Неисполнение законных требований прокурора. Форма вины при невыполнении законных требований прокурора (Власов А.Г.). Типичные случаи невыполнения законных требований прокурора

(Соколов А. Ю.) («Административное право и процесс», 2012, N 1)

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СЛЕДОВАТЕЛЯ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРОКУРОРА

А. Ю. СОКОЛОВ

Соколов Александр Юрьевич, заместитель заведующего кафедрой административного и муниципального права ГОУ ВПО «СГАП», докторант кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «СГАП», кандидат юридических наук, доцент.

В научной статье рассматриваются особенности субъектного состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении». Анализируется возможность привлечения к административной ответственности особой категории субъектов — следователя и руководителя следственного органа Следственного комитета РФ.

Ключевые слова: административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, прокурорские работники, следователи, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Administrative responsibility of the investigating officer for nonfulfillment of prosecutor’s exigencies A. Yu. Sokolov

In the article the author considers different features of subjective structure of administrative infraction defined in Article 17.7 of the Code of administrative offences of the Russian Federation as a «Nonfulfillment of legal requirements of the prosecutor, investigator or any other administrative official in administrative case». The author analyses the possibility of administrative responsibility’s involvement some specific officials, such as the investigator and the head of Investigating Department.

Key words: administrative responsibility; proceeding on administrative case; public prosecutors; investigator; the Code of administrative offences of the Russian Federation.

Принятие Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — Закон о следственном комитете) <1> явилось правовым основанием для создания нового государственного органа, наделенного специфическими полномочиями в сфере уголовного судопроизводства. Выделение Следственного комитета РФ из системы органов прокуратуры неизбежно повлекло за собой изменение законодательства, закрепляющего порядок взаимодействия следователей и прокурорских работников, выполняющих надзорную функцию. ——————————— <1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.

В практической деятельности органов административной юрисдикции проблемным моментом выступает определение субъектного состава правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении». С одной стороны, на основании ст. 44 Закона о Следственном комитете надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством. С другой стороны, ст. 6 данного Закона регламентирован принцип недопустимости вмешательства в деятельность Следственного комитета. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Вместе с тем объем полномочий прокурора зависит от вида осуществляемого надзора. Так, при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина на основании ст. 22, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в Законе органов, к числу которых относятся в том числе государственные комитеты, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Рассматриваемые действия подпадают под состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Субъектами анализируемого правонарушения выступают должностные лица. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ под должностными лицами в КоАП РФ следует понимать лиц, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителя власти, т. е. наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях РФ. Действующим законодательством не предусмотрены исключения из субъектного состава правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ в отношении следователя и руководителя следственного органа. В этой связи последние являются полноправными субъектами данного состава административного правонарушения. В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. На основании п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь вправе самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с настоящим Кодексом требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. В случае несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, следователь обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует об этом прокурора (ч. 3 ст. 38 УПК РФ). Исходя из п. 47 ст. 5 УПК РФ, прокурор, руководитель следственного органа и следователь действуют на стороне обвинения и выполняют единую процессуальную функцию — уголовное преследование. Требования, поручения и запросы прокурора, руководителя следственного органа, следователя обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (ч. 4 ст. 21 УПК РФ). Указанными положениями законодатель закрепляет круг лиц, полномочных осуществлять уголовное преследование, и круг лиц, которые обязаны исполнять их требования, подлежащих административной ответственности, в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ, в случае их умышленного невыполнения. Таким образом, следователь и руководитель следственного органа, осуществляя уголовное преследование, не являются субъектами состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ. Аналогичной позиции придерживается Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики за первый квартал 2004 г. (по гражданским делам) <2>. ——————————— <2> Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант».

В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, в соответствии с ч. 6 ст. 37 УПК РФ, у прокурора имеется правомочие обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к вышестоящим должностным лицам (руководителю вышестоящего следственного органа, Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти), Генеральному прокурору Российской Федерации). Таким образом, на основании вышеизложенного следователь и руководитель следственного органа выступают субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, в случае умышленного невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных ст. 22, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не являются субъектами рассматриваемого административного правонарушения при несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, при осуществлении прокурором надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.

——————————————————————

1. Комментируемая статья определяет круг лиц, за умышленное невыполнение требований которых может быть применено административное наказание. К таким лицам отнесены наряду с прокурором следователь, дознаватель, а также должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении. Отметим, что за неисполнение распоряжения судьи ст. 17.3 Кодекса также предусмотрена административная ответственность.

2. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп.) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в том числе перечисленные в ст. ст. 22, 27, 30 и 33 указанного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При реализации возложенных на прокурора функций общего надзора, который включает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как государственными органами, органами местного самоуправления, так и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица перечисленных выше органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Основанием привлечения к ответственности по данной статье может служить несоблюдение должностным лицом сроков предоставления запрашиваемой прокурором информации.

3. Осуществляя надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, прокурор имеет право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

4. Реализуя функции надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор или его заместитель вносит протест на противоречащий закону акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган. Еще одной формой реагирования прокурора на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие, является представление прокурора, а также постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (см. ст. ст. 21 - 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

5. В соответствии со ст. 38 УПК РФ следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной Уголовно-процессуальным кодексом РФ, осуществлять предварительное следствие по уголовному делу.

В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное расследование по уголовным делам производится следователями Следственного комитета России, а также следователями органов внутренних дел, следователями органов федеральной службы безопасности и следователями органов по контролю за оборотом наркотиков.

Постановления следователя, вынесенные в соответствии с законом по находящимся в его производстве уголовным делам, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. В целях реализации данного правила закон предусматривает возможность применения уголовно-процессуального принуждения, например при выемке, обыске, освидетельствовании, собирании образцов для сравнительного экспертного исследования.

6. Перечень органов дознания дан в ст. 40 УПК РФ. Дознание вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел (милиции) и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 151 УПК РФ и Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности", главные судебные приставы РФ и субъектов РФ, главный военный пристав, их заместители, старшие судебные приставы, командиры воинских частей, начальники военных учреждений и гарнизонов.

7. Объективная сторона правонарушения по данной статье заключается в нарушении (или невыполнении) законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, ведущего производство по делу об административном правонарушении. Правонарушение может быть выражено как в активном действии, так и в бездействии граждан, должностных лиц, обязанных исполнять требования указанных выше лиц.

8. С субъективной стороны невыполнение законных требований характеризуется умыслом.

9. Дела об административных правонарушениях по данной статье рассматриваются судьями (ч. 1 ст. 23.1), а протоколы (постановления) составляются прокурорами, следователями, должностными лицами органов внутренних дел (полиции) и иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 28.3, ст. 28.4), а также должностными лицами органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (п. 5 ч. 5 ст. 28.3).

Институт ответственности за невыполнение законных требований прокурора выходит за рамки сугубо административного преследования и в качестве наглядного примера можно привести ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", согласно которой в случае, если в установленный в предупреждении прокурора срок общественным либо религиозным объединением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, то по заявлению прокурора такие объединения подлежат ликвидации на основании судебного решения.

Отдельные авторы высказываются о возможности применения дисциплинарной ответственности за невыполнение законных требований прокурора, и такая точка зрения не лишена оснований. Если прокурор, к примеру, ставит перед конкретным должностным лицом вопрос о необходимости выполнения последним своих служебных обязанностей, закрепленных в законе, и требование прокурора не удовлетворяется, то при внесении в адрес руководителя (работодателя) данного должностного лица представления вполне правомерно вести речь о дисциплинарной ответственности чиновника за проявленную противоправную пассивность как подтверждение невыполнения им своих служебных обязанностей, что в соответствии с ТК является основанием для привлечения к рассматриваемому виду ответственности.

Вместе с тем с точки зрения повседневной деятельности прокурора важное значение имеет институт административной ответственности за невыполнение его законных требований, который получил свое закрепление на федеральном уровне в 1995 г., когда Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был дополнен ст. 165.10 и 165.11, признавшими административно наказуемыми умышленное невыполнение законных требований прокурора и неявку должностных лиц по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона.

В настоящее время в действующем КоАП содержится ст. 17.7, предусматривающая административную ответственность граждан и должностных лиц (к которым относится согласно ст. 2.4 КоАП широкий круг субъектов) за умышленное невыполнение требований прокурора у вытекающих из его полномочий , установленных федеральным законом . Необходимо в рамках вопроса о правосубъектности упомянуть и ч. 2 ст. 2.5 КоАП, в соответствии с которой военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, несущие в обычных условиях за совершение административных проступков дисциплинарную ответственность, в случае нарушения ст. 17.7 КоАП должны привлекаться к административной ответственности. Сказанное позволяет сделать основной вывод – все поднадзорные прокурору должностные и иные лица, а равно граждане в установленных законом случаях (например, при неявке без уважительной причины по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона) подлежат ответственности в случае умышленного невыполнения законных требований прокурора.

Безусловно, необходимо учитывать положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП о том, что должностные лица, выполняющие определенные государственные функции, могут привлекаться к административной ответственности с соблюдением условий, установленных Конституцией и федеральными законами. Так, ст. 37 Федерального закона от 08.05.1994 № З-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает обязанность соответствующих органов (а прокурор выступает в этом качестве при вынесении постановления в порядке ст. 28.4 КоАП) незамедлительно информировать членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы о привлечении к административной ответственности помощников (в том числе работающих на общественных началах) названных лиц.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускается применение к нему административных взысканий без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.

Пункты 18 и 18.1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливают, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК России, председатель избирательной комиссии субъекта РФ – без согласия Генпрокурора РФ.

Согласно п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и ч. 3 ст. 47 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированные соответственно кандидат в Президенты и кандидат в депутаты Государственной Думы без согласия Генпрокурора РФ нс могут быть подвергнуты в судебном порядке административному наказанию. При даче такого согласия Генпрокурор РФ немедленно извещает об этом ЦИК России. В свою очередь, зарегистрированный кандидат в соответствии с п. 4 ст. 41 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) не может быть подвергнут в судебном порядке административному наказанию.

Упоминание в приведенных законодательных нормах судебного порядка привлечения к административной ответственности имеет важное значение, поскольку в соответствии со ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 Кодекса, рассматривают мировые судьи (за исключением случаев совершения таких проступков военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, – правомерность их поведения оценивают судьи гарнизонных военных судов).

Отправной точкой для прокурора в оценке им факта невыполнения его законных требований является ст. 6 Закона о прокуратуре, согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок , а неисполнение требований прокурора , вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки к нему должны влечь за собой установленную законом (административную) ответственность.

При этом следует отметить, что диспозиция ч. 1 ст. 17.7 КоАП не привязывает вопрос о наказуемости умышленного невыполнения требований прокурора к его полномочиям, закрепленным только в Законе о прокуратуре, поскольку термин "установленный федеральным законом" предполагает любой законодательный акт РФ (включая кодифицированный, например УИК), где регламентированы полномочия прокурора, из которых могут вытекать его требования.

В последние годы появился ряд публикаций, авторы которых озвучивают идею о том, что требования прокурора обязательны к рассмотрению , но не обязательны к исполнению .

Исходя из содержания приведенной выше ст. 6 Закона о прокуратуре, а также установленной законодателем административной (и не только, как отмечено выше) наказуемости умышленного невыполнения законных требований прокурора, напрашивается совершенно противоположное умозаключение. В этом смысле вопрос о рассмотрении (нерассмотрении) документа, содержащего прокурорские требования, когда об этом прямо указано в законе (например, срок рассмотрения требования, протеста или представления прокурора, установленный соответственно ст. 9.1, 23 и 24 Закона о прокуратуре), лежит в плоскости выполнения (невыполнения) требования законодателя, изложенного в соответствующей норме, а не самого прокурора (исключение составляет реализация прокурором предоставленного ему ст. 23 Закона о прокуратуре права при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста). При этом вполне понятно, что, не рассмотрев исходящий от прокурора документ, невозможно выполнить и требования, содержащиеся в нем, а это уже основание для постановки вопроса об административной ответственности.

Вместе с тем, принимая во внимание далеко не однозначную практику, связанную с рассматриваемым вопросом, необходимо определиться с критериями, которым должно отвечать понятие "законность требований прокурора". Речь идет в первую очередь:

о требованиях, вытекающих из полномочий, предусмотренных ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре, а также нормами других законодательных актов;
о праве прокурора формулировать те или иные требования с учетом реально возложенных на него полномочий, что предопределяется статусом прокурора (руководитель или исполнитель) и компетенцией (кругом поднадзорных ему объектов и субъектов);
о надлежащем выборе адресата, которому предстоит исполнять требования прокурора;
о правильной (грамотной, не допускающей двусмысленности, логически безупречной) формулировке прокурором своих требований;
о реальности (возможности к выполнению, разумности устанавливаемых сроков) адресуемых требований.

В 2003 г. Генпрокуратурой РФ были подготовлены и направлены в нижестоящие прокуратуры методические рекомендации , в которых подробно освещались вопросы оценки фактов невыполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных ст. 22, 27 и 33 Закона о прокуратуре. Поскольку объем настоящего параграфа ограничен, имеет смысл рекомендовать названную работу в качестве объекта более углубленного изучения и остановиться на тех типичных в правоприменительной практике случаях, с которыми наиболее часто встречаются прокуроры в своей деятельности. К таковым относятся:

воспрепятствование к допуску па проверяемые объекты. Здесь следует принимать во внимание то обстоятельство, что речь действительно идет о поднадзорном конкретному прокурору объекте, в силу чего посещение прокурором иных объектов может быть обусловлено необходимостью подчинения сложившемуся пропускному режиму. Кроме того, рекомендуется предварительно уведомлять (телефонограммой, факсимильной связью) руководителя проверяемого объекта о планируемом визите, чтобы при возникновении конфликтной ситуации вопрос о виновности не вызывал сомнений;
непредставление истребуемых прокурорами документов , материалов у сведений либо нарушение установленных прокурором сроков их представления . Необходимо отметить, что вопрос о направлении на регулярной (например, принятых нормативных правовых актов для изучения) или систематической (форм статистической отчетности) основе тех или иных документов решается прокурором путем установления надлежащего взаимодействия с руководителями поднадзорных ему органов и при должной организации такой работы проблем, как правило, не возникает. При проведении проверки следует иметь в виду, что в соответствии с п. 15 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам предписано исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Прокуроры также не должны возлагать на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанность по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки или выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных. Что касается соблюдения устанавливаемых прокурором сроков, то они должны быть разумными с учетом сложности поставленной задачи и наличия возможности у адресата имеющимися силами решить ее вовремя;
неявка по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона и отказ от дачи объяснений. При оценке виновности неявки следует принимать во внимание, что вызванное в прокуратуру лицо было надлежащим образом уведомлено, а к назначенному времени посещения от него не было информации об уважительных причинах, препятствующих посещению прокуратуры. В то же время нужно учитывать, что согласно высказанной ВС РФ в постановлении от 06.06.2003 № 86-ВОЗ-9 позиции, основанной на ч. 1 ст. 51 Конституции, вызванное в прокуратуру лицо, которое совершило нарушение закона (на которое указано в рассматриваемой прокурором жалобе или ином обращении), вправе отказаться от дачи объяснений (не свидетельствовать против самого себя). Игнорировать требование о явке в прокуратуру такое лицо не может, если не уведомило предварительно о своей неявке (по мотиву отказа от дачи объяснений) и это подтверждается телефонограммой (факсограммой);
невыполнение требований , изложенных в актах прокурорского реагирования. Нельзя рассматривать как невыполнение требований прокурора ситуацию, когда лицо, которому адресованы требования, представило прокурору мотивированный ответ с изложением обоснования несогласия с позицией прокурора. Кроме того, необходимо иметь в виду, что непривлечение работодателем к дисциплинарной ответственности работника по требованию, изложенному в представлении об устранении нарушений закона, не является основанием для постановки вопроса о возбуждении прокурором дела но ст. 17.7 КоАП, поскольку ст. 192 ТК закрепляет право, а не обязанность работодателя применять дисциплинарные взыскания. На это обстоятельство обращалось внимание нижестоящих прокуроров со стороны руководства Генпрокуратуры РФ в информационном письме от 12.05.2008.

Статья 2.9 КоАП, предусматривающая возможность освобождения виновного лица от административной ответственности по причине малозначительности с вынесением ему устного замечания, имеет неединичные случаи применения судьями. В качестве основных причин ее применения в соответствующих решениях фигурируют:

отсутствие тяжких последствий в результате невыполнения законных требований прокурора;
отсутствие последствий в результате несвоевременного предоставления прокурору сведений, информации;
отсутствие отягчающих вину обстоятельств;
малозначительность в незначительном нарушении сроков представления ответов на запросы прокуроров об истребовании документов;
характер правонарушения;
устранение нарушений к моменту рассмотрения дела судьей; исполнение нарушителем требований прокурора после возбуждения дела об административном правонарушении;
совершение административного правонарушения впервые;
наличие у виновного на иждивении детей.

Подобные решения с точки зрения закона нельзя в буквальном смысле рассматривать как отказ в удовлетворении требования прокурора о привлечении соответствующих лиц к административной ответственности. Ведь сам факт умышленного невыполнения законных требований прокурора судьями признается, однако по причине малозначительности они ограничиваются устными замечаниями. Другое дело, когда налицо наметившаяся определенная тенденциозность в вынесении решений. В подобных случаях необходимо корректировать судебную практику путем опротестования заведомо "мягких" решений.

Среди причин вынесения судьями постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП, отмечаются:

истечение сроков привлечения лица к административной ответственности;
отсутствие умысла у лица, в отношении которого велось производство по делу;
установление прокурором нереальных сроков для представления документов, сведений, статистической информации;
возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении ненадлежащего субъекта;
отсутствие состава правонарушения в действиях лица, направившего ответ на представление, но не согласившегося с требованиями прокурора.

Следует отметить, что факты невыполнения законных требований прокурора, если они носят системный и (или) массовый характер, являются симптоматичными и свидетельствуют не только о наличии низкой правовой культуры соответствующих должностных и иных лиц, но и об уровне авторитета прокуратуры в целом и ее конкретного органа в отдельности. Поэтому наличие устойчивой на протяжении длительного периода практики реагирования прокурора, пусть даже и поддерживаемой соответствующими судебными решениями, – не повод для победных реляций в борьбе с правовым нигилизмом, а основание для глубокого анализа складывающейся ситуации.

Аналогичные гарантии на депутатов, избранных после 24.02.2014, распространяются согласно ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
См.: Основания наступления административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора: методич. рекомендации. М.: Генпрокуратура РФ, 2003.

Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора

1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

3. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Статья 17.7 КоАП. Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Статья 19.5 КоАП. Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)

1. Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Статья 19.7. Непредставление сведений (информации)

Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19.7.1, 19.7.2, 19.8, 19.19 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Неисполнение требований следователя по расследуемому им уголовному делу влечет применение мер принудительного характера, выполняемых непосредственно самим следователем или по его поручению органами дознания в соответствии с нормами УПК РФ. Преступные действия, которыми не исполняются требования следователя, влекут установленную уголовным законодательством ответственность

Статья 306. Заведомо ложный донос

Статья 307. Заведомо ложные показание, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод

Статья 308. Отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний

Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение законных требований прокурора, совершенное исключительно умышленно.
Одна из правовых гарантий эффективности прокурорского надзора - обязательность исполнения требований прокурора, следующих из его полномочий (ст. 6 Закона о прокуратуре). Неисполнение этих требований влечет за собой установленную законом ответственность.
Однако после принятия Закона о прокуратуре в течение нескольких лет не существовало ни одной нормы права, прямо предусматривающей способ реализации провозглашенной нормы и привлечения к какой-либо ответственности. Только в июле 1995 года законодатель дополнил существовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях ст. 165.10, установив административную ответственность за умышленное невыполнение законных требований прокурора.
Практика применения административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора обнажила существенные проблемы, затрудняющие правильное понимание и применение указанной правовой нормы, требующие более глубокого изучения административно-правовой характеристики этого вида правонарушений и дальнейшего совершенствования административной практики и законодательства. Принятый в 2001 г. КоАП РФ в ст. 17.7 также предусмотрел ответственность за невыполнение законных требований прокурора, но и он не устранил некоторые проблемы.
Один из дискуссионных вопросов при рассмотрении правонарушения в виде неисполнения законных требований прокурора - форма вины лица, совершающего проступок.
Административное законодательство полностью заимствовало понятие вины, ее форм из уголовного права. Как и в уголовном праве, административное законодательство предусматривает две формы вины - умысел и неосторожность (ст. 2.2 КоАП). Используя понятийный аппарат уголовного права и проводя аналогию, можно осуществить классификацию форм вины в административном праве. Умышленным правонарушением признается действие (бездействие), совершенное с прямым или косвенным умыслом, а неосторожным - совершенное по легкомыслию или небрежности.
В ст. 17.7 КоАП, как и ранее в ст. 165.10 КоАП РСФСР, административная ответственность предусматривается только за умышленное невыполнение законных требований прокурора. Законодатель однозначно определил форму вины как умысел - прямой или косвенный. Лицо, совершившее правонарушение, должно сознавать противоправный характер своего действия или бездействия, предвидеть вредные последствия и желать наступление таких последствий (прямой умысел) или безразлично к ним относиться (косвенный умысел). Из этого следует вывод об отсутствии ответственности в случаях неумышленного невыполнения законных требований прокурора, например, по вине нерадивых руководителей, которые в силу небрежного отношения к своим служебным обязанностям, ненадлежащей организации своей работы не исполнили того, что от них требовалось.
Рассмотрим пример, основанный на реальных событиях. К прокурору обратилось лицо с жалобой на бездействие судебного пристава-исполнителя, не принявшего должных мер по взысканию алиментов. Прокурор, разрешая жалобу гражданина о нарушении его прав, в рамках своих полномочий, в соответствии со ст. ст. 22, 27 Закона о прокуратуре, для проверки указанных в заявлении фактов письменно затребовал от старшего судебного пристава необходимые документы исполнительного производства. Указанное должностное лицо, достоверно зная о существовании исполнительного производства, поручило одному из своих подчиненных исполнить требования прокурора. Подчиненный сотрудник, не найдя необходимых документов, подготовил ответ прокурору об отсутствии запрашиваемых исполнительных документов в отделе судебных приставов. Старший судебный пристав, ввиду небрежности, не вникая в содержание подготовленного документа, подписал ответ прокурору. Таким образом, требования прокурора остались неисполненными. Впоследствии судебный пристав объяснил причину своих действий тем, что полагался на подчиненного, не проконтролировал должным образом его действия. Прокурору в дальнейшем пришлось приложить значительно больше сил и времени для проверки доводов заявителя и установления обстоятельств нарушения закона.
Предположим другое развитие этой ситуации. Старший судебный пристав, не желая раскрывать перед прокурором недостатки как в своей работе, так и в работе своих подчиненных, опасаясь возможной дисциплинарной ответственности в результате мер прокурорского реагирования, сознательно не представит затребованные документы. Оправдывая свои действия, пристав заявит, что у него было много работы и он "упустил" из виду запрос прокурора. Примеров таких фактов "упущений" и "забывчивости" руководителей можно привести множество.
Приведенные примеры схожи по последствиям - в результате невыполнения требований прокурора тот не реализовал свои полномочия, соответственно, гражданин не получил своевременной и должной защиты своих нарушенных прав. Различие только в одном - в форме вины должностного лица. В первом случае оно не выполнило требований ввиду легкомысленного, небрежного отношения к своим служебным обязанностям, во втором - умышленно.
Несомненно, совершение проступка по неосторожности принято считать менее опасным, чем совершение его умышленно, что соответственно влечет установление разной меры ответственности. Возможно, этим руководствовался законодатель, исключая административную ответственность за неосторожный проступок.
Обоснованна ли позиция законодателя при закреплении в норме исключительно умышленной формы вины? Представляется, что нет.
Статья 17.7 КоАП, обеспечивающая правовой механизм реализации надзорных полномочий прокурора, - одна из важнейших гарантий эффективности прокурорского надзора. Особый правовой статус органов прокуратуры отмечен и в том, что рассматриваемый вид правонарушений из главы КоАП РСФСР о проступках, посягающих на установленный порядок управления, перенесен в КоАП РФ в главу о правонарушениях против институтов государственной власти. В случаях невыполнения законных требований прокурора вред, причиняемый охраняемым законом общественным правоотношениям, как от умышленных действий, так и от неосторожных фактически одинаков и равноценен - надзорные функции органа государственной власти не достигают поставленной цели. Для государства, которое ставит себе задачу обеспечения верховенства закона и укрепления правопорядка, не должно быть безразлично, по каким причинам те или иные лица не выполнили предписанные им требования, если их действия (бездействие) носили виновный характер. Форма вины, влияющая на степень вредоносности проступка, несомненно, должна учитываться при определении меры ответственности.
Сравним юридические конструкции статей, регулирующих схожие правоотношения, например ст. ст. 17.7 и 17.1 КоАП. Последняя предусматривает ответственность за невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации или общественного объединения законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а также несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Очевидно сходство этих норм как по своей конструкции, так и по целям и задачам, которые ставит перед ними законодатель. Одинаковы и санкции для должностных лиц. Принципиальное различие только в том, что невыполнение требований прокурора должно быть умышленным.
При анализе подобного различия в нормах закономерен вывод о том, что, по мнению законодателя, невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы имеет повышенную вредоносность, нежели неисполнение требований прокурора.
Сравним общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления своих полномочий депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и прокурорами. Основные полномочия указанных лиц закреплены в специальных Федеральных законах "О прокуратуре Российской Федерации" и от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В этих Законах наряду со специфическими формами деятельности органов государственной власти, которые не подлежат сравнению между собой, есть и схожие полномочия.
Так, согласно п. "з" ч. 1 ст. 7 ФЗ от 8 мая 1994 г. одной из форм деятельности депутата Госдумы или члена Совета Федерации является обращение к соответствующему должностному лицу с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Схожее положение существует и в Законе о прокуратуре, согласно п. 3 ст. 22 которого прокурор, в случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами, вносит представление об устранении нарушений закона. Кроме того, согласно нормам и того, и другого закона депутаты Госдумы, члены Совета Федерации и прокуроры вправе для осуществления своих функций потребовать предоставления в установленные законом сроки из органов государственной власти, местного самоуправления и от иных должностных лиц необходимых им сведений и документов. Невыполнение указанных требований, в том числе по неосторожности, влечет за собой фактически одинаковые последствия, что делает неоправданным установление различий по степени вредоносности деяний.
Следует заметить, что ни в одной из статей гл. 17 КоАП, предусматривающей ответственность за правонарушения, посягающие на институты государственной власти, за исключением ст. 17.7, в описании диспозиции схожих составов правонарушений нет упоминания об умышленном характере деяний.
Аналогичная ситуация с нормами гл. 19, регламентирующими ответственность за правонарушения против порядка управления.
Так, ст. 19.5 предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства. Эта норма перекликается со ст. 17.7. Прокуратура РФ также является государственным органом, наделенным надзорными функциями, полномочным вносить органам и должностным лицам представления и предостережения, а также выносить постановления, которые подлежат рассмотрению в установленный законом срок.
Несмотря на очевидную схожесть этих двух норм, ст. 19.5 не ограничивается только умышленным характером противоправных действий.
Таким образом, законодатель, предусмотрев в ст. 17.7 КоАП положение об умышленном характере невыполнения законных требований прокурора, совершенно неоправданно ограничил правовые гарантии прокурорского надзора.
Решением затронутого вопроса может стать внесение изменений в действующее административное законодательство.