Международные права коренных малочисленных народов. Защита прав коренных малочисленных народов. Политика «позитивной дискриминации»

3.7 МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВЫЕ АКТЫ ПО ВОПРОСАМ ЗАЩИТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ НА ЗЕМЛЮ: ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

Лалетина А.С., доцент кафедры теории

государства и права, кандидат юридических наук.

Первый профессиональный университет

Аннотация. В статье анализируются международноправовые акты, закрепляющие права коренных народов на пользование территориями их традиционного проживания, создающие фундамент российского законодательства по рассматриваемой теме. Особое внимание уделено правовому значению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, а так же правилам их применения судами общей юрисдикции в Российской Федерации.

Ключевые слова: общепризнанные принципы, нормы международного права, коренные малочисленные народы, международно-правовые акты, природные ресурсы, ратификация, опубликование, суды общей юрисдикции.

С начала 90-х годов в Российской Федерации появилась практика договорных отношений между институтами самоуправления коренных и малочисленных народов Севера и юридическими лицами, осуществляющими деятельность на территориях проживания и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера. В основе данных правоотношений лежит признание права коренных малочисленных народов Севера на использование территорий их традиционного природопользования. На чем же основано такое право коренных народов?

Базу российскому законодательству создают общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров. Вопросы, связанные с регулированием и закреплением прав коренных малочисленных народов Севера нашли свое отражение в ряде международно-правовых актов.

Международные нормативные акты, регулирующие правовое положение коренных малочисленных народов. Международные нормативные акты, регулирующие правовое положение коренных малочисленных народов, условно можно разделить на три блока .

Первый блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как неотъемлемой части сообщества народов. Среди этих документов можно выделить достаточно много меж-

дународных договоров по самым разнообразным тематикам. В частности, к ним относится Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Этот международный договор является базой для решения такого ключевого для коренных малочисленных народов Севера вопроса, как доступ к природным ресурсам. Согласно пункту 2 статьи 1 названного пакта все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. При этом ни один народ, ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Иными словами, коренные малочисленные народы Севера, равно как и иные народы, проживающие на соответствующих территориях, должны получить свободный доступ к использованию природных богатств.

С указанной нормой перекликаются нормы других международно-правовых документов. Например, Декларация по окружающей среде и развитию, утвержденная Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, в Рио-де-Жанейро 314 июня 1992 года. Принцип 22 Декларации гласит: «Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды с учетом их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития».

К коренным малочисленным народам Севера названные принципы и установки имеют самое непосредственное отношение. Это подтверждается Нуукской декларацией об окружающей среде и развитию в Арктике, 16 сентября 1993 г., содержащей следующие слова: «Мы признаем особую роль коренного населения в рациональном использовании и развитии окружающей среды в Арктике, а также важность их знаний и традиционной практики и будем содействовать их эффективному участию в обеспечении устойчивого развития в Арктике».

Первый блок международных договоров имеет фундаментальное значение, поскольку именно их требования развиваются в актах международного права о национальных меньшинствах и коренных народах.

Второй блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как национальных меньшинств. В данном случае имеются в

виду международные договоры, которые непосредственно посвящены защите прав этнических, религиозных и языковых меньшинств.

К числу таких международно-правовых документов относится принятая Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. В соответствии со статьей 1 «государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей». Пункт 2 статьи 4 Декларации гласит: «Государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам».

Отдельного упоминания заслуживает Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1 февраля 1995 года. На взгляд автора, именно в этом документе наиболее полно сформулированы права этнических меньшинств, в том числе и коренных малочисленных народов. Так, статья 5 Конвенции определяет, что Государства - члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую рамочную Конвенцию обязуются содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

Вместе с тем в Конвенции закреплены и некоторые ограничения. В частности, статья 20 отмечает, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны соблюдать действующее законодательство и уважать права других лиц, в том числе относящихся как к большинству, так и к другим национальным меньшинствам. А статья 21 прямо говорит о том, что ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано, как подразумевающее право совершать действия, которые противоречат основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств.

Коренные малочисленные народы представляют собой особую часть национальных меньшинств. Эта «особенность», прежде всего,

связана с их правами на территории традиционного проживания, на природные ресурсы, находящиеся на таких территориях. Именно поэтому в международном праве наметилась тенденция принимать в отношении их особые международноправовые акты.

Третий блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав исключительно коренных народов, ведущих особый образ жизни. Это в первую очередь Конвенция № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Последняя редакция Конвенции была принята 27 июня 1989 года в Женеве на 76 сессии Генеральной конференции Международной организации труда. Представляется, что Конвенция в сравнении с другими международными договорами в наиболее полной форме определяет права коренных народов на природные ресурсы. Конвенция не была ратифицирована Российской Федерацией, поэтому у России никаких обязательств по ней не возникает. Вместе с тем следует согласиться с мнением тех специалистов, которые утверждают, что факт членства нашего государства в Международной организации труда и позиция СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, обусловливают необходимость для России принимать во внимание положения указанной Конвенции. В пользу того, что нельзя обойти стороной положения этой Конвенции свидетельствует отношение к ней общественности и различных органов власти. На необходимости ратификации Конвенции настаивают коренные малочисленные народы Севера и их объединения. Эта позиция находит поддержку и обоснование в ряде научных исследований .

Конвенция подробно определяет права коренных народов на природные ресурсы. Иногда трактовка этих положений Конвенции вызывает серьезные трудности, так как в ней понятию «земли» придается более широкое содержание, чем это принято в российском праве и юридической науке. В статье 13 Конвенции указано, что «использование в статьях 15 и 16 термина "земля" включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы». Статья 14 определяет, что «за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности» Отдельные статьи Конвенции посвящены правам коренных малочисленных народов на компенсации. Так, ста-

тья 15 устанавливает, что в случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли и в какой степени ущерб интересам этих народов - до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности. Аналогичные требования содержит и статья 16, запрещающая выселение коренных малочисленных народов с занимаемых ими земель, кроме исключительных случаев. Если переселение указанных народов считается необходимым, то в виде исключительной меры, такое переселение имеет место только при наличии их свободного и сознательного согласия. При невозможности получить согласие коренных малочисленных народов, такое переселение имеет место только в соответствии с установленными национальными законами должными процедурами, включая, при необходимости, официальные расследования, предоставляющими соответствующим народам возможность эффективного представительства. При наличии возможности указанные народы получают право возвращения на свои традиционные земли по прекращении действия оснований, вызвавших переселение. Переселенные таким образом лица получают полную компенсацию за любые понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб.

Международное право допускает установление права собственности на природные объекты у коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Как видно из приведенного выше текста статьи 14, в Конвенции говорится о земле как объекте права собственности, владения и пользования, то есть как о виде имущества, при этом за коренными малочисленными народами признается право собственности на традиционно занимаемые ими территории. Данное правило, на взгляд автора, полностью оправдывает позицию Российской Федерации, не ратифицировавшей Конвенцию «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Признание за коренными малочисленными народами права собственности на землю не представляется целесообразным. Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации говорят лишь о собственности государства, муниципальных образований, юридических лиц и

граждан. Право собственности народов на природные ресурсы российское законодательство не предусматривает, о чем ниже будет написано подробнее.

Кроме того, не следует считать, что положения выше рассмотренных международно-правовых актов, дают безусловные и однозначные преференции коренным малочисленным народам в отношении землепользования. Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» так же, как и другие международные договоры, требует обеспечить к природным ресурсам доступ всех народов, но с учетом особого положения коренных народов.

Юридическое значение международноправовых документов о правах коренных малочисленных народов.

Рассмотрение данного вопроса следует начать с изучения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года , в котором интерпретируются положения Конституции, части 4 статьи 15 и части 1 статьи 17, где речь идет об общепризнанных правах и свободах граждан, которые должны применяться, в том числе в соответствии с Конституцией, в Российской Федерации.

В данном Постановлении, дается разъяснение о том, что такое общепризнанные принципы. Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осу-

ществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР.

Согласно пункту "а" статьи 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).

Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Таким образом, международный договор будет являться обязательным для применения, в том числе судами Российской Федерации при наличии следующих условий:

Во-первых, данный договор, должен быть признан Российской Федерацией путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

Во-вторых, договор должен вступить в юридическую силу. При этом эти оба этих признака должны присутствовать одновременно. Сама по себе ратификация не делает договор обязательным для применения, т.к. отнюдь не означает его вступление в силу (допустим, определенное число госу-

дарств-подписантов данный договор еще не подписало).

В-третьих, договор официально опубликован. Исходя из смысла частей 3 и 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.1995 № 101-ФЗ, судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 указанного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что при возникновении спорных ситуаций относительно правомерности отнесения того или иного принципа международного права к числу общепризнанных, заинтересованным лицам следует обращаться к документам Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (размещенных на официальном сайте ООН), разъясняющим содержание и трактующим спорный принцип. Представляется нецелесообразным и даже юридически не верным искать разъяснения по таким вопросам во внутреннем законодательстве и доктрине РФ. Трактовка общепризнанных принципов международного права должна осуществляться соответственно с позиции норм международного права.

В отношении норм, содержащихся в международных документах о правах коренных малочисленных народов, следует руководствоваться признаками международных документов, свидетельствующими об обязательности применения того или иного нормативного акта на территории Российской Федерации. Только при наличии всех вышеперечисленных признаков, международно-правовой акт является обязательным для применения на территории Российской Федерации.

Список использованной литературы:

1. Кряжков В. А., Коренные малочисленные народы и международное право // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.: Издательский дом «Стратегия», 2002 г.

2. Комментарий к Федеральному закону от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».... М., 1999.

3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.

Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав. Остановимся прежде всего на международно-правовых актах, действующих в сфере обеспечения прав коренных народов.

В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.

В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии" . Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов , составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества , международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами . Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

Существует целый ряд и других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости колониальным странам и народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов. К числу этих документов в первую очередь относят Международную конвенцию 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По проблемам реализации этой конвенции прошел ряд всемирных конференций в рамках Организации Объединенных Наций. На одной из них в 1978 году были специально рассмотрены проблемы коренных народов и выработаны рекомендации для государств: закрепить право коренных народов называть себя собственными именами и свободно проявлять свои этнические, культурные и другие особенности; иметь официальный статус и создавать собственные представительские организации; сохранять в пределах районов поселения традиционную структуру экономики и традиционный образ жизни; сохранять и использовать собственный язык в системе управления и образования, получать образование и информацию на своем собственном языке, распространять информацию в отношении своих нужд и проблем и др. Впоследствии аналогичная конференция 1983 г. также вернулась к проблемам коренных народов, акцентировав при этом внимание на особой связи коренных народов с землей и указав, что земля, а также право на землю и природные ресурсы не должны изыматься у этих народов .

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года , Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года , Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах" . Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Конвенция МОТ N 107 была первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.

Одновременно с этой конвенцией на том же заседании Генеральной конференции Международной организации труда 5 июня 1957 года была принята и Рекомендация о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Рекомендация 104 МОТ). Рекомендация не носит юридически обязательного характера. Основные ее предложения были предварительно согласованы с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной организацией здравоохранения по основным направлениям, касающимся деятельности этих организаций.

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей" . В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.

Дополнительные меры, предусмотренные в Рекомендации, касались также вопросов вербовки и условий труда, профессионального обучения, кустарного производства и сельских ремесел, социального обеспечения, здравоохранения, образования, использования языков.

Конвенцию N 107 МОТ ратифицировали 27 государств, включая несколько стран с высокой долей коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни (например, Бангладеш, Бразилия, Индия, Мексика, Парагвай и Перу). Однако многие страны, в которых проживает коренное население (в том числе и бывший СССР), к ней не присоединились. Конвенция во многом была направлена на "интеграцию" (это вытекает уже из названия данной конвенции) коренного населения в жизнь доминирующего общества и на его развитие в западном понимании. С этим было категорически не согласно само коренное население, так как считало, что под прикрытием термина "интеграция" фактически осуществлялась его ассимиляция.

В целях усовершенствования положений Конвенции и необходимости развития норм в области защиты прав коренного населения в 1985 г. МОТ начала процесс ее пересмотра. В 1986 г. Международная организация труда провела совещание экспертов. В состав ее группы в качестве полноправных членов были включены и представители организаций коренного населения. Совещание экспертов 1987 г. признало, что интеграционный патерналистский подход Конвенции не отвечает существующим требованиям и "более не отражает современного мышления". Особо была подчеркнута возможность самоопределения этих народов в экономических, социальных и культурных областях в качестве права и основного принципа разработки новых норм в рамках МОТ.

Был сделан важный вывод: "Компетенция государства апроприировать земли коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни, или выселять эти народы с их земель должна быть ограничена исключительными обстоятельствами и должна осуществляться лишь при их ясно выраженном согласии". Впоследствии данное положение нашло свое более подробное изложение в качестве норм ст.16 новой Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" . Данная конвенция после четырех лет подготовительной работы была принята в июне 1989 года и вступила в силу 5 сентября 1991 года. Фактически она стала преемницей Конвенции МОТ N 107, хотя ряд стран, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, продолжают оставаться участниками первой из них .

Уже в преамбуле новой Конвенции говорится, что необходимо принятие новых международных норм, направленных на изменение положения коренных народов в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержавшейся в ранее действовавших нормах. Таким образом, мировое сообщество признало, что самобытное социально-экономическое развитие, культуры и языки коренных народов являются частью культурного наследия человечества и достойны аналогичной защиты.

В Конвенции N 169 МОТ полнее отражены положения, реализация которых позволит обеспечить выживание коренных народов, сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры и языка. В числе важнейших прав, провозглашенных данной конвенцией для коренных малочисленных народов, - право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и другие права.

Помимо прав, которые Конвенция предоставляет собственно коренным народам, отражены и обязанности правительств участвующих в Конвенции государств, на которые возлагается обеспечение этих прав. Так, правительства должны содействовать наиболее полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных народов, проводить с ними консультации (в том числе и через их представительные институты) в случаях принятия законодательных актов, затрагивающих их права и интересы; создавать условия для развития их учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды, территорий, которые они заселяют; обеспечивать для них должное медицинское обслуживание или предоставлять им средства для его осуществления; принимать меры по сохранению национальных языков этих народов.

Большое внимание в Конвенции уделено вопросам определения земельных прав коренных народов (ст.14). При этом в сфере установления земельных прав может возникать два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых земель, а также "право доступа" к землям, "которые занимают не только они". На правительства в связи с этим возлагается обязанность предпринимать меры по идентификации земель, традиционно занимаемых коренными народами. Коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что касается прав на природные ресурсы, относящиеся к землям коренных народов, то в соответствии с Конвенцией они имеют право "участвовать в использовании и распоряжении этими ресурсами и в их сохранении" (ст.15).

Конвенция N 169 МОТ усовершенствовала и подход к определению "коренных народов" и "народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни" - основного субъекта рассматриваемых прав. Так, Конвенция N 107 МОТ 1957 г. применялась, с одной стороны, к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящимся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством, а с другой - к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни в независимых странах, и рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят.

Данный подход к определению коренных народов, в котором подчеркивалась менее высокая социально-экономическая стадия их развития по сравнению с остальной частью населения страны, где они проживают, был ориентирован на доктрину необходимости интеграции данных народов в состав доминирующего населения государств. Кроме того, он давал повод, исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса, к делению различных народов на "отсталые" и "цивилизованные".

Отказ от этой доктрины, а также признание самоценности культурного и социально-экономического развития коренных народов потребовал корректировки, в том числе и самого определения этих народов. В связи с этим, согласно ст.1 Конвенции N 169 МОТ, последняя уже стала ориентироваться:

а) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством;

в) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".

Помимо этого в понятие введена и такая существенная новация: данная конвенция применяется в отношении "народов", а не лиц из числа коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни. Хотя использование данного термина "не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом" (ст.1 (3)). Таким образом, несмотря на признание коллективных прав коренных народов, Конвенция весьма осторожно подходит к определению коренных народов как субъектов прав, предусмотренных в других международно-правовых актах.

Несмотря на то, что Конвенция не всегда до конца последовательна в закреплении гарантий прав коренных народов, она играет весьма существенную роль в развитии их статуса и защите его на уровне международного сообщества государств.

Важным моментом является возложение обязанности на ратифицировавшие ее государства предоставлять отчеты о применении этой конвенции, которые позволяют МОТ проследить, насколько она соблюдается. В настоящее время Конвенция N 169 служит основой для деятельности МОТ в области осуществления прав коренных народов и оказания им правовой, технической и иной помощи.

Дальнейшему развитию прав коренных народов должна послужить и Декларация ООН о правах коренных народов, принятие которой Генеральной Ассамблеей ООН ожидается в ближайшем будущем .

В качестве первостепенной задачи в проекте Декларации указывается на необходимость обеспечения выживания коренных народов, которые "имеют право на существование" и "на защиту от геноцида любого рода" (п.5). Особое внимание уделяется вопросам самоопределения коренных народов. Это право признается за ними наравне с другими народами: "…коренные народы согласно международному праву имеют право на самоопределение с учетом таких же критериев и ограничений, которые применимы к другим народам в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций" (п.3). Составной частью этого права является право на автономию и самоуправление.

Помимо названных, права и свободы, охваченные проектом Декларации, включают право сохранять и развивать свои отличительные этнические и культурные характеристики и самобытность; право на защиту от культурного геноцида и этноцида; право на владение землей и территориями, которые они традиционно занимали или использовали иным образом; сохранение традиционных экономических структур и образа жизни, включая охоту, промысел рыбы, скотоводство, собирательство, заготовку леса и обработку земли; охрану окружающей среды; участие в политической, экономической и социальной жизни соответствующих государств, в частности, в деятельности, касающейся вопросов, которые могут затрагивать их жизнь и судьбу; право на самоуправление или автономию при решении их внутренних и местных вопросов; право на традиционные контакты и сотрудничество, осуществляемые через границы государства; соблюдение договоров и соглашений, заключенных с коренными народами.

В проекте Декларации предусматриваются также взаимоприемлемые и справедливые процедуры разрешения конфликтов или споров между коренными народами и государствами, включая такие средства, как переговоры, посредничество, арбитражное разбирательство, национальные суды и международные и региональные механизмы по обзору и рассмотрению жалоб.

Определяя названные права, проект Декларации указывает, что они представляют собой лишь минимальные нормы для выживания и обеспечения благосостояния коренного населения в мире.

Приведенный анализ перечисленных документов по проблемам прав коренных народов позволяет говорить о том, что в рамках ООН, МОТ и других организаций сложилась и развивается концепция межгосударственного сотрудничества в этой области. Идет накопление основного массива международных стандартов, то есть конкретных обязательств государств международно-правового характера. Создается и активно развивается сеть международных механизмов и процедур разрешения споров и конфликтов между коренными народами и государствами.

Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы проблемы коренных народов могли быть решены в рамках лишь существующих международно-правовых норм. Из всех названных документов только Конвенция N 169 МОТ носит обязательный характер для ратифицировавших ее государств и является всеобъемлющим актом по охвату основных прав коренных народов. До конца не разработанными остаются основные права, на которые они претендуют, - "право на землю" и "право на самоуправление". Сохраняются проблемы коренных народов и в других сферах. Все это подталкивает международное сообщество и дальше заниматься развитием международных прав в данной области.

Процесс становления международной системы норм и принципов, регулирующих права и свободы коренных народов и государств, на территории которых они проживают, неразрывно связан с деятельностью целого ряда международных и неправительственных организаций. Именно они в первую очередь занимаются привлечением внимания международного сообщества к проблемам коренных народов и обеспечением защиты их прав на межгосударственном уровне. Это прежде всего Международная организация труда (МОТ), которая первой среди международных органов приняла конкретные меры для защиты коренных народов. Еще в 1921 году она провела исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения . Для разработки международных норм с целью защиты коренного населения Административный совет МОТ в 1926 году образовал Комитет экспертов по условиям труда туземного населения, что позволило впоследствии разработать ряд документов по данному вопросу . Первоначально усилия МОТ были направлены на облегчение процессов интеграции и развития в рамках национальных общественных структур коренного населения. Первый, наиболее значительный международный документ - Конвенция N 107 МОТ, посвященная исключительно проблемам коренного населения, - также был направлен на проведение политики его "интеграции".

Впоследствии МОТ отошла от проведения подобной политики и принятый в 1989 году (взамен Конвенции N 107 МОТ 1957 г.) новый международный документ, специально направленный на обеспечение прав коренных народов, - Конвенция N 169 МОТ - уже не содержит мер, направленных на необходимость полного "включения" коренного населения в жизнь доминирующего общества.

В сотрудничестве с МОТ, играющей особую роль в обеспечении прав коренных народов, в реализации программ участвуют Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и др.

В 1986 году Генеральной Ассамблеей ООН создан Добровольный фонд для коренного населения, предназначенный в основном для финансирования поездок его представителей на заседания органов и организаций системы ООН в случаях, если на них рассматриваются вопросы, затрагивающие права коренных народов.

Активную роль в содействии защите коренных народов играет Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, члены которой избираются Комиссией ООН по правам человека. Она не раз проводила широкие исследования по проблемам реализации прав коренных народов. В рамках Подкомиссии с 1982 г. действует учрежденная Экономическим и социальным советом ООН Рабочая группа ООН по вопросам коренного населения . Рабочая группа открыта для всех представителей коренного населения, а также для тех, кто защищает их права, независимо от их официального статуса и от того, являются ли они признанными неправительственными организациями с консультативным статусом при Организации Объединенных Наций. Она уполномочена "следить за изменениями в области поощрения и защиты прав человека и основных свобод коренного населения" . Основными целями, для которых была создана эта группа, являются:

а) рассмотрение ситуаций, относящихся к защите прав человека и основных свобод коренного населения, и содействие их соблюдению, в том числе информации, ежегодно запрашиваемой Генеральным секретарем у правительств, специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций с консультативным статусом, особенно организаций коренного населения, изучение таких материалов и представление своих заключений Подкомиссии;

в) уделение особого внимания развитию норм, касающихся прав коренного населения, с учетом как сходства, так и различий в положении и чаяниях коренного населения во всем мире" .

В ежегодно проводимых сессиях Рабочей группы принимают участие наблюдатели от более чем 30 правительств и сотен организаций коренного населения и неправительственных организаций, а также ученые и политические деятели многих стран .

Изучая тенденции национального развития, Рабочая группа получает и анализирует информацию, представленную в письменном виде правительствами, специализированными учреждениями и другими органами Организации Объединенных Наций, международными и региональными межправительственными организациями, неправительственными органами и самими коренными народами.

Помимо изучения национальных процессов, касающихся содействия осуществлению прав и основных свобод коренных народов и их защиты, Рабочая группа придает особое значение второй части своего мандата - развитию международных норм, касающихся прав коренных народов. Один из первых и основных документов, подготовленных Рабочей группой, - проект Декларации Организации Объединенных Наций "О правах коренных народов", о котором уже упоминалось.

Поддержкой прав коренного населения занимаются и некоторые региональные организации. Например, важные шаги для защиты его прав предпринимает Организация американских государств (ОАГ). Главный орган ОАГ - Межамериканская комиссия по правам человека - неоднократно рассматривала дела, связанные с нарушением прав человека в отношении представителей коренного населения. В заседаниях Межамериканского индейского института, созданного Организацией американских государств на основе Межамериканского индейского договора, участвуют официальные представители индейцев.

Важную роль в информировании общественности, в том числе и международных организаций, о судьбе коренного населения, а также учете интересов этого населения играют различные неправительственные организации. При Экономическом и социальном совете Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) консультативный статус имеют целый ряд неправительственных организаций: Международный совет по договорам индейцев, Всемирный совет коренного населения, Индейский совет Южной Америки (СИСА), Центр правовой защиты индейцев, Всемирная ассоциация представителей коренного населения, Совет Всемирного общества старейшин, Национальный совет индейской молодежи, Индуистская приполярная конференция, Национальный секретариат юридических служб для коренного населения и жителей островов, Великий совет крисов (Квебек) и др.

Организации коренного населения образованы и действуют во многих странах, существуют также и их межрегиональные организации. В настоящее время более 135 различных неправительственных организаций принимают участие в выработке международно-правовых документов, защищающих права коренных народов . В их числе - Братство коренного населения Аляски, Фонд коренных жителей Аляски, Ассоциация коренных народностей, Совет коренного населения Канады, Союз коренного населения Бразилии, Ассоциация коренного женского населения Канады, Совет северных саамов, Национальная организация здравоохранения коренного населения и жителей островов, Центр коренного населения Тасмании, Земельный совет аборигенов Нового Южного Уэльса, Национальный совет метисов (Канада), Альянс народов Кордильер и другие.

Неправительственные организации заняли достойную нишу в деле защиты прав коренных народов. Сейчас уже невозможно представить себе функционирование системы защиты прав коренных народов без такого инструментария. Важная особенность неправительственных организаций - их относительная независимость и свобода от вмешательства государств в их дела.

Неправительственные организации не только поддерживают отношения с ЭКОСОС, но и следят за включением международных стандартов в области прав коренных народов в национальное законодательство, лоббируют принятие наиболее актуальных для них законов.

Примером подобной организации, действующей в Российской Федерации, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНС), представители которой регулярно приглашаются на ежегодные сессии Рабочей группы ООН по вопросам коренного населения. Л.В. Андриченко, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", 2001, N 5

Примечания:

Международное право в документах. М., 1982. С.3

См.: Тузмухамедов Р. А. Права и свободы народов в современных источниках международного права. Казань, 1995. С.3

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 1–7

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994 С. 8–47.

См.: Документы ООН: A/CONF. 92/40. C.16

См.: Документы ООН: A/CONF. 119/26. С.19.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 108–113.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 113–121

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 157–162

См.: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.: Международные отношения, 1990. С. 206–227.

См.: Коренное население: С. 219–220. В соответствии со ст.1 Конвенции МОТ N 107 "коренное и другое население, ведущее племенной и полуплеменной образ жизни, обозначается словами "заинтересованное население".

См.: Коренное население. С. 227–229; Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк, 1992. N 9. С.13.

См.: Вестник МИД СССР. 1989. N 17. С. 17–23.

Российская Федерация не является участницей ни первой, ни второй Конвенции МОТ.

До утверждения ее Генеральной Ассамблеей ООН текст Декларации уже был рассмотрен и одобрен Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комиссией по правам человека и Экономическим и социальным Советом. См.: Права и свободы народов в современных источниках международного права: Сборник документов. Казань, 1995. С. 173–187.

См.: Коренное население… С.180.

К их числу относятся, например, Конвенция 1930 г. о принудительном труде, Конвенция 1936 г. о вербовке трудящихся из коренного населения, Конвенции 1939 г. о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) и об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения.

Коренное население… С.184, 230.

См.: Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк. N 9. С. 6–7.

См.: Шульга Р. Ю. Неправительственные организации и Организация Объединенных Наций: их взаимодействие в выработке и утверждении международных стандартов прав человека // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17–18 февраля 1999 года). М., 1999. С.266. "Журнал российского права", 2001, N 5

Л.В. Андриченко

Международно-правовая защита коренных народов

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии". Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов, составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества, международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами. Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года, Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года, Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах". Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей". В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.

В Конституции РФ и в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов..." речь идет о защите "исконной среды обитания", о "местах компактного проживания" и "местах традиционного расселения", но не о землях и территориях. То есть, положения о территориях традиционного природопользования установлены нечетко.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" упоминаются "места традиционного проживания и хозяйственной деятельности", которые подлежат "особой охране", а в национальных парках допускается выделение "зон традиционного экстенсивного природопользования". В Земельном кодексе РФ уточняется, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель "особо охраняемых природных территорий (ст. 95) и что земли "природоохранного назначения" могут быть предоставлены в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о коренных народах (ст. 97), а также говорится о возможности создания территорий традиционного природопользования (ст. 97). Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий.

На мой взгляд, основной задачей сегодня является неукоснительное обеспечение прав КМН:

1) права на свою землю (территорию);
2) права на сохранение традиционного уклада, языка, исконной культуры и обеспечение преемственности традиционных знаний;
3) права на традиционное ресурсопользование, использование биоресурсов с сохранением приоритетов КМН над пришлым населением и «освоителями»;
4) права на самостоятельную защиту своих интересов.

Все это возможно только при эффективном использовании своего представительства на всех уровнях вертикали власти. КМН должны иметь гарантии представительства во всех органах исполнительной и законодательной власти, право создавать свои органы самоуправления. В ряде случаев - не дробя их в соответствии с административными границами.

Главным, как я считаю, является юридическое закрепление права КМН самим контролировать экологическую и ресурсную ситуации на территориях проживания и ведения традиционного хозяйства. Активней участвовать в принятии решений по любому вопросу, затрагивающему интересы KMH. Постоянно обращать внимание и требовать проведения экспертиз и участвовать в их проведении в тех проектах, которые ведутся или планируются на их землях.

С 01.01.05 вступил в действие Федеральный закон "О рыболовстве", и хотя в ст. 25 этого закона говорится о соблюдении интересов коренных народов, однако до сих пор сохраняется жесткое регулирование со стороны федеральных органов исполнительной власти. На очереди принятие Государственной Думой Федерального закона "О прибрежном рыболовстве", в котором также первостепенно должны быть учтены интересы традиционного природопользования коренных народов.

Сохранение традиционного уклада и исконной культуры КМН прописаны в базовых законах - это и о гарантиях прав, о территориях традиционного природопользования и общинах. Именно они несут в себе нормы сохранения и развития самобытной культуры, традиционного природопользования и преемственности традиционных знаний. Эти нормы в широком смысле отражены и в других федеральных законах - "О национально-культурной автономии", "О народных художественных промыслах" и др., а также в Концепции государственной национальной политики РФ.

Однако до сих пор нет законов об охоте, рыболовстве, сохранении и использовании морских биоресурсов, оленеводстве и др. Именно они могли бы существенно поддержать права КМН целевыми нормами законодательства в данных областях. На данном этапе пока все решается в рамках федеральных законов, которые не имеют в отношении КМН прямого действия. Например, Федеральный закон "О животном мире" гласит, что КМН, если исконная среда их обитания и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира, могут наделяться дополнительными особыми правами: это и приоритетное пользование животным миром, и выбор угодий, и льготы в отношении сроков и районов добычи, половозрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности. Этот закон ориентирован на защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания. Он же гарантирует сохранение и использование объектов животного мира.

До сих пор законодательно не закреплен перечень того, что может быть отнесено к "традиционной хозяйственной деятельности" и "традиционным промыслам". Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. Это важно не только для законов о защите прав КМН прямого действия, но и для применения других законодательных актов.

В Земельном кодексе РФ есть положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН РФ для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов.

На решение проблем традиционного природопользования КМН на лесных землях направлены статьи Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах РФ территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные компенсации новым владельцам - нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались лишенными каких бы то ни было прав.