харибдой необходимости постепенного его введения, т.к. с его помощью осуществлялся эффективный контроль деятельности аппарата.

И действительно, хотя советские ортодоксальные государственные деятели и правоведы отрицали институт административной юстиции, считая его по социальной природе буржуазным, элементы его находили место в функционировании советских судебных органов, особенно начиная с 20-х годов.

В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г., жалобы на совершение нотариусом какого-либо действия, а равно и отказ в совершении действия приносились участвующими лицами в президиум народных судов (См.: СУ РСФСР, 1922. N 63. Ст. 807 ).

В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР", где в статьях 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей, в частности, невключение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список. Первой инстанцией для разрешения спора стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным (См.: СЗ РСФСР, 1937. N 43. Ст. 182 ).

В 20-50-е годы развитие института административной юстиции было вялым и осторожно-сдержанным. Основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней. Для регламентации отношений, связанных с рассмотрением жалоб граждан на решения должностных лиц в государственных органах, Президиум Верховного Совета СССР принимает Указ " О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 17. Ст. 144 ).

Однако в 60-х годах начался более активный этап в развитии института административной юстиции в СССР. Это было связано с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" от 21 июня 1961 г., которым всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства (Ведомости Верховного Совета СССР, 1961. N 35. Ст. 368 ).

В тексты Гражданского процессуального кодекса РСФСР и ГПК всех союзных республик, принятых в течение 1963-1966 годов, были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.

В 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. "Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами" право на судебную жалобу в РСФСР получили водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 26. Ст. 1009 ).

Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.

Право граждан обжаловать административные решения в суд в 70-х годах было закреплено на конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила: "Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд". Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.

30 июля 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". До этого закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее правило граждан на судебную жалобу. Это право было значительно расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, "относятся коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность".

В конце 80 - начале 90-х годов в СССР сложились две основные формы рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и судебная. Преобладающей формой была административная. Однако развивалась и набирала темпы судебная форма, особенно с 60-х годов. Н.Г. Салищева была права, когда писала в 1964 г.: "Если понимать административную юстицию как особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванный осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, то можно сделать вывод, что элементы административной юстиции у нас существуют и развиваются" (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.152. См. также: Ремнев В.И. Из истории развития административной юстиции в СССР. - В сб.: Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 70-74 ). К сожалению, это развитие в целом было медленным, т.к. с 1917 г. до конца 50-х годов в СССР получило распространение основанное на "пролетарской идеологии" мнение о буржуазном характере административной юстиции. Хотя были и другие взгляды на этот институт, но данное мнение возобладало и влияло на умы правоведов и практических работников в течение всей истории Советской власти вплоть до распада СССР.

5.3.Административная юстиция в современной России

Те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три десятилетия, а именно: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.

Принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В данном законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд (Собрание законодательства РФ, 1995. N 51. Ст. 4970 ).

В Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций, чем в советском законодательстве, очерчена "административная неправда", т.е. указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности.

В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. указывает на то, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства (См.: Собрание законодательства РФ, 1997. N 1. Ст. 1 ). Конституционное положение "посредством административного судопроизводства" образует основу для завершения формирования института административной юстиции в России, создания эффективного инструмента защиты прав и свобод граждан, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и Кодекса об административном судопроизводстве.

Вместе с тем ныне действующее законодательство о судебном контроле в Российской Федерации не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение.

Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.

5.4. Научное обоснование института административной юстиции в науке административного права

Создание во Франции в революционные годы и годы Первой империи административных судов для разбора и разрешения жалоб на администрацию вызвало в обществе споры и недоумения. Наиболее активно возражали судьи, консервативно настроенные и получившие юридическое образование при старом порядке в королевской Франции. Противниками института административной юстиции выступали и мыслители, среди которых был знаменитый либеральный историк и государствовед А.Токвиль. Защищали институт административной юстиции и разъясняли его необходимость многие французские (А.Макарель, Т.Дюор и др.), а затем немецкие писатели (Р.Гнейст, Л.Штейн и др.). Возникла целая литература по административной юстиции, а дискуссии по данному институту продолжались в течение всего ХIХ-го века, а если иметь в виду нашу страну, то в течение всего ХХ (Водовозов Н. Административная юстиция. - Энциклопедический словарь Эфрон и Брокгауз. Т. 1. СПб., 1890. С. 141-142 ).

Основные возражения сводились к следующим положениям. Функционирование особых административных судов противоречит принципу единства суда, вытекающему из принципа разделения властей. Ш.Монтескье в "Духе законов" обосновал положение, согласно которому соединение в одном органе административной и судебной власти несовместимо с идеей свободы. Основные начала, на которых базируется существование правового государства, не допускают, чтобы администрация осуществляла правосудие. Одной только судебной власти может принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие. Вверив суд самой администрации или же особым административным учреждениям, администрация стала бы судьей собственных своих актов" (См.: Дайси А. Основы английского государственного права. СПб., 1906. С. 205 ).

Противниками института административной юстиции выступали также государственные деятели. Не случайно, что в Бельгии административная юстиция, упраздненная в 1831 г., была восстановлена только в 1946 г. В Германии в 1933 г. институт административной юстиции был ликвидирован особым распоряжением нацистского министерства внутренних дел В.Фрика, как бесполезное учреждение, и восстановлен только с крушением "третьего рейха" во второй половине 40-х годов.

Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что административные суды необходимы, что они могут работать также независимо, как общие суды, что область управления, которая является предметом деятельности этих судов, - это совершенно особая, специальная область, не схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре ее лежит жалоба рядового гражданина (работника) на орган управления (должностное лицо).

Первой страной, где институт административной юстиции нашел научное обоснование и где возникла литература о нем, была Франция. Здесь уже в первые десятилетия XIX века сложилась соответствующая научная база и в 1817 г. на основе законодательства об административной юстиции в Парижском университете была создана кафедра административного права. Такие видные французские ученые-административисты XIX столетия, как де Жерондо, Батби, Бартелеми, в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделяли административной юстиции, которая завершала курс административного права и следовала за институтами публичной службы, актов управления и т.д. (См.: Ивановский В.В. Наука административного права в прошлом и настоящем. - Вестник права, 1906. N 7. С. 142-148 ).

Разработка проблем административной юстиции продолжалась во Франции в течение всего XX века в работах ученых-административистов М. Ориу, Ж. Веделя, Г. Бребана, М. Лесажа и др. Для названных ученых характерна высокая оценка роли, которую играет институт административной юстиции в общественной жизни Франции, в контроле за французской администрацией и в защите прав и свобод французских граждан. Г. Бребан и М. Лесаж подчеркивают высокий престиж административной юстиции у граждан Франции, высокий авторитет такого органа, как Государственный совет, который выполняет трудную задачу по поддержанию репутации французской администрации как справедливой, стоящей на страже прав и интересов граждан. По словам современного французского ученого-административиста М. Лесажа, сущность французской административной юстиции состоит в следующем положении: акты администрации должны проверяться административным судом, чтобы обеспечить уважение к праву и охрану прав граждан (Лесаж М. Судебный контроль за администрацией во Франции.//Сов. гос. и право. 1981. N 11. С. 106. ).

Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую поддержку также в Германии. Для этого в Германии уже к середине XIX века сложилась соответствующая законодательная база, а в последней трети XIX века появляется обширная литература по вопросам административной юстиции. Особенно выделялись своими работами такие ученые как Р. Гнейст, Л. Штейн, О. Майер.

В работе "Правовое государство" Р. Гнейст доказывал, что административное право есть система обязанностей граждан и государственных служащих, из которых вытекают их права. Но святость последних нисколько не уменьшается от того, что они стоят на втором месте, именно потому они и достойны охраны. И здесь важная роль принадлежит институту административной юстиции, в частности административным судьям. По мнению Р. Гнейста, учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве (См.: Гирке О. Рудольф фон Гнейст. Спб., 1900. С. 16 ).

Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже ХIХ-ХХ веков и в XX веке внесли известный немецкий учений-административник О. Майер и его нынешние последователи в ФРГ. В своем знаменитом учебнике "Немецкое административное право", который после выхода в свет в 1894 г. ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер указывал на административную юстицию, как на глобальную часть административного права как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства. Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О. Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило, затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться судебной проверке, прежде всего в тех случаях, когда граждане ими не довольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское управление. Поэтому О. Майер прямо указывал, что правовое государство предполагает построение управления, часть которого образуют административные суды (См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 6-7. См. также: Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig. 1924. S. 122-203 ).

В России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-полицеист и государствовед И.Е. Андреевский, который в "Русском энциклопедическом словаре" Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский определял как "особое разбирательство", учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою - администрация. Автор отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям (Андреевский И.Е. Административный суд. - Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб., С. 241-242 ).

Однако до середины 70-х годов XIX в. интерес ученых юристов в России к вопросам административной юстиции был слабым, о чем свидетельствует библиографический перечень работ по административному и государственному праву, изданных в XIX веке. Только с выходом в 1879 г. монографии Н.О.Куплеваского "Административная юстиция в Западной Европе" (Харьков, 1879 ), которая вызвала большой интерес в обществе, внимание русских ученых-административистов к вопросам административной юстиции начало быстро возрастать, и к концу ХIХ - началу XX веков ни один учебник административного (полицейского) права не издавался без раздела об этом институте.

Из писавших об административной юстиции в царской России, помимо названной книги Н.О.Куплеваского, где в основном освещалась деятельность французских административных судов, следует выделить работы И.Т.Тарасова, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа и А.И.Елистратова.

В 1882 г. видный русский ученый-административист И.Т.Тарасов в статье об организации административной юстиции подчеркнул значение административного суда как средства правового контроля за деятельностью администрации. Обладавший не только книжным умом профессора, но и знанием практики государственного управления, И.Т.Тарасов отметил основные минусы русской администрации, к которым отнес халатность в исполнении обязанностей, злоупотребление властью и взяточничество. Однако в отличие от этих правонарушений, образующих "уголовную неправду", администрация совершает правонарушения более тонкого и сложного характера, издавая акты, нарушающие права и свободы граждан, именно эти правонарушения, называемые "административной неправдой", служат основанием для подачи жалобы в суд (Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1897. N 9. С. 158-159. См. также: Тарасов И.Т. Административная юстиция: больные места нашей администрации. - Земство, 1882. N 52 ).

Большой интерес к институту административной юстиции проявлял видный теоретик права и ученый-государствовед Н.М.Коркунов. Он исследовал данный институт в теоретическом аспекте и отводил значительное место проблеме разграничения административной юстиции от уголовной и гражданской. Подчеркивая специфику административной юстиции, Н.М.Коркунов указывал на особую роль в административном судопроизводстве административного иска, направленного на отмену незаконного распоряжения (См.: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции. - Журн. гражд. и уголов. права, 1885. N 1, 8, 9 ).

Среди работ, написанных в императорской России, выделяется наиболее фундаментальная, двухтомная работа С.А.Корфа "Административная юстиция в России", вышедшая в 1910 г. и показывающая как административные суды всех главных западноевропейских государств, так и органы административной юстиции России. Анализируя развитие института административной юстиции в России, автор намечал два ее этапа: на первом, начинающемся с реформ Петра I, имела место эволюция административной юстиции из власти надзора (Сенат, прокуратура); на втором этапе, берущем начало с судебной реформы 1864 г., получили развитие собственно органы административной юстиции, представленные губернскими присутствиями смешанного типа и Правительствующим сенатом (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. СПб., 1910. С. 464-465 ).

С.А.Корф видел в административной юстиции способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске - средство защиты субъективных публичных прав частного лица (гражданина). Он полагал, что для административных судов требуется независимость их членов и надлежащие процессуальные гарантии. Вместе с тем, С.А.Корф широко смотрел на институт административной юстиции и прямо отмечал, что существо этого института не зависит от того, каким органом, - общим судом или специальным, - вверяется отправление его функций (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 452-453, 472-477 ).

Заслуживает внимания мнение об административной юстиции видного ученого-административиста первой трети XX века А.И.Елистратова. В классической работе "Основные начала административного права", изданной в 1914 г., А.И.Елистратов видел сущность административной юстиции в судебном характере обжалования гражданином решения должностного лица. С этой стороны институт административной юстиции представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих прав и свобод. Как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой по поводу имущества, так административная:юстиция является судом в столкновении между гражданином и администрацией по поводу актов последней, нарушающих права и свободы гражданина. При этом В.И. Елистратов выступал за идею единой юстиции в России и полагал, что административные судьи, получив соответствующую подготовку, могут осуществлять судопроизводство на высоком профессиональном уровне в созданных для них палатах общих судов (См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 301, 308 ).

Эти идеи А.И. Елистратов проводил а учебнике административного права, вышедшем в свет в годы Советской власти в 1922 г. Автор отмечал, что "посредством хорошо организованной административною юстиции гражданин может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти" (Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 185 ). В новых изданиях учебника (1925, 1929 г.) раздел об административной юстиции отсутствовал. Думается, что это была конъюнктурная уступка властям и руководителям советской юридической науки - П.И. Стучке и Е.Б. Пашуканису, которые холодно смотрели на административную юстицию и относили ее к буржуазным правовым институтам.

Сравнивая учебники и лекционные курсы по административному праву административистов царской и советской России, можно констатировать следующий факт: если в работах первых административная юстиция занимала в "догматической" (общей) части определенное место и, как правило, завершало учебный материал, то в работах вторых, начиная с "классического" марксистского учебника 1949 г. под редакцией А.И.Денисова и кончая последним советским учебником 1990 г. под редакцией П.Т.Василенкова, подобного раздела никогда не было. Чем можно объяснить такое отношение советской науки административного права к одному из важнейших административно-правовых институтов?

Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней ее существования, поскольку возникшая и крепнувшая с каждым годом коммунистическая административно-командная система сразу создала широкую арену для произвола должностных лиц и "административной неправды" на всех иерархических уровнях. О произволе, беззаконии в советском аппарате управления и "комчванстве" постоянно говорили большевистские вожди В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий, Г.Е.Зиновьев и др.

Поэтому уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.

Реагируя на возникшие при новом строе бюрократические реальности, видные ученые-административисты М.Д.Загряцков, А.Ф.Евтихиев, В.Л.Кобалевский обосновывали в своих монографиях, учебниках и статьях необходимость и жизненную важность для нормального функционирования советского аппарата государственного управления органов административной юстиции. Так, профессор А.Ф.Евтихиев, работавший в Харькове, утверждал, что институт административной юстиции можно вполне приспособить к советским условиям и полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР выполняет функции органа административной юстиции (См.: Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. М., 1925. С. 316 ). В.Л.Кобалевский зародыши административного суда в СССР видел в деятельности таких органов, как Страховые Советы, жилищные комиссии, земельные судебные комиссии и т.д. (См.: Кобалевский В.Л. Указ. соч. С. 247-253 ).

Особое значение для освещения института административной юстиции и необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. У автора книги - широкий взгляд на институт административной юстиции. Он различает учреждения, которые представляют собой начальные формы административной юстиции (например, советские земельные комиссии), и органы с законченными формами, содержащими все необходимые элементы административной юстиции: такими являются административные суды во Франции и Германии.

М.Д.Загряцков считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена или исправление неправомерного акта административного органа. Административная юстиция защищает публичные права гражданина, "вооружает" его административным иском. Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Поэтому в центр судопроизводства, называемого административной юстицией, М.Д.Загряцков ставит жалобу или административный иск гражданина на решение администрации, причем жалобщик выступает как сторона в суде.

Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что другой стороной является "привилегированный субъект права" - должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, не объемлимые ни гражданской, ни уголовной юстицией. М.Д.Загряцков, подобно И.Т. Тарасову, говорит об особой природе правонарушения, совершенного должностным лицом при издании незаконного акта и называемого "административной неправдой". Административное правонарушение в такой ситуации есть добросовестное, но ошибочное применение права должностным лицом.

М.Д.Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, - специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам. Это вопрос не принципа, а техники, имеющий второстепенное значение (Загряцков М.Д. Указ. соч. С. 9-13 ).

К сожалениию, мысли М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, А.Ф.Евтихиева о встроеннности института административной юстиции в советскую государственную систему остались в области благих пожеланий. Руководители советской юридической науки в 20-30-х годах Е.Б.Пашуканис и П.И.Стучка относились к числу противников административной юстиции и выступали против перенесения в СССР этого института в том виде, в каком он существовал в царской России и в "индивидуалистических" государствах Западной Европы. Целый ряд авторов-администратистов, выражающих именно эту официальную точку зрения и выступавших под знаком марксистской идеологии, - А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский, К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично.

Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно" (Носов К. По вопросу о теории советской административно юстиции. - Советское право, 1925. N 4. С. 71, 75, 83 ).

Можно без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки. Достаточно сказать, что как в первом издании большой советской энциклопедии (20-30 годы), так и во втором издании (40-50 годы) в статьях об административной юстиции утверждалось, что данный институт - "форма разрешения споров по делам управления, обеспечивающая интересы эксплуататорских классов" в буржуазных государствах (См.: Сухоплюев А.С. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М.-Л., 1924. С. 124-125 ). "В СССР административной юстиции как особого института нет, - говорилось в большой советской энциклопедии второго издания, - По советскому праву законность в государственном управлении обеспечивается надзором вышестоящих организаций и органов прокуратуры, контролем со стороны министерства государственного контроля и специальных инспекций, а также правом жалобы в вышестоящие органы власти и управления или органы прокуратуры" (Ананов Н.И. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М., 1949. С. 411 ).

Хотя в 60-70-х годах наметился в подходе советских ученых-юристов перелом в сторону положительного отношения к институту административной юстиции, но и в эти годи некоторые из ученых-административистов выступали против механического перенесения "буржуазной административной юстиции" в СССР. Так, В.А.Лория оценивал административную юстицию как буржуазный институт, который не сможет "вписаться в рамки социалистического государственного управления" (Лория В.А. Существует ли административная юстиция в советском праве? - Правоведение, 1970. N 1. С. 110-114 ).

Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская "оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц (органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить законность в государственном управлении с помощью традиционных органов контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует справедливому и законному разрешению административного спора.

Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева, В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.

В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне эффективно функционировать в условиях Советской власти (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М, 1964. С. 87, 96 ). С опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием. Не лишним будет заметить, что в третьем издании Большой советской энциклопедии статья об административной юстиции (автор - Н.Г.Салищева) написана в другом духе, нежели в двух предыдущих, и институт административной юстиции охарактеризован как универсальное учреждение, способное функционировать в любом цивилизованном обществе.

Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева "Право жалобы" (М., 1964) и "Социалистическая законность в государственном управлении" (М., 1979), а также его статьи в периодических изданиях. В.И.Ремнев, как и Н.Г.Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции в деле обеспечения законности в государственном управлении и полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. Размышляя над проблемой эффективного функционирования института административной юстиции в СССР, В.И.Ремнев предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.

Определенный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" (Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115 ). Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства.

Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства (Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С. 133-134 ).

Ю.Н.Старилов в первой части своей книги рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения.

По мнению автора, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия). Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998 ).

Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. "Главный признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)" (Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? - Советская юстиция, 1993. _ 7. С. 12. См. также: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Гос. и право, 1994. N 5 ). С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР, нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в делах общества всегда было огромным. Резюме В.В.Бойцовой следующее: так как Россия близка континентальной модели правовых систем, то для нее наиболее подходит французская модель административных судов (Бойцова В.В. Указ. соч. С. 12-15 ).

Похожий подход к институту административной юстиции встречается в монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М., 1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность, выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры (административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений), процедуры.

Ю.А.Тихомиров оптимистично смотрит на ситуацию в стране и приходит к выводу, что наступило время переходить к формированию системы административной юстиции. Автор набрасывает в общих чертах схему такой системы, включающей Высшую Административную Палату на федеральном уровне и административные коллегии в Верховных Судах республик и областных судах (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 788-792 ).

Интересными и здравыми в плане понимания жизненных реальностей представляются суждения Н.Г.Салищевой по вопросу об административной юстиции и ее месте в системе государственных учреждений России. Анализируя высказанные в юридической литературе предложения о введении в России системы органов административной юстиции, Н.Г.Салищева приходит к резонному выводу: "учитывая своеобразие ситуации в России, следовало бы начать с создания в общих судах специализированных присутствий (составов) по административным делам, имея в виду суды первой инстанции, а также коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации" (Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. - В сб.: Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 87 ). Необходимо четко определиться в ходе судебной реформы в России по поводу тех структур судебной власти, которые будут выполнять функции органов административной юстиции.

Вместе с тем Н.Г.Салищева со знанием дела предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые могли бы рассматривать административные споры между соответствующими органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую, отдельную часть (Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 88-89 ).

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.Н.Козлова) появились разделы об административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622 ). К сожалению, эти разделы оставляют желать лучшего: отсутствует историческое осмысление института административной юстиции, он не привязан к извечному конфликтному правоотношению "гражданин - аппарат управления", отсутствует в его освещении метод сравнительно-правового исследования.

И все же обзор литературы по административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров, о которой в основном говорилось в советское время, есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев.

Каждая из частей этого механизма приходит в движение при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии "административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение посредством жалобы.

5.5.Административное праворегулирование ветвей власти

В конце 2000 г. Государственная дума приняла в первом чтении законопроект об административных судах. Законопроект об административных судах внес Верховный суд - в рамках осуществления глобальной судебной реформы. Специфика деятельности таких судов - рассмотрение жалоб на действия региональных властей и органов местного самоуправления, а также дел о нарушении избирательных прав. О необходимости создания в России системы административного судопроизводства говорили давно. Проект предполагает создание административной коллегии в Верховном суде и 21 административного судебного округа. Особое значение придается тому, чтобы их границы не совпадали с административно-территориальными, дабы снизить зависимость судов от местных властей. Административный суд призван разрешать прежде всего конфликты граждан с чиновниками и дать возможность обжаловать их решения при помощи более простой процедуры, нежели существующая ныне. В административном суде могут также быть обжалованы административные акты, постановления законодательной и исполнительной власти, решения избиркомов и налоговых органов. Если вступит в 2001 г. в силу закон "О федеральных административных судах", то это явлится очередным этапом начатой В. Путиным реформы государственной власти, инструментом реализации права президента отстранять от должностей глав субъектов Федерации в случае принятия ими нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству (а также права губернаторов отстранять глав местного самоуправления на тех же основаниях). Дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, по российскому законодательству должны разрешаться судами общей юрисдикции. Однако ожидать от них быстрого и качественного рассмотрения ставших в свете реформы весьма актуальными административных споров не приходится - за последние годы судебная система ни разу не была профинансирована из госбюджета больше чем на половину. Суды перегружены гражданскими спорами, судьи переходят в частные структуры на более высокооплачиваемую работу. Кроме того, вызывает сомнение и объективность выносимых судьями общей юрисдикции решений в отношении региональных начальников, так как из-за недостатка финансирования суды получают от них определенную материальную поддержку. А количество административных дел и без реформы растет с каждым годом. В 1999 г., например, оно превысило 350 тыс., в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т. д.

Выход из ситуации Верховный суд России, автор законопроекта "О федеральных административных судах", увидел в создании в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов. Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21 федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных властей.

Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов, их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами, входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая, кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных образований, местного самоуправления, местными законодательными и исполнительными органами.

Формироваться система административных судов будет в два этапа. В 2001 г. планируется создать 21 окружной суд и Административную коллегию в Верховном суде. На это по предварительным расчетам Верховного суда потребуется около 200 млн. руб. ежегодно и около 1,5 млрд. руб. на закупку и оснащение помещений. С 2002 г. планируется образовать 600-700 межрайонных административных судов и полностью изъять административные дела из компетенции судов общей юрисдикции.

5.6. Административно-процессуальный кодекс

Одним из сторонников скорейшего принятия Административно-процессуального кодекса является Председатель Высшего арбитражного суда России Вениамин Яковлев.

По словам Яковлева, в странах Европы, где административное право хорошо развито, такие кодексы уже приняты. Отметив специфику административных дел, при рассмотрении которых "гражданин либо предприниматель состязаются с государственными органами", Вениамин Яковлев подчеркивает, что в Административно-процессуальном кодексе должен быть соблюден принцип состязательности.

В настоящее время в арбитражных судах находятся на рассмотрении свыше 600 тыс. административных дел, а в судах общей юрисдикции таких дел около 2 млн. По словам Яковлева, с вводом в действие административных судов разграничение полномочий между арбитражными судами и судами общей юрисдикции сохранится.

Говоря о судебной реформе в целом, Яковлев подчеркнул, что "концепция судебной реформы не нуждается в пересмотре". Не нужно создавать новую концепцию, считает он, а нужно реализовать то, что было задумано 9 лет назад. По мнению Яковлева, базовые моменты реформы реализованы - достигнута независимость суда, несменяемость судей, назначение их указом президента. По его словам, нерешенными пока остаются вопросы финансового, материально-технического и кадрового обеспечения судов.

Административная юстиция представляет собой особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в судебном органе и просить о его отмене.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы следующие шаги государства в деле административно-процессуального обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах административной юстиции Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 68-69; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская юстиция. 1996, N 5. С. 35-37 ). Издание этих актов снимет старый и в известной степени болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм (Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореферат канд. дисс., М., 1968. С. 14 ).

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство, явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и советской правовой деятельности: материальное административное право опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Что касается работ по административному процессу, то до 60-х годов XX в. их совсем не было, а в тех работах, которые появились в 60-70-х годах, вопросы, связанные с административным процессом в суде, фундаментальной разработки не получили (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция. М., 1970 ).

Поэтому на область юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при этом на отдельные разделы ГПК.

Так, А.Т.Боннер, обосновывая свою позицию, утверждает, что содержанием административного правоотношения является управленческая деятельность, а гражданского процессуального отношения - деятельность по отправлению правосудия (Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С. 23 ). Но в этом утверждении нарушается первый закон логики. Раз речь идет о процессуальных отношениях, то нужно говорить о них как в первом, так и во втором случае. Содержанием административно-процессуальных отношений является процессуальная деятельность, представленная рядом административных производств, одним из которых является деятельность по отправлению правосудия. И это не гражданско-процессуальная, а административно-процессуальная деятельность, которая вытекает из административно-правовых отношений. Нельзя думать, как думает А.Т.Боннер, что административно-правовые отношения прерываются после подачи жалобы в суд, чтобы на период производства стать гражданско-процессуальными, а затем снова превратиться в административно-правовые.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы могут быть в известной степени моделью для административного производства в суде. На это указывал еще в начале века С.А.Корф, писавший: "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построений административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга" (Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1970. С. 466-467 ). Однако в известной степени, о чем не раз говорилось выше в этой работе, можно обнаружить сходство административного процесса в суде с уголовным процессом. Еще в 1920 г. известный процессуалист В.Рязановский справедливо указывал, что все три процесса в суде - уголовный, гражданский и административный - обладают единством, имеют одни основы, но благодаря особенностям рассматриваемых дел обособляются (Рязановский В. Единство процесса. Иркутск. 1920. С. 21 ).

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная особенность, которая отличает административный процесс в суде от гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей. Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности (реализация властных полномочий, наличие дискреционных прав, выполнение распоряжений и инструкций вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой. Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод осуществления правосудия в области государственного управления. Как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом. Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность, непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до издания АПК - административно-процессуального кодекса.

Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства (Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 35-36 ). Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов.

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения".

В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе Российской Федерации. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина" (административная неправда), обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения.

Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что Указ от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" с процессуальной стороны чрезвычайно устарел, не отвечает современным условиям жизни и новым управленческим и полицейским реальностям. Поэтому следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов. Большое значение в процессе практической разработки данного раздела будет иметь точное указание на реквизиты решения по жалобе, что усилит гарантии законности разрешения административных жалоб.

В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.

Специфическая черта четвертого раздела АПК РФ - это сходство включенных в него административно-правовых норм (композиционное их построение, назначение, "дух" этих норм) с нормами гражданско-процессуального кодекса. Поэтому при формулировании многих статей этого раздела можно взять за образец модели и конструкции, которые использованы в ныне действующем ГПК Российской Федерации.

Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица (органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов, как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения, официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом, отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного определения вышестоящий орган.

Обрисованные разделы представляют собой только контуры единого законодательного акта - АПК РФ. В процессе практической разработки АПК РФ его структура будет уточнена и главным образом в специальных разделах с учетом специфики каждого производства.

Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в узком или в широком плане.

Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в форме административного судопроизводства, постольку понятие "административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и ясному изложению.

Однако в отличие от уголовного и гражданского права предметом административного права является широкая и многосторонняя управленческая и полицейская деятельность, которая в процессуальном аспекте выступает в данной "обойме" различных производств. Этот аспект делает возможной трактовку данного понятия не только в узком плане, но обусловливает его широкое толкование как категорию, включающую в себя рад административных производств (Советское административное право. Часть общая. Л., 1970. С. 297 ), в том числе и производство по административным искам (административную юстицию).

Широкая трактовка понятия "административный процесс" вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного процесса, так и теории административного права.

5.7. Взгляд на концепцию создания Административных судов,
представленную Верховным Судом Российской Федерации

Сегодня можно уже твердо говорить о том, что судебная реформа в России состоялась.

Она еще далека от завершения, но она есть и, будем надеяться, необратима. Более того, результаты судебной реформы - впечатляют.

Авторы радикальной "Концепции судебной реформы" 1991 года не предвидели (да и не могли в то время предвидеть) скачкообразные изменения в развитии нашей страны. Эйфория охватила тогда почти всех, и потому реалии жизни стали и неожиданностью, и охлаждающим укоротом для горячих голов. Отсюда - пессимизм и неспособность объективно согласиться с тем, что многое достигнуто и польза для общества и государства в сфере правосудия есть уже немалая.

Перечислю кратко эти достижения.

В 1993 году в Конституции Российской Федерации впервые появилось понятие "судебная власть". В России создан Конституционный суд, который может поставить точку в затянувшихся спорах и конфликтах.

Верховный суд РФ в последние десять лет был генератором современных идей, инициатором появления и реализации закона "О статусе судей в Российской Федерации". На мой взгляд, этот закон в первую очередь подтверждает факт того, что судебная реформа состоялась, так как независимость, неприкосновенность и несменяемость судей не только продекларированы, но и обеспечены этим, может быть, даже обогнавшим время законом.

Самоуправление судебных органов, невозможность назначить судью или прекратить его полномочия без согласия судейского сообщества - гарантия укрепления независимости судебной власти.

Верховный суд и органы судейского сообщества добились того, чтобы финансирование судов из федерального бюджета стало защищенной статьей, что исключает попытки парализовать судебную деятельность.

Федеральные суды России полностью вышли из-под организационной опеки исполнительной власти путем образования Судебного департамента при Верховном суде РФ, работа которого находится под жестким контролем Верховного суда и Совета судей Российской Федерации.

Приняты и введены в действие Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, законы "О судебной системе", "О мировых судьях", "О судебных приставах", которые подтверждают реальность проведения судебной реформы.

И суд присяжных, и мировые судьи (хотя первые есть только в девяти субъектах Федерации, а вторые появились только в 2000 году) также свидетельствуют о наличии целенаправленной (да - медленной, да - трудной, да - умеренной), но все же реальной, а не виртуальной реформы.

Значительно расширена компетенция судебного контроля за действиями других ветвей власти, судебной защиты прав граждан. И законодательно, и практически почти нет никаких ограничений для обращения в суд по любому вопросу. Все более расширяются возможности обжалования действий и бездействий кого бы то ни было.

Судам передан целый набор функций прокурорского надзора - санкции на проведение оперативно-технических мероприятий, проверка законности и обоснованности ареста, обыска, описи имущества, отказа в возбуждении уголовного дела.

Судьи непосредственно применяют (хотя еще и не повсеместно) положения Конституции и международно-правовых норм в том случае, когда имеются пробелы в российском законодательстве либо когда региональные и федеральные законы и нормативные акты или распоряжения вступают в противоречие.

Отчего же так много негативных оценок и заявлений об отсутствии в России судебных реформ? Это объясняют как объективные, так и субъективные обстоятельства.

Если судебная реформа 1864 года в Российской империи была завершена за полтора-два года, то нынешняя продолжается около десяти лет, и это подрывает доверие к ней, нивелирует ее результаты.

Экономические трудности, затянутость переходного периода ослабляют судебную систему, усиливают перегрузку судов, соответственно, появляется жуткая волокита в рассмотрении дел из-за двойного - тройного превышения нормативов.

Медленное принятие необходимых законов, в первую очередь - гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательств, земельного кодекса, об административной юстиции и специализированных судах, порождает зависимость судебной власти от оперативности законодателей.

К субъективным моментам стоит отнести:

• традиционный российский менталитет, то есть непослушание закону и неуважение к любым властям;
• невоздержанность моций, неконструктивная, уничтожающая критика;
• безудержные требования немедленного решения всех проблем, без учета не зависящих от воли судебных органов реалий, препятствующих эффективному и быстрому судопроизводству;
• тиражирование единичных случаев коррупции судей (хотя судебная власть является наиболее чистой и честной среди всех ветвей власти).

В итоге сложения всего этого появляются признаки анти-реформы:

недостаточное финансирование судебной системы, изначально заложенное в федеральном бюджете;
• концептуальное расхождение взглядов федеральных и некоторых региональных властей на судебную власть на местах;
• приостановка повсеместного введения суда присяжных;
• установление трехлетнего испытательного срока для впервые назначаемых судей;
• замалчивание нормативов нагрузки судей и запрет на увеличение в последние пять лет штатной численности судей и аппарата судов;
• законопроектный "зуд" по безмерному увеличению компетенции прокурорско-следственных и судебных органов без адекватного экономического обоснования;
• яростные попытки ограничить неприкосновенность, а значит, и независимость судей и многое другое.

Очевидно, что перелом в общественном настроении произойдет не скоро. Однако, несмотря на это, судебная реформа все же состоялась, и речь сейчас идет об ее ускорении и завершении.

Суд как основная часть правосудия стабильно обеспечивает правильное рассмотрение дел - ошибки составляют не более полутора процентов, да и те исправляются в пределах региональной судебной системы.

Главную задачу сегодняшнего момента можно сформулировать так: необходимо быстро, в разумные сроки рассматривать дела, то есть обеспечить доступность правосудия для граждан. Совмещение высокого качества и коротких сроков рассмотрения дел будет гарантией успеха всей судебной реформы.

Среди первоочередных задач судебной реформы можно перечислить следующие:

1. Ускорение работы по принятию законов о Верховном суде РФ и Высшем арбитражном суде РФ. Если первый уже внесен и над ним работает Комитет по государственному строительству, то второй будет внесен в ГД в ближайшее время.

2. Совершенствование института мировых судей. Им нужно отдать все несложные гражданские и уголовные дела, а также все административные правонарушения. Для этого надо внести изменения и дополнения в ФЗ "О мировых судьях в РФ".

3. Определение места и роли народных и присяжных заседателей. Никто уже, пожалуй, не спорит, что присяжные делают процесс беспристрастней и ограничивают всевластие судей. Да и судьям порой легче вынести трудное решение, опираясь на мнение присяжных. Но суд присяжных введен только в 20 субъектах федерации, и это ставит жителей других регионов в неравное положение перед судом, что противоречит Конституции.

4. Тщательное рассмотрение проблемы специализации судов. В связи с этим - принятие во втором чтении ФЗ "Об административных судах в РФ". Хотя по вопросу о необходимости специализированных судов идут споры.

5. Совершенствование системы и организации деятельности арбитражных судов, уточнение их полномочий, улучшение кадрового, финансового и организационного обслуживания этих судов. Говорят о возможном введении института арбитражных заседателей. На подходе - первое чтение Арбитражно-процессуального кодекса.

6. Совершенствование гарантий независимости судей. Ускорение принятия законодательных актов, создающих необходимую базу для эффективной работы органов судебного сообщества. Имеется в виду закон об органах судебного самоуправления.

7. Скорейшее принятие Кодекса об административных правонарушениях, внесение изменений в Уголовный кодекс РФ и ускорение работы над третьей частью Гражданского кодекса.

8. Ускорение работы над процессуальным законодательством.

9. Скорейшее обновление законодательства, касающегося деятельности судебных приставов и исполнения судебных решений в целом. В 1997 году был принят закон о судебных приставах, но его недостаточно.

10. Дальнейшее совершенствование законодательных основ деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законности, в том числе и в судах. Реформирование прокуратуры - серьезнейшая проблема, требующая серьезного продумывания и максимально осторожного подхода

11. Принятие закона о порядке оказания юридической помощи населению и связанных с этим правах и обязанностях адвокатов. Акцент должен быть сделан на правах населения получать своевременную и квалифицированную юридическую помощь.

Самые разные политические партии и движения сходятся в одном - необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы административных судов.

"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной; она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой нового для России понимания административного права как ответственности органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к тому, как гаишнику наказать гражданина".

В законопроекте речь идет о создании специализированных административных судов, в ведение которых будет входить рассмотрение дел об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и местного самоуправления между собой.

К компетенции административных судов законопроект относит, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.

"Яблоко" считает, что создание административных судов не является наиболее эффективным использованием денег для судебной реформы - следовало бы развивать эту систему в рамках уже сложившейся системы судов общей юрисдикции. Тем не менее, "Яблоко" рассматривает создание административных судов как шаг на пути к гражданскому обществу, поскольку это закладывает механизм ответственности должностных лиц, гарантирует независимость судебной власти от исполнительной власти.

Однако, по мнению фракции, в законопроекте есть ряд недостатков, которые необходимо устранить:

1. Необходимо разделить компетенцию уже существующих арбитражных судов и новых административных судов, учитывая, что в соответствии с законодательством, арбитражные суды занимаются рассмотрением вопросов о проверке законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с экономическими спорами.

2. Предложенный проект закона не дает ответа на вопрос, каким образом будут создаваться судебные округа для административных судов. Фракция считает неправильной привязку судебных округов к семи федеральным округам, образованным указом президента, так как смысл создания административных судов в том, чтобы оторвать их от исполнительной власти, будь то президент страны или глава субъекта РФ. Это политический вопрос, от которого зависит, насколько судебная система будет независимой. Замкнуть судебную систему на представителей президента - значит дискредитировать ее.

Фракция полагает, что следует либо ориентироваться на уже сложившуюся систему десяти судебных округов, действующих применительно к арбитражным судам, либо создать новую систему судебных округов, основанную на доступности окружного суда для граждан и организаций. Система судебных округов, включающая распределение субъектов РФ по судебным округам, должна устанавливаться в самом Федеральном конституционном законе, что гарантирует стабильность судебной системы, а значит ее открытость для граждан.

3. Необходимо предусмотреть все вопросы финансирования административных судов, причем нормативы финансирования должны быть прописаны в самом законе.

4. Одновременно с данным законом должны быть внесены и приняты закон об административном судопроизводстве, поправки в законы об арбитражных, военных судах, мировых судьях, что создаст необходимую законодательную базу для деятельности административных судов.

Итак, противников у законопроекта о введении административных судов среди депутатов практически нет. Как соглашаются все фракции, появление административных судов разгрузит суды общие - а против такого изменения спорить трудно. Бурно протестует против принятия закона одна лишь Екатерина Лахова. Она считает, что ее детище - законопроект о судах ювенальных (то есть занимающихся исключительно детьми и подростками) - несправедливо обойдено. Но это ее личное мнение. Так что единственное, что могло помешать принять законопроект в первом чтении, - это возражения Высшего арбитражного суда. Но Вячеслав Лебедев, глава Верховного суда, и Вениамин Яковлев, руководитель Высшего арбитражного суда, сумели договориться о распределении полномочий - те административные дела, которые до сих пор рассматривали арбитражные суды, за ними пока и останутся. О чем ко второму чтению в законопроекте и будет сделана поправка.

То, что у законопроекта практически нет противников, еще не значит, что вокруг не будет споров. А спорить будут вокруг судебных округов. Дело в том, что, как мы уже упоминали, концепция судебной реформы предполагает появление особых судебных округов, не совпадающих с административным делением. То есть суд определенного уровня не должен существовать на той же территории, что и исполнительная власть - и таким образом зависеть от нее.

Административные суды по новому закону должны будут рассматривать дела об оспаривании решений и нормативных актов органов власти. Необходимость появления административных судов не подвергает сомнению никто из юристов и журналистская версия о том, что глава Верховного суда лоббирует появление чрезвычайных судов, рассматривается лишь как пример некомпетентности журналистов. Между тем экс-председатель Конституционного суда и глава Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия Владимир Туманов считает, что реформа не нужна. Он так объясняет свою позицию. Еще 10 лет назад был принят документ "Основные направления судебной реформы в России". Был принят Федеральный конституционный закон о Конституционном суде. И Конституционный суд работает на основании этого закона, и как вы знаете, имеет хорошую прессу, пользуется авторитетом в стране и за рубежом. Был принят закон об арбитражном суде. Наконец, принят ряд законов, касающихся общей судебной системы, хотя там есть пробелы. Принят закон о мировых судьях. Туманов предлагает дать судам спокойно работать, дать им побольше денег, потому что они в нищете находятся. Бедность судов, отсутствие достаточных средств приводит к тому, что они вынуждены ходить на поклон к региональным властям. Если у него потолок рушится, если у него компьютера ни одного нет в суде, он не получает на это денег из центра, конечно, он идет к губернатору. У нас есть суды в Москве, где прекрасный ремонт сделали, а есть грязные - нельзя войти. Это и есть то, что называется human relations -человеческие отношения. Это прекрасно известно в юридической науке. Судья может быть абсолютно беспристрастным, он может не обратить внимания на это, но все равно внутри-то что-то сидит: "мне помогли". Никакой реформы разрабатывать не надо. Нужен план законодательных работ по совершенствованию правосудия. Вот чего не хватает судам - это организации работы и квалификации многим судьям. Полемизируя с этими высказываниями, председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев считает, что будущее российской судебной системы за специализированными судами,. Именно специализация судов позволит обеспечить "реальный доступ граждан к профессиональному, справедливому и оперативному правосудию", а в этом, собственно, и заключается смысл судебной реформы, заявил он. "Специализация обязательно получит свое законодательное оформление", - убежден Вячеслав Лебедев. Он не исключает, что в скором времени в системе судов общей юрисдикции будет закреплена специализация по трудовым делам и социальным вопросам, по делам несовершеннолетних, появятся также специализированные семейные суды по интеллектуальной собственности". "Мы считаем, что рассмотрение споров гражданина с государством требует высокого профессионализма и специализации, и эти дела не должны затеряться в огромной массе 5 миллионов гражданских дел", - отметил Вячеслав Лебедев. "К тому же, - добавляет он, подобного рода споры должны рассматриваться быстро". В настоящее время, напомнил Вячеслав Лебедев, суды общей юрисдикции перегружены. Сейчас ежегодно рассматривается более 5 млн гражданских дел, 1 млн 270 тыс. - уголовных и 1 млн 800 тыс. - дел об административных правонарушениях. Количество дел увеличилось по сравнению с 1994 годом почти в три раза. Вячеслав Лебедев считает необходимым принять целевую программу по завершению судебной реформы в России. По его словам, в этой программе должны быть зафиксированные сроки решения базовых вопросов правосудия.

Лебедев отметил, что законы о судебной системе на сегодняшний день не являются приоритетными - на их принятие в Госдуме уходит от двух до пяти лет. Поэтому, считает Лебедев, судебная реформа идет медленно, в то время как она должна быть завершена в течение ближайших 2-3 лет.

По мнению Лебедева, кроме совершенствования законодательной базы, должны решаться вопросы, связанные с обеспечением деятельности судов. Он считает финансирование судов на сегодняшний день недостаточным.

Вместе с тем, Лебедев отметил положительную динамику в решении этого вопроса. Если в 1997 году на финансирование судов государство выделяло всего 3,4 млрд рублей, то в 2000 году эта цифра увеличилась более чем вдвое, а в бюджете 2001 года на эти цели предусмотрено уже 11 млрд рублей.

Лебедев подчеркнул, что нужно сделать все, чтобы граждане смогли разрешить свои вопросы в рамках российского правосудия. По словам Лебедева, уже свыше 2 тыс россиян обратились в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Свыше тысячи жалоб российских граждан зарегистрированы, а 32 из них в скором времени будут рассмотрены Европейским судом, отметил председатель ВС России. Открывая Пятый Всероссийский съезд судей, Лебедев отметил, что судебная система страны обладает всеми атрибутами государственной власти, и прежде всего "неограниченной компетенцией по защите прав и свобод граждан".

По словам Лебедева, за истекшие годы судебная система добилась многого. В настоящее время граждане могут обжаловать в суде любые действия должностных лиц и правоохранительных органов. Суды решают трудовые споры, дают оценку нормативным актам и определяют правовое содержание действующих законов.

Заслуживает внимания позиция судьи Конституционного суда РФ Гадиса Гаджиева считает, что судебную систему в России надо реформировать немедленно. По его мнению, главная цель реформы - поменять правосознание судей. При этом компетенция Конституционного суда не пересекается с компетенцией судов административных. Конституционный суд проверяет по жалобам граждан конституционность принятых Российской Федерацией законов, а закон, в формальном смысле слова, - это продукт деятельности представительного органа власти. Таким органом у нас является Федеральное собрание, есть 78 (или 77 - если не считать Чечни) законодательных органов субъектов. Они принимают закон, их проверяет Конституционный суд, а все, что ниже того, должны проверять в административном порядке. Скажем, какие-то инструкции, какие-то нормативные акты могут не противоречить Конституции, но могут противоречить Федеральным законам, это уже сфера ведения административных судов. Они очень нужны, потому что суды общей юрисдикции в силу большой нагрузки рассматривают дела с большим опозданием, иногда вопрос становится просто неактуальным. Создание административных судов находится в прямой корреляции с развитием предпринимательства в нашей стране, созданием благоприятного инвестиционного климата, который пока еще не создан. Но главным образом нужно менять правосознание судей. Только после этого пойдет судебная реформа. Говорить о судебной реформе только как о некоторых организационных мероприятиях или даже принятии некоторых законов было бы ошибкой. Начинать нужно на уровне образования, с университетов, с новых учебников, с новых профессоров, с новых доктрин, потом появится на выходе новое поколение судей, конечно, это будет как минимум лет через 15. Нынешних судей, которые воспитаны в другой системе, надо перевоспитывать, их надо переобучать, они должны стать восприимчивы к новым правовым доктринам. Как минимум они должны знать, что собой представляют решения Европейского суда. Но это все время и деньги.

Министерство общего и профессионального образования

Московская Государственная Юридическая Академия

Кафедра административного права

Административные

Суды в РФ

Курсовая работа

Студентки 3 курса

8ой группы

Демидовой С. В.

Научный руководитель:

доцент Калинина Л. А.

Москва 2003

Вступление…………………………………………………………………………………….стр.3

Необходимость создания административных судов……………………………стр. 3

Административная юстиция в царской России и в СССР……………………..стр. 5

Административная юстиция в современной России….………………………..стр. 10

Научное обоснование института административной юстиции в науке

административного права…….………………………………………………….стр. 11

Административно-процессуальный кодекс………..…………………….……..стр. 17

Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»………..……...стр. 21

Заключение……………………………………………………………………………………стр. 25

Список использованной литературы………………………………………………………...стр. 26

Вступление

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов. Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между государственными органами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

I. Необходимость создания административных судов

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Среди форм и средств контроля за органами исполнительной власти ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан.

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль государственных органов, таких как прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

Другие материалы по предмету Юриспруденция, право, государство

Министерство общего и профессионального образования

Московская Государственная Юридическая Академия

Кафедра административного права

Административные

Суды в РФ

Курсовая работа

Студентки 3 курса

8 ой группы

Демидовой С. В.

Научный руководитель:

доцент Калинина Л. А.

Москва 2003 Содержание

Вступление…………………………………………………………………………………….стр.3

1. Необходимость создания административных судов……………………………стр. 3
2. Административная юстиция в царской России и в СССР……………………..стр. 5
3. Административная юстиция в современной России….………………………..стр. 10
4. Научное обоснование института административной юстиции в науке

административного права…….………………………………………………….стр. 11

1. Административно-процессуальный кодекс………..…………………….……..стр. 17
2. Проект ФКЗ О федеральных административных судах в РФ………..……...стр. 21

Заключение……………………………………………………………………………………стр. 25

Список использованной литературы………………………………………………………...стр. 26

Вступление

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов. Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между государственными органами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

I. Необходимость создания административных судов

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Среди форм и средств контроля за органами исполнительной власти ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан.

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль государственных органов, таких как прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административные суды: необходимость формирования в РФ

кодекс судопроизводство административный спор

Введение

Согласно статье 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством административного, гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства Конституция Российской Федерации: К 15-летию принятия Основного закона: Текст. Комментарии. - М., 2009. - 75 с. , при этом не упоминается арбитражное судопроизводство, однако существует арбитражный процесс, притом, что для административного судопроизводства нет соответствующего кодекса.

Что же такое административный суд? Административный суд - это суд, осуществляющий защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от неправомерных решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти, местного самоуправления и должностных лиц, а также рассматривающий иные административные споры, вытекающие из публично-правовых отношений. Но в настоящее время таких судов нет, что, несомненно, является пробелом нашей судебной системы.

Но может, подобный пробел не страшен? - административное судопроизводство регулируется нормами Гражданско-процессуального кодекса и Арбитражно-процессуальным кодексом, а административная юстиция осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Однако существующие реалии жизни заставляют нас задать несколько вопросов:

1. Как успешно функционирует нынешняя судебная система в исследуемой области права?

2. Нужна ли в России отдельная самостоятельная ветвь судебной власти - административные суды?

3. Целесообразно создавать в связи с этим Кодекс административного судопроизводства?

4. Какие перспективы откроет создание данных судов?

Цель работы заключается в попытке оценить сложившуюся ситуацию в России, особенно с учётом прозвучавших идей модернизации судебной системы со стороны различных общественных деятелей: Президента, Правительства, представителей судебной власти и ряда учёных.

В своей работе я попытаюсь дать ответы на поставленные выше вопросы, основываясь на теоретические взгляды различных российских учёных, на различные нормативно- и не нормативно-правовые акты, на опыт и практику зарубежных стран.

Эффективность функционир ования нынешн ей судебн ой систем ы

Чтобы понять, насколько существующая система судопроизводства действенна, обратимся к статистическим данным. Постоянный рост административных дел отмечает как Верховный Суд РФ, так и Высший Арбитражный Суд РФ. Например, за последние три года количество рассмотренных различными арбитражными судами административных дел увеличилось с 358820 в 2010 году до 628433 в 2012 году.

Кроме увеличения количества дел, нужно говорить и о сроках их разрешения. Обратимся к судам общей юрисдикции. В свете того, что мировым судьям приходится разрешать огромное количество дел и не только по административным правонарушениям, невозможно сократить сроки рассмотрения дел, к тому же наличие у районного суда апелляционной инстанции откладывает вступление в законную силу судебного акта, откуда следует, что его исполнение также откладывается и удлиняется. Аналогична ситуация и в четырёхзвенной структуре арбитражных судов, где с точки зрения оперативности разрешения споров может быть представлена лишней апелляционная инстанция в лице арбитражных апелляционных судов. Дополняет картину то, что 90% неправильных с точки зрения кассации судебных решений первой и второй инстанции направляются на новый круг разбирательства вместо принятия окончательного решения.

Логичным кажется вывод о том, что при подобных тенденциях обеспечение защиты прав и свобод граждан и юридических лиц будет постепенно сокращаться, что недопустимо и что может быть решено созданием административных судов.

Необходимость создания в России отдельной самостоятельной ветви судебной власти - административныхсудов.

Потребность в создании административных судов возникла не в наше время: ещё на рубеже двадцать первого века Верховным Судом был предложен проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», одобренный Государственной Думой в первом чтении. Однако на этом всё и закончилось. Столь безуспешной оказалась и попытка введения Верховным Судом проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 16 ноября 2003 года. С тех пор развитие данной темы остановилось.

Возобновление дискуссии по вопросу о необходимости развития системы административного судопроизводства было положено В.В. Путиным в статье «Демократия и качество государства». В разделе этой статьи «О развитии судебной системы» он написал: «Мы сделаем правосудие доступным для граждан… введём практику административного судопроизводства для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками» Путин В. Демократия и качество государства // http://www.kommersant.ru/doc/1866753 . Принципиально новых суждений о роли административного судопроизводства высказано не было, но ведь главным является актуализация проблемы административного правосудия.

Понятно, что в указанной статье не написано об учреждении административных судов. Однако нельзя не заметить, как делается акценты. Центральным моментом в статье является желание ввести практику административного судопроизводства. Когда так говорят, значит, подчеркивают, что до этого момента данного института не было или он действовал усечёно. Таким образом, оппоненты учреждения в стране административных судов, говорящие о том, что в России уже давно создана и эффективно функционирует система административного судопроизводства, могут поспорить с Президентом Российской Федерации по данному вопросу...

20 сентября 2012 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию ФЦП «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы», где отмечается необходимость решения проблем Российского государства и общества. Среди них главными является проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений. К сожалению, указанная Концепция не содержит конкретных планов совершенствования административного судопроизводства в рамках планируемых преобразований по указанной целевой программе. По большей части она отражает необходимость совершенствования материально-технической базы судов различного уровня в нашей стране.

Председатель Верховного Суда В.М. Лебедев считает, что для более оперативного и качественного рассмотрения дел судами необходимо принятие Кодекса об административном судопроизводстве и Закона об административных судах. Рассмотрение дел, вытекающих из публичных отношений, требует специального регламента, специальной процедуры Лебедев В. Спецсуд для чиновника // http://www.rg.ru/2006/03/11/sudy.html .

Необходимость развития административного судопроизводства признается также многими учеными-административистами. Например, Ю.А. Тихомиров считает, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.

Даже в современных трудах по гражданскому судопроизводству можно обнаружить мнение о необходимости создания законодательства об административном судопроизводстве. Например, Е.В. Слепченко делает вывод о том, что «есть все основания для вывода о необходимости унификации рассматриваемых процессуальных правил, изъятия их из АПК и размещения в едином Кодексе административного судопроизводства РФ» Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб., 2011, С. 143 . Одним из его важнейших выводов можно считать утверждение, что «разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами - ГПК, АПК и КоАП - не обеспечивает... необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти».

Было бы несправедливым отметить только те мнения, которые «за» введение административных судов.

В научных трудах постоянно повторяются одни и те же аргументы «против» учреждения в России административных судов. Например, В.С. Анохин солидарен с мнением ученых, предлагающих не создавать административные суды, а совершенствовать процессуальное законодательство, регулирующее административное судопроизводство. Учреждение административных судов, по его мнению, ослабит доступность правосудия, будут нарушены такие принципы, как «состязательность процесса, равенство сторон и др.» Анохин В.С. Административные суды. М., 2011. С. 12 .Стоит коротко отметить, что именно административному процессу присущи иные принципы, благодаря которым достигаются специальные цели и решаются особые задачи административного судопроизводства, предназначенного для рассмотрения административно-правовых споров.

Помимо правовых причин противодействия введению административных судов, отмечают и материальные. Н.А. Громошина, рассуждая о специализированных судах, утверждает, что «растаскивание, дробление относительно единого сегодня гражданского судопроизводства приведет к более зримым негативным последствиям». Автор против специализированных судов, ибо ставится прямой вопрос: «допустимо ли за счет нищего государства проводить сомнительные социальные эксперименты?» Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М., 2010, С. 99 . Вновь и вновь отрицается идея формирования административного судопроизводства и административных судов из-за нехватки финансов, «плохих дорог в России», не обеспечивающих доступности правосудия для «простых граждан».

Причины «против» не существенны, ибо опираются либо на ошибочность выводов (например, касательно нарушения принципов судопроизводства), либо на ещё более несерьёзные причины - на отсутствие материальных средств. Таким образом, вывод очевиден: административные суды нужны, их создание откроет новые горизонты, как в правовой системе нашей страны, так и в повседневной жизни людей.

Создание Кодекса административного судопроизводства

Анализируя современное российское процессуальное законодательство, мы видим, что административное судопроизводство предусмотрено в Кодексе об административных правонарушениях (далее КоАП), а также в Арбитражно-процессуальном кодексе (далее АПК) и в Гражданско-процессуальном кодексе (далее ГПК), которые регулируют порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений. Данные правоотношения обладают рядом особенностей:

А) разный характер спора;

Б) субъектный состав - одной из сторон в деле является орган или должностное лицо, наделенные властными полномочиями;

В) специфика публичных материально-правовых отношений определяет некоторые процессуальные особенности судебного рассмотрения дел;

Г) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, как по исковым делам, а в производстве судебного контроля над законностью действий органов государства и должностных лиц;

Д) производство по этим спорам включает в себя дела не только из административных отношений, но и из налоговых, бюджетных и прочих отношений;

Е) специфическое распределение обязанности по доказыванию;

В пользу создания единого административного процесса говорит состояние правового регулирования порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. В ст. 23.1 КоАП установлено, что одни дела рассматривают суды общей юрисдикции, а другие отнесены к подведомственности арбитражных судов. При таком подходе к правовой регламентации подведомственности дел нарушается логическая аргументация критериев разграничения этой подведомственности.

Более того, если в каждом арбитражном суде ФКЗ предусмотрено наличие административных коллегий либо судебных составов, рассматривающих исключительно административные споры, то подобное должны быть предусмотрены и в судах общей юрисдикции, но, увы! Учитывая всю сложность разрешения административно-правовых споров, без должной специализации справедливый суд невозможен.

Но реалии в сфере судебной власти оказываются ещё более негативные, чем на словах: распыление процессуальных норм по различным кодексам (КоАП, АПК и ГПК) их пробельный характер неоправданно усложняет работу и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией.

Всё это определяет не просто потребность, а необходимость создания отдельного кодекса, который будет содержать в себе нормы административного судопроизводства со всеми его особенностями. К тому же проекты подобных документов, как указывалось выше, уже есть. Более того, 27 марта 2013 года В.В. Путина внёс проект Кодекса административного судопроизводства, в котором излагались все необходимые положения о судебном производстве в области административных дел.

К проекту прилагалась Пояснительная записка, в которой раскрывалась актуальность создания данного кодекса и проблемы, которые решаются созданием данного документа.

Перспективы

Создание административных судов приведёт не только к оздоровлению судебной системы, её упорядочиванию, но и позволит улучшить качественно обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц.

Например, ученые связывают формирование административных судов с возможностью предупреждения и преодоления (то есть устранения их из административной практики) административных ошибок. С точки зрения Н.А. Бочарниковой, «административные ошибки исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих превратились сегодня в серьезную политическую и социально-правовую проблему. Они свидетельствуют о юридической незащищённости человека и гражданина, поскольку в результате совершения административных ошибок нарушаются права, свободы и интересы граждан. Создание действенного механизма по выявлению, предупреждению и исправлению административных ошибок могло бы иметь первостепенное значение для реформирования системы государственного управления» Бочарникова Н.А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления Воронеж, 2012. С. 3 - 4. .

Кроме того, суды и судебная практика способны изменять и улучшать государственное управление именно путем административного судопроизводства, то есть своими решениями суды устанавливают режим законности в области организации и функционирования исполнительных органов государственной власти. При этом сомнительным кажется то, что гражданское или арбитражное процессуальное законодательство может улучшить исполнительно-распорядительную деятельность. Именно для достижения такой цели и создается специальная система административного правосудия. Административное судопроизводство будет качественно дополнять модель Российского государства, систему государственной власти. Административное правосудие непременно будет изменять и правовую культуру общества, формируя в ней элементы, выдвигающие на первый план в поведении людей требовательность к власти, желание улучшить результаты ее практической деятельности, воздействовать с целью улучшения административных результатов; при этом будет развиваться и подконтрольность власти обществу.

Заключение

Нельзя упускать тот факт, что во многих странах институт административных судов и судопроизводства существует и, более того, очень хорошо развит. Подобные суды функционирует в судебных системах Франции, Германии, Великобритании, Бельгии, США, Японии, Китае и других стран.

Суммируя уже сказанное, скажем следующее: создание административного судопроизводства является необходимым для отечественной судебной системы и будет способствовать значительной разгрузке судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов, повышению профессионального уровня судей, сокращению сроков рассмотрения дел в сочетании с увеличением качества рассмотрения дел по существу и оценки доказательств. Суды будут компетентно решать дела, связанные с публичными отношениями; им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц; суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, удастся укрепить гарантии прав граждан.

И в свете недавних событий, таких как внесение законопроекта Кодекса административного судопроизводства Президентом и заявлений со стороны общественных деятелей о необходимости административных судов, вопрос о том, появятся они или нет, не стоит. В ближайшие полгода, год или два, пробел в нашей судебной системе будет восполнен и начнётся качественно новый этап в судебной защищённости нашей страны.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Правовая основа судебного рассмотрения административных споров. Особенности и принципиально новые положения, введенные в действие принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства. Анализ практики по административно-правовым спорам.

контрольная работа , добавлен 23.09.2016


Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов. Их место в судебной системе. Состав, структура, компетенция, порядок формирования аппарата суда, судебной коллегии.

контрольная работа , добавлен 18.11.2009


Компетенция районного суда. Задачи предварительного расследования. Суды общей юрисдикции судебной системы России. Определите понятий "звено судебной системы" и "судебная инстанция". Последовательность уголовных дел органов МВД. Звенья судебной системы РФ.

контрольная работа , добавлен 23.03.2014


Понятие и структура, основные элементы судебной системы и их взаимодействие. Этапы развития судебной системы в России. Конституционный суд РФ, его права и обязанности. Верховный суд РФ и другие федеральные суды общей юрисдикции. Суды субъектов РФ.

реферат , добавлен 03.02.2011


Понятие "звена" в судебной системе Республики Беларусь. Выделение судебных инстанций, стадии судопроизводства. Районный (городской), областные и Минский суды. Полномочия Верховного суда и его состав. Военный суд в системе общих судов, межгарнизонные суды.

контрольная работа , добавлен 06.02.2010


Оценка эффективности конституционно-правового регулирования судебной системы. Подведомственность судов различных инстанций: понятие подсудности и юрисдикции. Компетенция Конституционного суда Российской Федерации в функционировании судебной системы.

реферат , добавлен 01.05.2014


Административно-правовые системы стран Европы. Правовая характеристика административных процедур. Современное состояние административных процедур в Республике Казахстан. Соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур.

диссертация , добавлен 24.04.2015


Структура судебной системы РФ. Место районных судов в судебной системе РФ. Организационные принципы деятельности районных судов РФ. Федеральные суды общей юрисдикции. Проблема исполняемости судебных решений. Система принудительного исполнения решений.

дипломная работа , добавлен 27.07.2012


Система законодательства об административных правонарушениях в современной России. Понятие административного правонарушения и ответственности. Характеристика системы законодательства об административных правонарушениях и полномочия субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 19.03.2014


Понятие деятельности органов судебной власти. Состав, структура, виды судов в современной России. Конституционно-правовой статус судей. Основные принципы построения судебной системы. Конституционные принципы правосудия. Национальный язык судопроизводства.

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов.

Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, ϶ᴛᴏ - федеральные окружные административные суды, ϶ᴛᴏ - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, кᴏᴛᴏᴩые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между госорганами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие ϶ᴛᴏго чаще нарушающей права и ϲʙᴏбоды граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди данных форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и ϲʙᴏбод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря ϶ᴛᴏй информации контролировать действия и решения администрации.

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

При этом главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и ϲʙᴏбоды граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и ϲʙᴏбоды попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

С древнейших времен в тех государствах, в кᴏᴛᴏᴩых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать данные отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - ϶ᴛᴏ закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - ϶ᴛᴏ право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Это субъективное право, кᴏᴛᴏᴩое также будет прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в кᴏᴛᴏᴩом ϶ᴛᴏ право было поставлено на прочную процессуальную основу и кᴏᴛᴏᴩый стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства.

Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии начального формирования. Исключительно актуальным будет теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах с исторически близкой России континентальной системой права - во Франции и Германии, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что то же самое, образующих право административной юстиции, место ϶ᴛᴏго нормативного образования в системе административного права. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и одновременно как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства.

На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. По данной причине крайне важно отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.

Институт административной юстиции как самостоятельный раздел современной российской науки административного права не отличается достаточной разработанностью. Отдельные публикации в царской России и в СССР имели целью показать его значение для правильного функционирования органов государственного управления, в некᴏᴛᴏᴩых случаях имели практическую направленность, но в целом носили (особенно в СССР) эпизодический характер. Сегодня несмотря на то, что многие российские ученые-административисты (Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием института административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Хотя в федеральном конституционном законе от 32 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране административного судопроизводства (См. СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6 марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Российская газета. 1997. 7 марта), практических шагов в ϶ᴛᴏй области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще крайне важно доказывать саму возможность и необходимость административной юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности государственного аппарата всех уровней власти.

Обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. медленно, но неуклонно шел процесс строительства данного института, завершение кᴏᴛᴏᴩого предусматривалось программой административной реформы П.А.Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования ϶ᴛᴏго института в западноевропейских странах, США и Японии, а также имевшие место в данных странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. В случае если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается, функционирование института административной юстиции оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.