Организационные основы мсу в рф. Организационные основы местного самоуправления шугрина екатерина сергеевна. Организационные основы являются инструментом муниципального права и совокупностью муниципально-правовых норм и принципов, принятие которых, соглас

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ », в статье 7 которого введено понятие «законодательных основ местного самоуправления»; кроме того, в названном законе используются понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово - экономические основы местного самоуправления». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе не используется.

Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:

Во-первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяется только законами.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».

В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.

Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

Впервые термин «основы местного самоуправления» был введен Законом «О Счетной палате Российской Федерации» в связи с необходимостью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под основами местного самоуправления следует понимать сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципально-правовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

В отличие от экономических основ организационные основы Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах Закона.

2. Система и структура органов местного самоуправления

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

Лекция 3: «Основы местного самоуправления»

3.4. Организационные и социальные основы местного самоуправления

Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.

Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность, а также функции социального характера.

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, то есть там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия:

В выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

В местных референдумах;

В собраниях (сходах);

В проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц;

В митингах; демонстрациях, шествиях и пикетировании;

В осуществлении народной правотворческой инициативы и т.д.

Реализуя эти права, тем самым, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов не формируемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.

Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, так как организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).

Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная.

Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций местного самоуправления.

Как видно, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, через которую осуществляется опосредованное социальное управление.

Таким образом, можно сделать вывод, что социальная основа местного самоуправления является корневой системой местного самоуправления, от которой произрастают другие основы местного самоуправления.

Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимых группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает B.C. Барулин. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение, как с точки зрения объективного, так и субъективного права.

В литературе имеются разные утверждения относительно структуры организационной основы.

Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов «организационный», «орган», «организация».

Так, в Словаре русского языка С.И. Ожегова термин «организационный» определяется как относящийся к организации.

В Советском энциклопедическом словаре «организационное» бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган. Из этого следует, что термин «организационный» произведен от терминов «орган», «организация».

В свою очередь, термин «орган» определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи, как государственное, общественное, местное учреждение, как орудие, средство.

Термин «учреждение» употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). «Учреждение» во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Так, жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.

Как можно видеть, термин «учреждение», понимаемый как действие жителей, имеет совершенно иное значение по сравнению с термином «учреждение», понимаемым как орган (организация).

Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.

В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных Или административно-хозяйственных обязанностей.

Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов «функции» и «органы», с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин «функции» является первичным по отношению к термину «орган» (организация, учреждение). Объясняется это следующим.

Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т.е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций. То есть формируется целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, то есть органов (организаций).

В общине, например, важнейшие направления деятельности осуществлялись собраниями ее членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т.е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти, как организующих элементов, возникает с определенной целью, для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. То есть органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа, и тем более, организационной структуры.

Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

Тема 1. Система органов местного самоуправления.

1. Понятие организационных основ местного самоуправления.

2. Основные модели организации местного самоуправления.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (1993г.), местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130).

«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством». 1

При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Исходя из этого:

Во-первых, органы местного самоуправления, наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы - вторичными субъектами.

Во-вторых, поскольку местное самоуправление - одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления - непосредственно на выборах или путем образования представительным органом -отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Таким образом, органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В этом определении указан еще один важный признак - самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

В статье 34 «об органах местного самоуправления» содержится ключевое положение о том, что все органы (обязательные, необязательные, иные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Если обратиться к положениям статьи 44 «Об уставе муниципального образования», то увидим, что в уставе обязательно следует определить:

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- структуру и порядок их формирования?

- срок полномочий

- основания и порядок прекращения полномочий,

- виды ответственности

- подотчетность и подконтрольность.

Следовательно, чтобы структурная единица в муниципальном образовании получила статус органа местного самоуправления, в уставе для нее должны быть установлены все названные выше признаки.

Поэтому, не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления.

Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового статуса «органа местного самоуправления». Эти структуры не обладают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят.

Полномочия данных структур установлены не уставом муниципального образования, а в иных нормативных актах, например, в положениях об органах, в состав, которых эти структуры входят и положениях о данных структурах.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления, которые созданы для принятия самостоятельных решении, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т.е.

любых физических или юридических лип, находящихся на территории этого муниципального образования.

Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели:

Глава поселения;

Местная администрация;

Представительный орган;

Контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования.

Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить:

Финансовый орган;

Комитет по управлению имуществом;

Территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района;

Другие органы.

Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного

самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком контексте:«Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличаются в разных частях России. Можно созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин.

Реализация права граждан на самостоятельнее определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

- прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан):

- опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксирую ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав. Такая позиция отражена теперь в Федеральном законе № 131 (части 5 и 6 статьи 35). Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

В Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов.

Согласно положению статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены:

1. перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);

способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями);
компетенция каждого из этих органов;
система взаимоотношений и взаимодействия между ними.

Общим положениям о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд ограничений на структуру органов местного самоуправления. 1) В частности, он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

Представительного органа;

Главы муниципального образования; - местной администрации.

При этом в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131 -ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган всё равно являются обязательными. Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

2)Существующие ограничения в структуре органов местного самоуправления связаны также с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном законе № 131-ФЗ местная администрация названа исполнительно-распорядительным органом, а для представительного органа установлена исключительная компетенция.

3) Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы местной администрации для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым, уже на федеральном уровне введено определенное разграничение полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей.

Такт в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ, выборные должностные лица местного самоуправления, а значит депутаты представительных органов, не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует:

структуру органов местного самоуправления ;
порядок, формы и принципы их деятельности;
организацию муниципальной службы .

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм , закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Местная администрация являлась органом управления . Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации, руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципахединоначалия.

Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.

Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Зарубежный опыт выявляет общую закономерность: чем ниже уровень власти , тем менее контрастно и разделение власти , и напротив, оно нарастает в движении по вертикали.

Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции РФ . Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов , в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.

Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1994 г. «О реформе местного самоуправления» стал именоваться главой местного самоуправления.