Классификации вопросов местного значения. Общая характеристика и классификация вопросов местного значения 2 сформулируйте определяющие признаки вопроса местного значения

Определившись с субъектами права на местное самоуправление, мы можем перейти к вопросу об их компетенции.

Принимая во внимание, что Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления, обратимся к ее положениям, касающимся компетенции местного самоуправления. В определении местного самоуправления, данном Европейской Хартией местного самоуправления (ч. 1 ст. 3), декларировано право органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в интересах местного населения. То есть к компетенции местного самоуправления отнесена часть обшей компетенции публичной власти, а именно та ее часть, которая связана с удовлетворением интересов населения муниципальных образований.

В соответствии с Конституцией РФ систему органов публичной масти составляют органы государственной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и не входящие в их структуру органы местного самоуправления. Компетенция публичной власти в России, согласно Конституции РФ, складывается из предметов ведения Российской Федерации; предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; предметов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения (рис. 6).

Рис. 6.

Необходимо отметить, что в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применен термин «предметы ведения», а в отношении муниципальных образований -- «вопросы местного значения», причем у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации существуют предметы совместного ведения, а муниципальные образования не имеют совместных вопросов местного значения. Когда мы говорим об исключительных предметах ведения, то имеем в виду некую замкнутую сферу деятельности, в пределах которой осуществляет свои полномочия только один уровень публичной власти. Соответственно, предметы совместного ведения -- сфера деятельности двух уровней публичной аласти (федерального и регионального), каждый из которых имеет собственные полномочия в этой сфере. Вопросы же местного значения, замкнутых сфер деятельности собой не представляют, так как в этих же сферах обладают полномочиями федеральные и (или) региональные органы государственной власти.

Исходя из того что названная Европейской Хартией местного самоуправления часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения, в российском законодательстве именуется вопросами местного значения, самое простое и очевидное определение понятия «вопросы местного значения» может быть сформулировано с изменением порядка слов в предыдущем предложении: «Вопросы местного значения -- это часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения».

Однако ценность любого определения состоит в наиболее полном раскрытии содержания определяемого понятия. А в данном нами определении нет ответов как минимум на три важных вопроса.

Например, какую часть публичных дел (какие конкретно дела) можно отнести к вопросам местного значения?

Не ответив на этот вопрос, мы не можем обеспечить самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции, поскольку она не установлена.

Какими органами местного самоуправления (органами местного самоуправления каких муниципальных образований) регламентируются вопросы местного значения?

Мы уже выяснили, что в Российской Федерации существуют четыре категории муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Для каждой из них должна быть определена собственная компетенция (собственный перечень публичных дел или вопросов местного значения).

О каких интересах местного населения идет речь? Ведь у местного населения существует огромное количество интересов, которые могут реализовываться и самими гражданами, и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления.

Исходя из принципа «подзаконности» местного самоуправления, ответы на эти вопросы должны содержаться в действующем законодательстве. Рассмотрим, как определены вопросы местного значения в Конституции РФ и федеральных законах.

Конституцией РФ установлено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130), а «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ст. 132).

Из формулировки в ст. 130 Конституции РФ не следует, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения, так как данные права перечислены отдельно от них. С другой стороны, в соответствии со ст. 132, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но что же такое управление муниципальной собственностью, как не распоряжение ею? Здесь, очевидно, имеется противоречие. Во всяком случае, к вопросам местного значения относятся формирование, исполнение и утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Определение понятия «вопросы местного значения» в Конституции РФ отсутствует, как отсутствует и полный перечень вопросов местного значения или хотя бы требования к его установление. Поэтому, опираясь на положения Конституции РФ, относящие установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предусматривающие по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и соответствующих им законов субъектов Российской Федерации, обратимся к соответствующим федеральным законам.

Первое определение понятия «вопросы местного значения» и их первоначальный перечень были даны в Законе о местном самоуправлении 1995 г., где вопросы местного значения обозначались как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

В более позднем одноименном законе 2003 г. вопросы местного значения -- это уже вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Общим в этих формулировках является то, что вопросы местного значения -- это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. понятие «интересы местного населения» некоторым образом уточняется и раскрывается через словосочетание «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения». Вместе с тем взамен проблемы выяснения «интересов местного населения» мы получаем проблему выяснения «непосредственного обеспечения жизнедеятельности». Во-первых, необходимо определить, что такое «непосредственное обеспечение», во-вторых, неясно, что можно отнести к вопросам «жизнедеятельности населения», поскольку это слишком широкое понятие. И здесь мы опять же приходим к необходимости установления перечня вопросов местного значения.

В отношении этого вопроса между названными федеральными законами имеются различия. Если первый из них устанавливает, что вопросами местного значения являются вопросы, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, т.е. называет все возможные источники возникновения вопросов местного значения, окончательно закрепляемых уставом муниципального образования, не определяя границ регулирования в этой сфере разными уровнями законодательной (представительной) власти, то второй называет два источника (Конституция РФ и сам Федеральный закон).

Причем в обоих источниках содержится точный перечень вопросов местного значения, а в ст. 18 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержится положение, согласно которому «перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон». Смысл этих различий состоит в том, что ранее действовавшим Федеральным законом вопросы местного значения были сформулированы для всех муниципальных образований безотносительно к статусу, а последующее их разграничение между муниципальными образованиями осуществлялось законодательством субъектов Российской Федерации и окончательно закреплялось в уставах муниципальных образований, а ныне действующий Федеральный закон, определив категории муниципальных образований, установил для каждой из них собственный перечень вопросов местного значения и фактически запретил органам государственной власти субъектов Российской Федерации каким-либо образом изменять этот перечень.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. введено еще одно понятие вопросы местного значения межпоселенческого характера.

Под ними понимается «часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно» (ст. 2 ч. 1). Смысл этого нововведения заключается в выделении тех вопросов местного значения, которые в ситуации разделения муниципальных образований на категории (поселения и муниципальные районы) решаются органами местного самоуправления муниципальных районов не в отношении населения, а в отношении поселений. Поясним это на примере.

В перечне вопросов местного значения муниципального района содержится такой вопрос, как «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования» (п. 11ч. 1 ст. 15).

Этот вопрос решается органами местного самоуправления муниципального района в отношении граждан, конкретнее -- в отношении определенной категории населения (детей школьного возраста), и не является вопросом местного значения межпоселенческого характера. Если же мы рассмотрим коммунальную сферу, то к вопросам местного значения поселений относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (п. 4 ч. 1 ст. 14), а к вопросам муниципального района -- организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений» (п. 4 ч. 1 ст. 15). Видно, что за электро- и газоснабжение населения (доведение соответствующих сетей и подачу энергоносителей до домов и квартир) отвечают органы местного самоуправления поселения, а за электро- и газоснабжение поселений (доведение сетей и подачу энергоносителей до поселений) -- органы местного самоуправления муниципальных районов.

Такой подход применен в отношении значительного количества вопросов местного значения при разграничении компетенции между поселениями и муниципальными районами. В общем случае, за исключением отдельных вопросов (как правило, требующих для решения значительных ресурсов и развитой инфраструктуры), выдерживается принцип: поселения для населения, муниципальные районы -- для поселений. Исключение составляют вопросы местного значения городских округов (к их компетенции отнесены и вопросы местного значения поселений, и вопросы местного значения муниципальных районов), а также вопросы местного значения внутригородских территорий городов федерального значения (определяются законами субъектов Российской Федерации -- городов федерального значения).

Перечни вопросов местного значения, если отвлечься от разграничения их между муниципальными образованиями с различным статусом, в обоих одноименных федеральных законах очень схожи, как схожи они и с полномочиями местных органов государственной масти советского периода. Это вызвано во многом тем (не считая теоретических обоснований), что за годы и десятилетия существования местной власти и в статусе местных органов государственной власти, и в статусе органов местного самоуправления их задачи, сфера ответственности, практика деятельности сложились и пока не требуют существенных изменений.

Имеется, конечно, так называемый принцип субсидиарности, согласно которому, в упрощенном изложении, на более высокий уровень публичной власти передаются те вопросы, которые явно не могут эффективно решаться на более низком уровне. То есть вопросы публичного характера по возможности должны решаться на уровне, наиболее приближенном к населению. Однако применение данного принципа связано с разрешением весьма спорной дилеммы «могут -- не могут», и в основном -- в отношении ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.). Если наличие таких ресурсов в целом по стране зависит от уровня общего социально-экономического развития (объективная составляющая), то передача их муниципальным образованиям зависит скорее от политической воли органов государственной власти (субъективная составляющая). Поэтому принцип субсидиарности применяется фактически «по усмотрению» и, следовательно, вряд ли может служить надежной теоретической основой для формирования перечня вопросов местного значения.

Более простой и реализуемый подход -- отнести к вопросам местного значения те задачи публичной власти, которые связаны, во-первых, с удовлетворением ежедневных и постоянно существующих потребностей населения и, во-вторых, непосредственно с местом проживания. К таким, в частности, относятся жилище, отопление, освещение, водоснабжение, благоустройство территории, досуг, общее образование, первичная медицинская помощь и т.п. Исходя из положений действующего законодательства можно сказать, что такой подход и реализован в действительности.

Сами вопросы местного значения, определенные федеральным законодательством, не детализируя (тем более что в их перечни и формулировки постоянно вносятся изменения), можно условно разделить на несколько групп:

Экономика и финансы (муниципальное имущество, муниципальные земельные, лесные и водные ресурсы, местный бюджет, местные налоги и сборы);

Жизнеобеспечение населения (жилищные и коммунальные услуги, благоустройство, озеленение, транспорт, связь, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, дорожная деятельность);

Социальная сфера (общее дошкольное и среднее образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, досуг, работа с детьми и молодежью);

Безопасность (общественный порядок, экология, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, охрана на водных объектах).

Напомним, что вопросы местного значения не могут быть поставлены в один ряд с предметами ведения. Действительно, все перечисленные сферы деятельности органов местного самоуправления регулируются федеральным и (или) региональным законодательством, и почти во всех этих сферах федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают собственными полномочиями.

Чтобы понять, чем же тогда в юридическом смысле являются вопросы местного значения (правами, обязанностями, полномочиями), необходимо проанализировать их формулировки.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. при формулировании вопросов местного значения используются следующие слова и словосочетания: развитие, содержание, организация, осуществление, обеспечение, регулирование, создание условий, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, организация обеспечения, сохранение, участие (ст. 6 ч. 2). В одноименном Федеральном законе 2003 г.--организация, содержание, строительство, обеспечение, создание условий, участие, сохранение, использование, популяризация, охрана, обеспечение условий для развития, оказание содействия, формирование, утверждение, выдача разрешений, резервирование, изъятие, осуществление, создание, развитие, содействие в развитии, расчет (ст. 14, 15, 16).

Справедливо ли считать, что вопросы местного значения подлежат обязательному решению со стороны органов местного самоуправления, т.е. составляют совокупность обязанностей муниципальных образований? Казалось бы, да, особенно если обратить внимание на такое слово, как «обеспечение». Но как отнестись, например, к вопросу организации газоснабжения населения, если в обозримом будущем нет и не предвидится никаких источников газоснабжения, включая системы транспортировки газа (и магистральные, и мобильные)?

Если же рассматривать вопросы местного значения только как совокупность вопросов, на которые у муниципальных образований в силу закона возникает право на их решение, то мы получим значительное количество муниципальных прав без каких-либо обязанностей. Это как раз может быть свойственно «чистому» самоуправлению, самоорганизации, где все делается самостоятельно и под свою ответственность, но мы уже выяснили, что местное самоуправление сегодня -- это уровень публичной власти, органы которой несут по закону ответственность и перед населением, и перед государством.

Можно было бы с большой долей объективности считать вопросы местного назначения полномочиями в установленных сферах, однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. есть отдельная статья -- «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» (ст. 17), что подразумевает невозможность рассматривать сами вопросы местного значения как полномочия. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены и в большом количестве отраслевых законов.

Таким образом, анализ показывает, что в одних случаях эти слова и словосочетания означают конкретные действия или совокупность действий (содержание, осуществление, регулирование, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, популяризация, формирование, расчет), причем действий разного рода (иногда прямые хозяйственные функции -- строительство, содержание и т.п., иногда действия регулятивного характера -- утверждение, регулирование и др., иногда осуществление административной функции -- выдача разрешений, изъятие и пр.); в других случаях -- формы деятельности или способы достижения результатов (организация, участие, содействие, создание условий).

Следовательно смысл, статус и содержание каждого из вопросов местного значения надо рассматривать индивидуально, применительно к конкретному муниципальному образованию, и никакой определенной характеристики вопросам местного значения дать невозможно, т.е. невозможно сразу ответить на вопрос, что же это такое: сферы деятельности, права, обязанности, полномочия, иное?

На самом деле, при всей неопределенности статуса вопросов местного значения, кажущейся (да и не только кажущейся) расплывчатости их формулировок, исходя из целей деятельности местного самоуправления все же можно сделать некоторые заключения.

Выделим две группы целей: стратегические цели и тактические. Стратегической целью является комплексное социально- экономическое развитие муниципальных образований. Тактической -- удовлетворение основных жизненных потребностей населения, связанных с местом проживания, формирование благоустроенной среды проживания населения.

В таком случае вопросы местного значения можно расценивать как задачи, решение которых направлено на достижение стратегической и тактической целей, а формулировки вопросов местного значения -- как указания на возможные (предпочтительные) формы и механизмы решения названных задач. Причем муниципальным образованиям в силу их природы как субъектов местного самоуправления и с учетом ответственности органов местного самоуправления перед населением должна быть предоставлена определенная свобода самостоятельного выбора приоритетов в решении задач, форм и механизмов их решения.

По совокупности признаков и содержательных характеристик вопросов местного значения можно дать следующее рабочее определение (рабочее, потому что оно может уточняться по мере углубления исследований проблемы и в связи с возможным внесением изменений и дополнений в законодательство).

Вопросы местного значения -- это вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, составляющие часть компетенции публичной масти, закрепленную за муниципальными образованиями Конституцией РФ и Федеральным законом и решаемые населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 28.08.95 N 154-ФЗ, ст.1

Отличное определение

Неполное определение ↓

Вопросы местного значения

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Их решение должно соответствовать управленческим и материально-финансовым возможностям муниципального образования.

К вопросам местного значения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

13.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) формирование архивных фондов поселения;

17) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

18) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

19) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

20) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

21) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

22) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

23) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

24) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

25) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

26) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

Неполное определение ↓

Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст.

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления

Компетенция органа публичной власти является сложной правовой категорией, структура которой включает предмет ведения, права и обязанности.

Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган публичной власти и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, то есть круг его деятельности. А это есть функции 1 .

Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Как правило, право органа публичной власти выступает одновременно и как его обязанность, однако при этом они сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер.

Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ (ст. 130, 132). Из нормы ст. 130 следует, что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления, в ст. 132 указан ряд вопросов, квалифицируемых Конституцией как вопросы местного значения, а именно: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка, установление местных налогов, сборов и др. при этом данный перечень является открытым. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определен перечень вопросов местного значения. Однако и здесь этот перечень не является исчерпывающим.

В соответствии с определением местного самоуправления, сформулированном в Федеральном законе существом местного самоуправления является решение населением вопросов местного значения. Названный Закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и этим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно 2 . Право на решение вопросов местного значения может рассматриваться как элемент права населения на местное самоуправление.

Вопросы местного значения. Федеральный закон разграничил вопросы местного значения для различных типов муниципальных образований и закрепил их соответственно: 1) вопросы местного значения поселения (ст. 14); 2) вопросы местного значения муниципального района (ст. 15); 3) вопросы местного значения городского округа (ст. 16).

В ведении муниципальных образований могут находиться также вопросы, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 19, 20, 21).

Наряду с этим необходимо учитывать, что закрепленные Федеральным законом полномочия представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации (ст. 43 и др.) позволяют отнести к предметам ведения местного самоуправления и вопросы формирования, организации работы органов и должностных лиц (представительного органа, местной администрации и др.). Эти вопросы, отнесенные к ведению муниципальных образований, в своей совокупности также составляют предметы ведения местного самоуправления.

В ведении местного самоуправления могут находиться и иные вопросы, которые в соответствии с требованиями Закона 2003 года могут принимать к своему рассмотрению и решению органы местного самоуправления. Это вопросы, отвечающие следующим требованиям:

Они не входят в законодательно установленный перечень вопросов местного значения и не относятся к отдельным государственным полномочиям;

Не отнесены к ведению других муниципальных образований, к компетенции их органов, а также не входят в компетенцию органов государственной власти;

Не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

При этом органы местного самоуправления вправе решать указанные вопросы только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

1 Функция от лат. function - отправление, деятельность (обязанность, круг деятельности; назначение). Краткий словарь иностранных слов. Изд. М., «Сов. Энциклопедия». 1971. С. 347.

2 См.: ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

PAGE 3

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органам и местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов (статья 14 Федерального закона).

При этом часть вопросов, таких как, например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.

Вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения в населенных пунктах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора население вправе и может решить самостоятельно.

Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления рассмотрены в главе 3 данного пособия.

Активное участие в решении вопросов местного значения поселений принимает муниципальный район. В исключительных случаях вопросы местного значения вправе решать органы государственной власти. К таким случаям относятся: отсутствие органов местного самоуправления и невозможность их формирования в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, неудовлетворительное финансовое состояние муниципального образования или в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципальным образованием. Кроме того, поводом для государственного вмешательства в дела муниципального образования могут стать установленные в судебном порядке случаи нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных актов, допущенные со стороны органов местного самоуправления.

2. В соответствии с подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится «организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Просим разъяснить, какие виды медицинской помощи подразумеваются под термином «первичная медико-санитарная помощь в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях».

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-I, первичная медико-санитарная помощь включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства (статья 38). Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг, утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 255. В настоящее время в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации идет подготовка нормативно-правовых актов, определяющих порядок оказания первичной медико-санитарной помощи и для других категорий граждан.

3. Как могут передаваться государственные полномочия органам местного самоуправления?

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации или федерального центра. Решение о передаче полномочий и порядок их финансирования закрепляются законом.

Чаще всего государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с целью экономии денежных средств и более эффективной реализацией переданных полномочий.

В пример можно привести организацию тушения пожаров. Как свидетельствует мировая практика, эта функция государства более эффективно может быть реализована на муниципальном уровне. С учетом современного перехода пожарной службы в ведение субъектов Российской Федерации и демилитаризации пожарных частей, с 2008 года их можно было бы передать органам местного самоуправления.

На исполнение государственных полномочий муниципалитет должен получать субвенции из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета, в зависимости от уровня переданных ему государственных полномочий. Кроме того, муниципалитет может использовать и свои средства на исполнение переданных функций, но только в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Помимо финансовыхсредств органам местного самоуправления должны передаваться в пользование, управление или в собственность необходимые материальные средства.

Муниципальное образование, в свою очередь, обязано обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий, для этого оно вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты и контролировать их исполнение.

Органы государственной власти со своей стороны обязаны следить за исполнением переданных государственных полномочий, использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных и финансовых средств. В случае нарушений со стороны органов местного самоуправления государственная власть вправе вынести предписание с требованием устранить допущенное нарушение.

В случае дальнейшего ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий органы государственной власти вправе осуществлять эти полномочия самостоятельно.

4 . По каким вопросам местного значения необходимо принимать нормативные правовые акты ?

В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне поселений нормативно-правовых актов. К их числу относятся:

1) утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) определение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения:

4) определение порядка обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) определение правил транспортного обслуживания населения в границах поселения;

6) определение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

7) определение порядка охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

8) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

9) установление правил сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

10) установление правил благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

11) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, организация земельного контроля за использованием земель поселения;

12) установление правил оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

13) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

На уровне муниципального района к перечисленным вопросам можно добавить еще несколько, требующих принятия нормативных правовых актов: организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего образования, организацию оказания скорой медицинской помощи, утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение местных нормативов градостроительного планирования межселенных территорий и др.

Принятые по перечисленным вопросам нормативные правовые акты устанавливают правила поведения для населения муниципального образования и организаций, действующих на его территории. Отсутствие нормативного акта по любому из перечисленных вопросов свидетельствует о ненадлежащей работе депутатов и главы муниципального образования и может стать основанием для применения санкций по отношению к органам местного самоуправления.

Непринятие на муниципальном уровне нормативных актов об утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов, порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, генеральном плане поселения, о правилах землепользования и застройки, нормативно-правового акта об утверждении местных нормативов градостроительного планирования поселений, организации благоустройства и озеленения территории поселения может вообще поставить под вопрос само существование муниципального образования.

Важным вопросом для муниципального образования является и то, какой из органов местного самоуправления должен принимать тот или иной нормативный правовой акт глава муниципального образования или представительный орган местного самоуправления. Указанное разграничение должно устанавливаться уставом муниципального образования, хотя часть функций уже распределена существующим законом. Однако стоит обращать внимание и на то обстоятельство, что большинство вопросов местного значения регулируются федеральным законодательством, и оно в правоприменительной практике играет определяющую роль.

Например, исполнение бюджета поселения должно осуществляться в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, осуществляется на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ) и иных законов, определяющих правовое положение муниципальной собственности. Вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом регулируются федеральными законами от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 14 апреля 1995 года № 41 -ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».

Порядок содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения устанавливается Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-Ф3 «О безопасности дорожного движения», нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. По каким вопросам местного значения необходимо принимать правовые акты, не имеющие нормативного содержания?

Очень часто для решения вопросов местного значения необходимо принимать правоприменительные акты. Ктаким случаям можно отнести практически все вопросы местного значения, за исключением моментов утверждения муниципального бюджета и контроля за его исполнением или установления, изменения и отмены местных налогов и сборов поселения и некоторых других отдельных случаев.

Вбольшинстве своем вопросы местного значения, по которым требуется принятие правоприменительных актов, совпадают с теми вопросами местного значения, по которым необходимо принимать нормативные правовые акты. Иэто не случайно. Необходим механизм реализации того или иного нормативно- правового акта, в качестве такого механизма и выступает правоприменительный акт.

6. Просим дать разъяснение, входит ли в обязанности органов местного самоуправления создание муниципальной пожарной охраны, а также раскрыть содержание первичных мер пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – ФЗ № 69-ФЗ), к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится только обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений. Анализ текста ФЗ № 69-ФЗ (статьи 10, 11.1, 12.1, 13 и 19) не дает оснований считать создание муниципальной пожарной охраны обязательным для муниципальных образований. Муниципальная пожарная охрана может быть создана в качестве добровольной в порядке, предусмотренном статьей 13 ФЗ № 131-ФЗ.

Содержание понятия «первичные меры пожарной безопасности» раскрывается в статье 1 ФЗ № 69-ФЗ, в соответствии с которой под таковыми понимается «реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения». Согласно статье 19 ФЗ № 69-ФЗ, вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления. Одной из таких первичных мер пожарной безопасности может являться упомянутое выше создание в муниципальном образовании добровольной пожарной охраны. Как следует из статьи 13 ФЗ № 69-ФЗ, участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов. Решение о привлечении граждан к выполнению социально значимых работ принимаются органами местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 17 ФЗ № 131-ФЗ.

7. Какие полномочия даны органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения?

Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий. Основные из них:

1) принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов;

2) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями учреждениями;

4) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования:

5) осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Кроме того, органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право на добровольной основе привлекать граждан к выполнению социально значимых работ. Например, в случае предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности или создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения. В добровольном порядке население может заняться благоустройством и озеленением территории поселения.

Федеральный закон специально отмечает, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются самостоятельно.

8. Как разрешаются споры о компетенции между органами местного самоуправления?

Между поселениями и муниципальными районами могут возникать споры о компетенции органов местной власти того или иного уровня в решении некоторых вопросов. Поскольку в федеральном законодательстве нет механизма рассмотрения таких ситуаций, он должен быть прописан в законодательстве субъекта Российской Федерации. А задача по разрешению споров должна возлагаться на судебные органы, в частности, на Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Другим вариантом могут стать согласительные процедуры, организованные высшим должностным лицом субъекта Федерации или проводимые органами местного самоуправления самостоятельно. Формами согласительных процедур могут выступать постоянно действующие совещания и рабочие группы.

9. Что должны делать органы местного самоуправления, в случае если они не могут решить вопрос самостоятельно ?

На практике довольно часто бывают ситуации, когда органы местного самоуправления поселений в силу тех или иных причин не могут самостоятельно решать стоящие перед ними задачи.

В этом случае они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче части своих полномочий, При этом поселение должно гарантировать муниципальному району субвенции из своего бюджета на выполнение этих полномочий.

В соглашении между поселением и районом должны быть оговорены сроки передачи полномочия (срок действия соглашения), основания и порядок прекращения действия соглашения, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, финансовые санкции за неисполнение соглашения.

Кроме того, в соглашении должно четко и понятно указываться, какое именно полномочие передается от одного муниципального образования другому.

С другой стороны, часть вопросов местного значения, отнесенных к ведению поселений, более успешно может решаться на уровне муниципального района. Таким полномочием, например, может выступать организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора или создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугам и организаций культуры.

Вэтом случае заключается аналогичное соглашение между поселением и муниципальным районом.

10. Каким образом устанавливается ответственность органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение собственных правовых актов?

Право наустановление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено за органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такие законы приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. При этом, как правило, значительная часть норм, содержащих административную ответственность, имеет ссылку на правила или порядок, установленный органами местного самоуправления. Так что реализация региональных законов об административных правонарушениях напрямую зависит от деятельности органов местного самоуправления. Кответственности муниципалитет привлекают административные комиссии, формируемые органами местного самоуправления, а протоколы о совершении административного правонарушения составляют должностные лица органов местного самоуправления, определенные муниципальным правовым актом.

Органы местного самоуправления обязаны самостоятельно определить, каким образом назначаются лица, уполномоченные составлять протоколы о совершении административных правонарушений, а также вопрос о том, кто формирует состав административной комиссии. На этот счет должен приниматься соответствующий муниципальный правовой акт. Кроме этого на уровне поселения могут создаваться административные инспекции, которые также имеют право составлять протоколы о совершении административного правонарушения. Особенно актуален этот вопрос в поселениях, где недостаточно муниципальных служащих для проведения такой объемной работы.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти . Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета . Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти , поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставилась преграда практике так называемых нефинансируемых мандатов, когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.

Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.

Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14-16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.

Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.

У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т.е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная "исключительная" компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 59) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).

Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон N 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования - их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, - уставом города.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.

Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. В связи с этим некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие подразделились на части. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие - в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов ; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.

К октябрю 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ насчитывал 22 вопроса местного значения поселений, 20 - муниципального района и 27 - городского округа. Ныне их значительно больше. В основном они однотипны для органов местного самоуправления разных уровней, хотя и имеют разное содержание для каждого уровня. Кроме того, некоторые вопросы относятся только к органам местного самоуправления одного уровня. Взяв их в совокупности, можно условно сгруппировать их содержание. Группировка эта выглядит следующим образом: формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности данного муниципального образования; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Это нынешние вопросы, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью, причем предпоследний характерен только для муниципального района.

В области социально-бытового обслуживания населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, при этом тепло- и газоснабжение не вменено в обязанность муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.

В сфере культуры: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; создание музеев.

В сфере образования: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в городском округе); организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в муниципальном районе); создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в городских округах); осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (в муниципальных районах).

В области медицинского обслуживания: организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи (для городских округов и муниципальных районов).

К этим вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи, примыкают вопросы, решение которых направлено на охрану здоровья граждан. Это: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; создание условий для массового отдыха и организация обустройства мест массового отдыха населения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития туризма.

К строительным вопросам местного значения и вопросам предоставления жилья относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством , организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда , создание условий для жилищного строительства; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

Благоустройство муниципалитетов обеспечивается решением таких вопросов, как: организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (для городских округов и муниципальных районов); присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов.

Из всего этого следует вывод: решая задачу утверждения и развития местного самоуправления, необходимо при определении вопросов местного значения придерживаться функционального назначения данного демократического института, исключающего по своей природе решение задач, прежде всего присущих органам государственной власти или предпринимательским структурам.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

За каждым из перечисленных вопросов местного значения (да и крупных государственных полномочий, переданных муниципальным органам) тянется шлейф полномочий (конкретных прав и обязанностей) органов местного самоуправления , которые составляют юридические средства решения этих вопросов. Таких полномочий очень много, они, как правило, содержатся в федеральных и региональных законах , уставах муниципальных образований , перечислить которые достаточно сложно, поскольку весь массив их составит не одну многостраничную книгу. Правда, решить эту задачу может помочь применение компьютерной информационной технологии. Только пока не ясны цели решения такой задачи.

Тем не менее законодатель счел необходимым выделить некоторые из полномочий и поместить их в статутном законе о местном самоуправлении . Такая мера вызвана значением полномочий, названных в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Этими полномочиями являются: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом "О теплоснабжении"; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов , местного референдума , голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности , организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п. 7.1-9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1-11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Кроме перечня полномочий, в ст. 17 устанавливаются общие правила наделения муниципалитетов полномочиями и принцип осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.

Во-первых, здесь определяется, что иными (кроме перечисленных) полномочиями органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом могут наделяться уставами муниципальных образований. Позднее положение было уточнено и расширено. И, во-вторых, что по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Ныне по смыслу этой нормы не только Федеральный закон N 131-ФЗ может определять полномочия органов местного самоуправления, но и другие федеральные законы, как, собственно, это и было на практике.

В статье 17 сказано также: полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Анализируя состав полномочий органов местного самоуправления, установленный в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, следует прежде всего отметить, что это наиболее значимые, "главные" из полномочий муниципалитетов, без осуществления которых нельзя решить многие вопросы местного значения. В первую очередь это касается полномочий организационно-правового порядка, составляющих значительную часть установленных полномочий (назовем ее первой группой полномочий).

К ним можно отнести следующие: принятие Устава муниципального образования; издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципальных образований; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения выборов, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Эти полномочия касаются практически всех уровней местного самоуправления и всех вопросов местного значения. Без обладания большинством из них невозможно решить ни один из вопросов местного значения. Например, в Уставе определяются полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, что определяет необходимую правовую предпосылку их деятельности.

Издание муниципальных правовых актов является правовой формой решения вопросов местного значения, средством определения координат деятельности органов и должностных лиц муниципалитета. Для органов местного самоуправления не может быть выбора - решать или не решать вопросы местного значения, брать их "к производству" или не брать. "И хозяйственная, и общественная деятельность самоуправляющихся общественных групп, - писал А.И. Елистратов, - носит характер общественной миссии. Она соединена с определенными, основанными на праве, обязанностями для членов данной группы и для ее учреждений... Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций...".

Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки проведения выборов - это установление самого факта местного самоуправления, это первичные действия для создания самих условий существования местного самоуправления.

Участие в обучении кадров местного самоуправления - полномочие столь же обязательное, сколь и необходимое для эффективного участия в решении вопросов местного значения всех, кто в этом должен участвовать. Это хорошее добавление к системе центров обучения муниципальных кадров, создаваемой сейчас федеральными органами.

Чрезвычайно большое значение для обеспечения гласности в работе органов местного самоуправления имеет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Гласность - это средство для борьбы с недостатками в работе муниципалитетов, которые ставятся под наблюдение самого населения, это в то же время способ привлечения граждан к работе органов местного самоуправления. Этому способствует и использование электронных средств информации. Сейчас уже многие муниципалитеты имеют свои сайты в Интернете, где помещают все интересующие избирателей сведения о работе органов местного самоуправления. Это, безусловно, перспективное направление организации работы муниципалитетов, которые вскоре может принести позитивные результаты.

Нельзя не обратить внимание на полномочие органов местного самоуправления принимать и реализовывать выполнение планов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также организовывать сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования. Работа муниципальных органов ставится этим на прочную организационную основу. Надо сказать, что Федеральный закон N 154-ФЗ вообще избегал использования понятия планирования , стремясь, надо полагать, отмежеваться от практики социалистического планирования как функции органов власти всех уровней советского периода. Но ведь планирование - условие нормально организованной деятельности любого управляющего органа. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран. В этой связи понятно, почему Федеральный закон N 131-ФЗ свидетельствует о планах и программах комплексного социально-экономического развития. Муниципалитеты, кроме того, могут принимать (и принимают) планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований - например, по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др. Они могут разрабатывать и утверждать целевые программы, скажем, по дорожному или жилищному муниципальному строительству и т.д.

Понятие планов "комплексного социально-экономического развития" требует разъяснения. Ограничивается ли комплексное развитие муниципальных образований сугубо муниципальными нуждами, или оно затрагивает социально-экономические вопросы, решение которых связано, в частности, с деятельностью предприятий и организаций, относящихся не к муниципальной, а другим формам собственности ? В Федеральном законе N 154-ФЗ указывалось на то, что органы местного самоуправления координируют "в соответствии с законом" участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32). Речь шла о предприятиях, учреждениях и организациях без определения формы их собственности . Закон о такой координации принят не была, без него формула о "координации" оказалась слишком расплывчатой, чтобы ее можно было использовать на практике. В то же время идея о возможности влияния муниципалитета на то, что происходит в муниципальном образовании в целом, имеет смысл. На территории муниципального образования нет другого органа, кроме органа местного самоуправления, который был бы непосредственно заинтересован в гармоничном развитии его территории. Нельзя без ущерба для интересов населения вырывать муниципальную деятельность из контекста всей социально-экономической жизни поселения, района, городского округа. Только способы согласования усилий субъектов различных форм собственности должны быть предельно прояснены и формализованы. Это касается понятий "координация" и "планирование комплексного социально-экономического развития".

Конечно, план комплексного развития не может быть объемным документом "советского типа", в котором рассматривались бы, увязывались, строго расписывались по исполнителям все количественные параметры развития территории. На практике сейчас внедряются так называемые стратегические планы развития муниципальных образований, основанные на сбалансированности интересов и установлении отношений партнерства муниципальной власти, предпринимательских структур и местного сообщества. Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования. Однако и они неполны, поскольку такие "комплексные планы" зачастую не определяют способов, механизмов согласования интересов различных категорий собственников. Эта практика стремится быть связанной с реализацией общегосударственных задач роста объемов производства, бюджетных доходов , эффективного использования имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов.

Планы социально-экономического развития муниципальных образований не могут быть оторваны и от региональных планов социально-экономического развития. Только их гармоничное сочетание может послужить разработке и реализации приоритетных направлений роста как регионов, так и муниципальных образований, сбалансированного ресурсного обеспечения решения задач демографического, социального, социально-этнического, экономического и инфраструктурного характера. Чрезвычайно велико в этом отношении значение комплексного планирования для выравнивания весьма существенных различий между регионами и соответственно между муниципальными образованиями по важнейшим показателям в объемах промышленного производства и доходах на душу населения.

К сожалению, до настоящего времени нет федеральных законов, которые регулировали бы деятельность органов местного самоуправления в области планирования. Старые советские законы прекратили свое действие, а новые пока не созданы. Это в немалой степени тормозит организацию практики муниципального планирования, которая может быть значительно форсирована, если будет принят соответствующий законодательный акт.

Вторая группа полномочий органов местного самоуправления, определяемая ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, затрагивает экономические вопросы, решаемые муниципалитетом. Если первая группа полномочий, безусловно, относится к предмету муниципального права , о котором речь шла выше, вторую группу полномочий можно отнести к этому предмету лишь условно. Эти полномочия касаются самых острых вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, они затрагивают интересы каждого жителя села или города и нередко вызывают широкие дискуссии. Кроме того, в этой группе полномочий указаны права и обязанности органов местного самоуправления, на которые законодатель хотел обратить бы особое внимание муниципалитетов и которые связаны с появлением новых федеральных законов, воплощающих политику государства в сферах, затрагивающих нужды и потребности граждан. С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ перечень таких полномочий увеличился. Если в первоначальной редакции закона назывались девять полномочий, теперь их четырнадцать. Пять новых полномочий касаются именно экономической стороны деятельности муниципалитетов.

Особенно злободневны полномочия муниципалитетов в области тарифной политики, которая не пользуется особой популярностью у населения. Между тем тарифы, устанавливаемые органам местного самоуправления, дают возможность функционирования коммунальной инфраструктуры. Вопросы повышения тарифов и действительных затрат на обеспечение населения коммунальными услугами постоянно находятся в сфере федерального регулирования.

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.), в сущности, почти не предоставляет полномочий органам местного самоуправления в регулировании тарифов на эти виды энергии. В Законе лишь определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) более подробно определил роль муниципалитетов в регулировании тарифов, чему помогло определение и использование Законом новых понятий, относящихся к предмету регулирования Закона. В нем, в частности, определено, что организация коммунального комплекса - это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Этот Закон четко определил сферы полномочий федеральных региональных и муниципальных органов в области регулирования тарифов на товары и услуги разных видов и разных производителей этих товаров и услуг.

Полномочия конкретных органов местного самоуправления таковы:

Представительные органы муниципальных образований осуществляют такие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (кроме полномочий региональных органов), которые регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% в натуральном выражении товаров и услуг этой организации коммунального комплекса, а именно: утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Другие органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; участвуют в разработке проектов договоров , заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры; заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ; привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса; запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 273-ФЗ в перечень полномочий органов местного самоуправления был введен пункт о полномочиях муниципалитетов по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Органы местного самоуправления поселений и городских округов наделены полномочиями: организации и обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятия мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации; реализации предусмотренных ч. 5-7 ст. 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; выполнения требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду; согласования вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее 500 тыс. человек , в том числе определение единой теплоснабжающей организации; согласования инвестиционных программ организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений настоящего Федерального закона.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в порядке осуществления полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обращаются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) с предложением о принятии решения об отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).

Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах переданных им в соответствии с настоящей статьей полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и получать от них информацию и необходимые материалы по вопросам установления, изменения и применения цен (тарифов), регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, в формате и в сроки , которые определяются указанными органами. Органы местного самоуправления поселений, городских округов не могут быть наделены полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), если на территориях этих поселений, городских округов осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием данных муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия .

Решение органа местного самоуправления поселения или городского округа, принятое во исполнение переданных в соответствии с настоящей статьей полномочий, но противоречащее законодательству Российской Федерации или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Как отмечалось выше, многие органы местного самоуправления уже начали работу по осуществлению этих полномочий.

В городе Новый Уренгой приняли и приступили к реализации муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергоэффективности в муниципальном образовании город Новый Уренгой на 2010-2013 годы". На первоначальном этапе внимание уделено оснащению всех городских объектов в капитальном исполнении приборами учета коммунальных ресурсов. Собственники заботятся об установлении общедомовых приборов учета, которые позволяют контролировать не только объемы потребления, но и параметры качества ресурсов (давление, температуру), а также определять потери воды по пути от центрального теплового пункта до дома при расчетах с ресурсоснабжающими организациями, выявлять утечки в системах водо- и теплоснабжения многоквартирного дома и дают реальные возможности для ресурсосбережения. В целом на мероприятия по энергосбережению в рамках муниципальной целевой программы с 2010 по 2013 г. планируется потратить почти 449 млн. руб. Источники финансирования - средства окружного бюджета , средства предприятий, собственников многоквартирных домов, инвесторов. Задача органов местного самоуправления сегодня - сделать энергосбережение выгодным бизнесом как для организаций, профессионально занимающихся энергосбережением, так и для инвесторов, внедрить организационно-правовые и финансовые механизмы перевода жилищно-коммунальной и бюджетной сфер деятельности на энергоэффективный путь развития.

Недавно в ст. 17 было внесено полномочие, связанное с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Известно, что в России расходуется на единицу продукции значительно больше энергии, чем в развитых странах, в том числе в сфере коммунального хозяйства. Политика государства заключается в создании правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон определил полномочия всех уровней власти в этой сфере, в том числе и органов местного самоуправления.

К их полномочиям отнесены:

1. разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
2. установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;
3. информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
4. координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями.

В связи с продолжающимся кризисом и непреодоленной безработицей актуальное значение приобретает полномочие поселений и городских округов о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств в целях решения ряда вопросов местного значения). Как показывает практика, в ряде городов и поселений приняты программы организации таких работ в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 14 января 1997 г. N 875 "Об утверждении Положения об организации общественных работ". Такая программа, в частности, принята Ульяновской городской Думой от 26 января 2009 г.

Цели программы: стимулирование создания рабочих мест, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы, осуществление потребностей в выполнении работ, имеющих временный или сезонный характер.

Общественные работы организуются по следующим направлениям: строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций; проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве, заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон; обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи; эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения; озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма; уход за престарелыми, инвалидами и больными; обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон; организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов; проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); другие направления трудовой деятельности.

Объем затрат по организации общественных работ в части оплаты труда определен в сумме 6500 тыс. руб. на основании следующих исходных данных: 1189 рабочих мест - расчетное число количества рабочих мест; период участия в общественных работах - месяц; минимальный размер оплаты труда - 4330 руб. в месяц за отработанную норму рабочего времени и выполненную норму труда.

Реализацию мероприятий Программы осуществляет мэрия города Ульяновска (главные распорядители бюджетных средств - Комитет жилищно-коммунального хозяйства мэрии города Ульяновска, Комитет здравоохранения мэрии города Ульяновска, Управление образования мэрии города Ульяновска, Управление культуры и организации досуга населения мэрии города Ульяновска, Комитет по делам молодежи мэрии города Ульяновска, Комитет по физической культуре и спорту мэрии города Ульяновска), индивидуальные предприниматели , коммерческие организации , а также некоммерческие организации , осуществляющие деятельность, приносящую им доход.

Хозяйствующие субъекты определяются мэрией города Ульяновска в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Реализация мероприятий по организации общественных работ осуществляется с привлечением Областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска (по согласованию).

Мэрия города Ульяновска: участвует в организации на территории муниципального образования "Город Ульяновск" общественных работ посредством определения хозяйствующих субъектов для участия в проведении общественных работ в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; информирует областное государственное учреждение Центр занятости населения города Ульяновска о хозяйствующих субъектах, определенных для участия в проведении общественных работ; осуществляет финансирование мероприятий Программы в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Ульяновск"; осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы.

Хозяйствующие субъекты, определенные для участия в общественных работах: создают рабочие места для организации общественных работ; заключают трудовые договоры с гражданами, направленными для участия в общественных работах; оплачивают в соответствии с трудовыми договорами общественные работы.

Участие областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска в реализации мероприятий Программы определяется в соответствии с компетенцией, установленной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В ряду полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Об этом речь пойдет ниже. Здесь же следует заметить, что, кроме полномочий, о которых идет речь в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, федеральными законами и уставами муниципальных образований установлено огромное число полномочий органов местного самоуправления, которые входят в отрасли законодательства, в предметы отраслей права , не являющихся муниципальным правом. Изучением этих полномочий занимаются специалисты финансово-бюджетного, земельного, гражданского, трудового, административного, предпринимательского и других отраслей законодательства и права. Поэтому в настоящем учебнике о них речь не идет, поскольку им посвящены другие учебники и другие исследовательские работы.

Задача муниципального права, скорее, состоит не в том, чтобы констатировать обширные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах и отраслях деятельности муниципалитетов, а в том, чтобы анализировать тенденции местного правотворчества в целом, опираясь, в частности и в особенности, на данные Федерального регистра уставов муниципальных образований и складывающегося Федерального регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определять на данной основе потенциал правовых актов, пути их совершенствования и развития.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления , включена в текст Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления , органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти . Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления.

Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов "отличников" и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения - недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления.

Местное самоуправление поставлено под неусыпное око органов государственной власти субъектов Федерации, и, естественно, ждать при этом проявления инициативы и новаций в решении вопросов их компетенции от них не стоит.

И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона.

Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов - компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел. Достаточно познакомиться с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313 (в ред. от 18 декабря 2010 г.), чтобы понять, что означает на деле эта "оценка" и каков ее порядок.

Начнем с количества показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских).

Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти , берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручаются решения некоторых этих дел.

Государственные полномочия или полномочия органов государственной власти - это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования , как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т.д.

В действительности и органы государственной власти занимаются вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения , постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов . Именно в этой связи надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.

Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает: решение, прежде всего, вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов; ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями; передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств; особый, включающий государственный контроль , режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения); наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

В принципе, государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.

Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.

К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в соответствии с буквой и духом Основного закона.

Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено Федеральным законом или законом субъекта Федерации. Кроме того, государственные органы имеют право отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении Закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е. как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.

Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе " полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях , на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет. До недавнего времени действовало общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Иногда нет. И этим широко пользовались некоторые субъекты Федерации, "спуская вниз" полномочия, которые они должны были осуществлять сами. Не так давно это правило было отменено. Теперь субъекты Федерации могут передавать органам местного самоуправления полученные от федеральных органов полномочия, если об этом прямо указывается в соответствующем федеральном законе. К этому времени уже много полномочий было передано органам местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.

Согласно ст. 19 указанного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов . Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие: права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти , предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Конкретно к концу 2010 г. в соответствии с законами субъектов Федерации из числа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы следующие полномочия: назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям ; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.); оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей , оставшихся без попечения родителей ; хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений; создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних ; оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждений; регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т.д.; управление лесным фондом; ведение градостроительных и земельных кадастров; распоряжение земельными участками; охрана труда и заключение коллективных договоров и др.

Насколько эти полномочия "тяжеловесны", можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.

Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда" установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями: координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда; анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования; организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами; обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.

Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право: принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области; обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий; в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности , запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий; создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования; обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права , и передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда; в случаях и порядке, установленных законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве; дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обязаны в то же время: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством; не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий; представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий; исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.

Причем нагрузка на разные муниципалитеты в связи с наделением их государственными полномочиями оказалась явно неравномерной. В Красноярском крае региональные органы приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д. Таким образом, одни муниципалитеты оказались государственно-содержательными значительно больше, чем другие. Отдавая главное внимание выполнению государственных полномочий (не в последнюю очередь под страхом санкций за их невыполнение), они, естественно, меньше занимались вопросами местного значения. У органов местного самоуправления ряда городов и муниципальных районов до 35-40% бюджетных расходов уходило на осуществление именно государственных полномочий. Вопросы же местного значения, т.е. ради решения которых и создается местное самоуправление, оказывались на втором плане.

Надо признать, что большинство государственных полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.

Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями , учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).

Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.

Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправданно. Однако в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".

Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. В принципе, нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).

С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, целесообразно в законодательном порядке сделать следующее: ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения; в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, установить их хотя бы приблизительную меру; чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения; передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.