Финансовый контроль. Правовые основы, принципы и сущность. Правовые основы финансового контроля: понятие, виды, субъекты, формы и методы контроля Варианты проведения проверки

Государственные и муниципальные финансы Новикова Мария Владимировна

40. Основные принципы муниципального финансового контроля

Основные принципы осуществления муниципального финансового контроля: законность, независимость, объективность, ответственность, гласность, системность.

Принцип законности означает неуклонное и точное соблюдение норм и правил, установленных законодательством, правовыми актами местного самоуправления всеми субъектами муниципального финансового контроля.

Принцип независимости означает, что субъекты муниципального финансового контроля независимы в части осуществления контрольной деятельности от органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, политических и иных общественных организаций. Воздействие и влияние на них с целью изменения формулируемых мнений и выводов по результатам контрольной деятельности не допускаются.

Принцип объективности означает, что муниципальный финансовый контроль осуществляется с использованием официальных документальных данных и документированных в ходе контрольных мероприятий данных в установленном законодательством и правовыми актами местного самоуправления порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение всесторонней и достоверной информации.

Принцип ответственности означает, что к правонарушителям финансового законодательства применяются меры правовой ответственности. Освобождение от правовой ответственности лица, совершившего финансовое правонарушение, допускается по основаниям, предусмотренным законом, и в порядке, установленном законом. Не допускается сокрытие финансовых нарушений. Работники, осуществляющие контроль, несут ответственность за совершенные ими в области финансового контроля противоправные действия в соответствии с законодательством.

Принцип гласности означает открытость и доступность для общества и средств массовой информации сведений о результатах контрольных (контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических) мероприятий в рамках муниципального финансового контроля при условии сохранения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Принцип системности означает единство правовых основ контрольной деятельности, осуществляемой в рамках муниципального финансового контроля, организации взаимодействия субъектов муниципального финансового контроля.

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам, наряду с распределительной, присуща также и контрольная функция. Использование государством, муниципальными образованиями, иными лицами для решения своих задач финансовых ресурсов предполагает проведение контроля за ходом выполнения этих задач. На современном этапе развития российской экономики финансовый контроль выступает одним из важнейших инструментов восстановления правопорядка в сфере хозяйственной жизни.

Финансовый контроль представляет собой регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования .

Традиционно основными целями финансового контроля являются:

• выявление нецелевого (неправомерного, необоснованного) и неэффективного использования денежных средств;
• соблюдение объектами контроля финансовой дисциплины и законности при совершении финансово-хозяйственных операций с использованием денежных средств;
• проверка наличия и движения имущества и обязательств, использования материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;
• выявление резервов улучшения финансовой деятельности;
• выявление, предупреждение, недопущение и пресечение неправомерных и неэффективных действий по использованию денежных средств;
• анализ причин возникновения нарушений в сфере финансовых правоотношений, в том числе нецелевого и неэффективного использования денежных средств, низкой результативности расходования денежных средств, выявление резервов по повышению эффективности использования денежных средств;
• принятие мер по своевременному устранению нарушений, выявленных в ходе осуществления финансового контроля, разработка рекомендаций (мероприятий) по их устранению и предупреждению.

Таким образом, основной функцией финансового контроля в настоящее время является правоохранительная функция, направленная на выявление и пресечение правонарушений при осуществлении финансовой деятельности.

Преследуя правоохранительные цели, с помощью финансового контроля возможно:

• выявить состояние учета использования материальных ценностей и финансовых ресурсов;
• выявить характер совершенного правонарушения и лиц, виновных в этом деянии;
• выявить причины и условия, способствующие правонарушениям;
• определить меры по совершенствованию учета материальных ценностей и использования финансовых ресурсов, а также меры по устранению причин, способствующих злоупотреблениям;
• решить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц.

При этом за выявлением правонарушения должна следовать неотвратимость наказания, только в этом случае возможно говорить о правовосполнительной функции контроля и действенном механизме его осуществления.

В то же время современная концепция финансового контроля, не ограничивающегося осуществлением только государственного финансового контроля, должна исходить из расширения понимания сущности финансового контроля. Финансовый контроль должен воплощать в себе имущественные интересы всего общества, независимо от того, связана ли реализация этого интереса с формированием и использованием того или иного финансового централизованного фонда или этой зависимости не наблюдается. Поэтому особое значение приобретает осуществление предварительного финансового контроля, например, когда контрольный орган выступает в качестве публичного легитиматора осуществляемой юридическим лицом сделки, прохождение контроля служит юридическим фактом и доказательством ее правомерности.

Исходными условиями финансового контроля являются установление субъекта и объекта финансового контроля, определение взаимных прав и обязанностей контролирующего и контролируемого субъектов, определение статуса контрольного органа, а также средств, с помощью которых может проводиться финансовый контроль.

Обязательными условиями финансового контроля, обеспечивающими баланс во взаимодействии субъекта контроля и подконтрольного субъекта, являются:

• осуществление полномочий по контролю в пределах специализации и правоспособности контролирующего органа или лица;
• максимальная процессуальная регламентация осуществления финансового контроля;
• право обжалования результатов проверки, ревизии или иного контрольного мероприятия в вышестоящий по отношению к контролирующему орган или в суд.

Важное значение при этом приобретает нормативное закрепление этих условий.

Законодательство о финансовом контроле представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения. В настоящее время в России нет единого нормативного правового акта, устанавливающего общие положения о финансовом контроле, принципах и порядке его осуществления. К числу наиболее значимых в этой сфере нормативных правовых актов следует отнести БК РФ, НК РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" и ряд других.

Наличие проблем нормативного регулирования в данной области отмечалось на самом высшем уровне. Как было сказано в одном из Бюджетных посланий , переход к повой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2010-2012 годах" указывается на необходимость кардинальных изменений подходов к осуществлению государственного и муниципального контроля: "необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе".

В литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости принятия федерального закона о финансовом контроле . По мнению Е. Ю. Грачевой, принятие закона должно быть направлено на регулирование таких вопросов, как понятие, виды финансового контроля; понятие государственного финансового контроля, понятие надзора, его отличие от контроля; определение форм и методов финансового контроля и ряд других вопросов.

В то же время следует признать, что многообразие видов финансового контроля по сферам его осуществления (бюджетный, налоговый и т.д.) предопределяет его конкретные формы и методы, которые могут различно применяться в зависимости от сферы финансового контроля. Тем самым становится сложно объединить в рамках одного закона все те особенности применения форм и методов финансового контроля, которые сложились в настоящее время.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.

Принципы осуществления финансового контроля, закрепляемые в российском законодательстве, базируются на Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ ) в 1977 г. в г. Лиме (Республика Перу) .

В литературе выделяются следующие принципы осуществления финансового контроля:

• соответствия (содержание и организация контроля, его цели и задачи должны соответствовать задачам бюджетной системы России);
• законности (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);
• ответственности (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля);
• независимости (субъекты контроля должны быть независимы от вмешательства других органов, должностных лиц);
• компетентности (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);
• непрерывности (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);
• объективности (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);
• гласности (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности) .

Декларация принципов деятельности контрольно-счетных Российской Федерации, принятая IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г., не только закрепляет, по и расшифровывает основные принципы деятельности контрольно-счетных органов РФ.

• 1. Принцип законности предполагает:
  • законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и определение в конституции (уставе) субъекта РФ или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;
  • строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
• 2. Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:
  • формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
  • наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;
  • избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
  • право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
  • свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
  • утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;
  • политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
• 3. Принцип объективности предусматривает:
  • строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;
  • организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
  • недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
  • беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
• 4. Принцип системности предполагает:
  • единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
  • четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;
  • планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
  • периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
  • четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;
  • доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
• 5. Принцип гласности предусматривает:
  • открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;
  • предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
  • регулярную публикацию в СМИ отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер но устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
  • законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
• 6. Принцип ответственности предполагает:
  • добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
  • глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
• 7. Принцип профессионализма предусматривает:
  • необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
  • установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
  • постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
  • содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
• 8. Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:
  • соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.);
  • соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в названной выше Декларации.

Указанные принципы могут быть распространены на псе виды финансового контроля независимо от того, какими органами он осуществляется.

Законодательство о контрольно-счетных органах также закрепляет принципы, на основе которых данные органы осуществляют свою деятельность. Например, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в ст. 4 устанавливает следующие принципы, на основе которых Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль): законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

• См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / А. Б. Быля, О. 11. Горбунова, Е. Ю. Грачева [и др.] ; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2009. С. 36.
• Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. // Официальный сайт Президента России. URL: hltp://kremlin.ru/appcars/2008/06/23/2127_ type63373_202940.shtml (дата обращения: 05.05.2013).
• См.: Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (постатейный) / Ю. А. Дмитриев, А.Н. Борисов, С. И. Мельников [и др.] ; под ред. IO. А. Дмитриева. М. : Деловой двор, 2009.

Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий при образовании, распределении и использовании денежных государственных и муниципальных фондов в целях эффективного социально-экономическогоразвития страны в целом и ее регионов. Он является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований , поскольку финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции.

Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и местного самоуправления , в том числе специаль-ными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан .

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями , учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осу-ществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. Требование соблюдения законности в финансовой деятельности имеет конституционную основу (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, содержащихся в Общей части финансового права и регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансово-правовых институтах бенной части.

Основными направлениями, которые выражают содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом , является проверка:

а) выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

б) выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления ;

в) использования по целевому назначению государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении опе-ративном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

г) соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями.

В процессе финансового контроля выявляются внутренние резервы производства — возможности повышения рентабельно- роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств, а также определяются пути устранения и предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

Реализация задач финансового контроля укрепляет государственную финансовую дисциплину, выражающую одну из сторон законности. Государственная финансовая дисциплина — это четкое соблюдение установленных правовыми нормами предписа-ний и порядка образования, распределения и использования государ-ственных и муниципальных денежных фондов. Требования финан-совой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Однако содержание финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

В новых экономических и политических условиях страны произошли изменения в организации финансового контроля, его содержании. Переход к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливает значение повседневного внутрихозяйственного (внутреннего) контроля. Более глубоким становится контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью органов исполнительной власти , опирающийся на создаваемые ими специальные контрольные органы.

Изменилась система контрольных органов: организован президентский контроль, Федеральным Собранием РФ создана Счетная палата РФ. Кроме того, сформированы новые специализированные органы финансового контроля — налоговые органы, органы федерального казначейства, государственного страхового надзора, образован Комитет РФ по финансовому мониторингу (впоследствии в соответствии с Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20 мая 2004 г. — федеральные службы, под-ведомственные Министерству финансов РФ)действовала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (теперь - Федеральная служба по финансовым рынкам , руководство которой осуществляет Правительство РФ). Кроме того, упомянутыми указами Президента РФ предусмотрено создание Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, подведомственной Министерству финансов РФ, а также преобразование Государственного таможенного комитета РФ в Федеральную таможенную службу, подведомственную Министерству экономического развития и торговли РФ.

Реорганизация системы и деятельности банков применительно к особенностям рыночных отношений вызвала изменения и в их контрольных функциях. Экономические преобразования в стране обусловили также становление финансового контроля в форме аудиторской деятельности .

Меры по совершенствованию финансового контроля применительно к современным задачам государства не завершены, в настоящее время они осуществляются в рамках общей задачи формирования эффективной системы и структуры органов исполнительной власти . Необходимость укрепления государствен-ного финансового контроля остается актуальной задачей.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохрани- органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

В ходе контроля применяются разнообразные методы, т. е. приемы и способы его осуществления. К ним относятся: ревизии , проверки (документации, состояния учета и отчетности и т. д.), рассмотрение финансовых планов, заявок, отчетов, заслушивание информации должностных лиц и др. Проведение этих действий, как правило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью. Основной метод финансового контроля — ревизия, т. е. наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности организаций с целью проверки ее законности и целесообразности. Ревизии подразделяются на несколько видов: плановые и внезапные, документальные и фактические, полные (сплошные) и выборочные (частичные) и др. Результаты ревизии оформляются актом ревизии, который подписывается руководителем ревизионной группы (ревизором), руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Этот акт имеет важное юридическое значение.

Виды финансового контроля

Закон не предусматривает полномочий этого органа по применению каких-либо мер принудительного воздействия при выявлении в ходе мониторинга правонарушений. Их применение на основе представленной информации относится к компетенции правоохранительных органов.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положениях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24).

Налоговые органы действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Кроме того, они осуществляют валютный контроль в рамках своей компетенции.

Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. НК РФ (гл. 15)"закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения.

Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цен-тральным банком Российской Федерации, в силу специфики своего правового положения являющимся органом государственного регулирования денежно-кредитных валютных отношений. На него возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. Центральный банк РФ осуществляет также контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении.

Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего) контроля проводится ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль, т. е. контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный (внутренний) финансовый контроль, т. е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией , финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет .

Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете », одной из основных задач бухгалтерского учета является формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, обеспечение этой информацией внутренних и внешних пользователей для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Упомянутый Закон распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица , ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ. Ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях несут их руководители.

К основным функциям уполномоченного федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности, которым является Минфин России, отнесено: издание нормативных правовых актов , регулирующих деятельность; представление на утверждение Правительству РФ федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; организация системы аттестаций, лицензирование аудиторской деятельности; организация системы надзора за соблюдением лицензионных правил; контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности; ведение государственных реестров аттестованных аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов; аккредитация профессиональных аудиторских организаций.

8.10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Джанаев Георгий Русланович, аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация: Представленная статья посвящена исследованию специфики системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Выявленные в настоящей статье особенности формируют научно-практическую основу для последующего диссертационного исследования автора статьи в области правового регулирования указанного института. Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, организация контроля, проблемы организации контроля.

LEGAL BASES OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA

Dzhanaev Georgy Ruslanovich, postgraduate student of government and municipal service legal support department of Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation.

Annotation: Presented article is devoted research of specificity of system of the state financial control in the Russian Federation. The features revealed in the present article form a scientifically-practical basis for the subsequent dissertational research of the author of article in the field of legal regulation of the specified institute.

Keywords: financial control, the state financial control, the organization of control, problem of the organization of control.

В настоящее время в России отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось внимание в научной литературе. Базируясь на выделенных различными авторами проблемах организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие правовые упущения, как:

Отсутствие четкой законодательной определенности полномочий контрольных органов;

Смешение контрольных функций органов, пересечение их сфер деятельности;

Неопределенность круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка реагирования на выявленные нарушения как органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- «оторванность» стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Так, в Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных органах. В статье Бюджетного кодекса РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» отсутствует термин «финансовый контроль» Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля.

Вторую группу проблем составляют проблемы, связанные с недостатками работы органов финансового контроля. К этой группе относятся такие проблемы, как: недостаточность и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов и сборов, установление различных льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового контроля требуют создания соответствующей системы государственного финансового контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов действия. Такой адекватной системы финансового контроля требуют сложившиеся в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов, а также нарастание информационных

Джанаев Г. Р.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

потоков и тенденция к преобразованиям субъектов хозяйствования.

Таким образом, для выведения российского государственного финансового контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует предпринять ряд важных шагов:

Сформировать системную и завершенную нормативноправовую базу, подвергнув систему финансового контроля четкой стандартизации;

Провести реформу в организационных структурах финансового контроля; привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;

Сформировать новую систему процедур контроля (методическую базу);

Создать целостные научно-исследовательскую и учебную базы (в том числе для формирование системы кадрового обеспечения);

Организовать соответствующую информационнокоммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое (в том числе и социально-бытовое) и финансовое функционирование контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в себя соответствующие нормативноправовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативноправовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативноправовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В законе обязательно должны быть предусмотрены и четко определены: понятие финансового контроля; единые принципы финансового контроля; перечень органов финансового контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольноревизионное управление, Федеральное казначейство), не-

обходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля - парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в этом случае может стать специальный указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения компетенций контрольных органов предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

«Органы финансового контроля общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

Органы финансового контроля отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем это органы финансового контроля в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие финансовый контроль в определенных отраслях или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).

Органы финансового контроля межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства России, Федеральная таможенная служба России, иные органы государственной власти).

Органы финансового контроля специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов кон-

троля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и др.)»

Представляется, что органы муниципального финансового контроля по-прежнему могут находиться вне системы органов государственного финансового контроля. Однако деятельность органов муниципального финансового контроля должна оставаться под надзором государства. Степень этого надзора и должна быть определена законом о финансовом контроле. Таким образом, федеральный закон о финансовом контроле должен урегулировать контроль над федеральными финансовыми средствами и финансовыми средствами субъектов РФ.

Становится почти необходимостью создание специального совета, основной функцией которого будет координация работы органов финансового контроля. В состав данного совета войдут представители законодательной и исполнительной власти федерального уровня, представители судебно-правовой системы, руководители контролирующих органов и их подразделений, представители налоговых и правоохранительных органов, а также представители Президента, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, ученые и практики. Совет сможет объединить усилия субъектов финансового контроля, согласовать их разрозненные на данный момент действия.

Все вышесказанное позволяет определить основную задачу по совершенствованию правовых и организационных основ финансового контроля: создать на территории РФ единую систему финансового контроля, регулируемую соответствующей единой системой законодательных актов.

Процессы либерализации экономической системы и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Наоборот, сложившиеся экономические и социальные условия влекут за собой дальнейшее развитие единой системы финансового контроля.

Таким образом, основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; законодательно не определены статус органов финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта финансового контроля в его целостности; отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

Система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // РГ, №153-154, 12.08.1998.

3. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2010. №2.

4. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2008.

5. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. №3.

6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2009.

7. Васильев М.В. Стратегии развития системы государственного финансового контроля в России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. №10.

8. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2008.

9. Шевлоков В.З. Организационные основы создания государственного финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2007. №1.

1. The constitution of the Russian Federation (it is accepted by national voting of 12/12/1993)

2. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 №145-ФЗ

3. Burtsev V.V. Construction of modern system of the state financial control in the light of necessity of strengthening of the Russian state-hood//Management in Russia and abroad. 2010. №2.

4. Burtsev of Century of Century the State financial control: methodology and the organization. М, 2008.

5. Denisenko V.V. Perfection of legal maintenance of system of the state financial control//the Modern right. 2006. №3.

6. Grachev E.U. Problem of legal regulation of the state financial control. М, 2009.

7. Vasiliev M.V. Strategy of development of system of the state financial control in Russia//National interests: priorities and safety. 2008. №10.

8. Rodionova V. M, Shlejnikov V. I. Financial control. М, 2008.

9. Shevlokov V. Z. Organizational bases of creation of the state financial con-trol//Audit and the financial analysis. 2007. №1.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья посвящена исследованию правовой природы государственного финансового контроля в РФ.

В статье автор подчеркивает отсутствие в современной России единой концепции формирования системы финансового контроля. Автор статьи считает, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, что и приводится в статье.

Автор называет основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации отсутствие четкой и полной нормативноправовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; нек. др.

В статье автор отмечает, что система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Настоящая статья в данном ракурсе представляет особый научноправовой интерес и рекомендована к публикации, поскольку в ней обстоятельно показано, как можно способствовать совершенствованию законодательства в заявленной сфере.

Директор филиала

Московского государственного

открытого университета г. Кропоткина,

доктор юридических наук, профессор

Сущность и задачи государственного финансового контроля.
Правовые основы государственного финансового контроля.
Принципы организации государственного финансового контроля.
Принципы осуществления государственного финансового контроля.
Формы и виды финансового контроля
Органы государственного финансового контроля.
Методы финансового контроля
Негосударственный финансовый контроль.

Сущность и задачи государственного финансового контроля

контроль за состоянием финансовых ресурсов и их использование;
контроль по выполнению обязательств перед бюджетом;
обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов;
содействие рациональному использованию денежных ресурсов предприятия;
устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

Правовые основы государственного финансового контроля

контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование государственного бюджета.
контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Принципы организации государственного финансового контроля

разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость контрольных органов и их должностных лиц от объектов контроля.

Принципы осуществления государственного финансового контроля

законность;
объективность;
гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

за ущерб, причиненный органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам, гражданам в результате незаконных решений, действий (бездействия);
за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий;
за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия.

бюджет, а в его рамках налоговые и неналоговые доходы, основные расходные статьи и бюджетные строки;
Внебюджетные фонды;
вопросы оценки финансовой эффективности управления и распоряжения государственным имуществом;
использование заемных средств;
взаимоотношения правительственных организаций с банковской средой, финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений

5.Формы и виды финансового контроля.

В теории и практике различают внешний и внутренний контроль. Внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля.
Под внутренним контролем понимают контроль в пределах одной организации или отрасли, ведомства силами их структурных подразделений и штатных сотрудников.

6.Органы государственного финансового контроля

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта законов о бюджете и других законов по бюджетно-финансовым вопросам:
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, парламентских слушаний и пр.;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

К функциям Государственной Думы относятся:

дача согласия Президенту на назначение председателя правительства
решение вопроса о доверии Правительству;
назначение на должность или освобождение Председателя Центрального банка, Счетной палаты;
рассмотрение проектов бюджетного, налогового, валютного, кредитного, таможенного, денежного законодательства.

контроль за своевременным использованием доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов;
определение эффективности и рациональности использования государственных средств;
проведение финансовых экспертиз проектов законов, предусматривающих бюджетные расходы;
контроль за законностью использования бюджетных средств;
контроль состояния внутреннего и внешнего государственного долга.

финансовой деятельности предприятий муниципальной собственности;
расходования бюджетных средств на государственных предприятиях и коммерческих структурах;
исполнения смет местными администрациями.

могут закрывать операции по счетам предприятий в банках;
изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов;
устанавливать штрафные санкции.

разработка и проведение государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством Российской Федерации
организация валютного регулирования и валютного контроля
участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организация составления платежного баланса Российской Федерации;
надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
установление правил банковских операций
управление золотовалютными резервами Банка России;
эмиссия наличных денег и организация наличного и безналичного денежного обращения.

7. Методы финансового контроля

К методам финансового контроля относят:

проверки учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов по форме и содержанию для установления законности и правильности произведенных операций;
проверки фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов;
встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
фактического контроля за наличием, движением и сохранностью материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой учета продукции;
проверки достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и отчетности;
проверки использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов;
проверки в необходимых случаях организации и состояния внутреннего (ведомственного) контроля.

тематическая проверка,
и т.д.................