Под беженцами в международном праве понимают. Анализ прав беженцев в международном праве и законодательстве республики беларусь. Лица, которые не могут быть признаны беженцами

• Специальность ВАК РФ12.00.10
• Количество страниц 184

I Введение.4

Глава I. Международное регулирование правового ч статуса беженцев.14

1.1. Определение понятия "беженец" в современном международном праве: история формирования, современные тенденции.14

1.2.v Международно-правовые документы, регулирующие правовой статус беженцев.29

1.3. Права и обязанности беженцев в соответствии с международным правом и механизм их обеспечения.53

Глава II. Международное сотрудничество в области зашиты беженцев: история, система, понятие, формы.70

II. 1. Исторический обзор международного сотрудничества.70

II.2. Место и роль Управления Верховного комиссара

Организации Объединенных Наций по делам беженцев в системе международного сотрудничества в области защиты беженцев.76

II.3. Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ.93 II.4. Роль других международных межправительственных и 1 международных организаций в международном сотрудничестве в области защиты беженцев.106

II.5. Региональное сотрудничество государств в области защиты беженцев.115f II.6. Глобальная система международного сотрудничества в области защиты беженцев.129

Глава III. Соответствие норм внутригосударственного права Российской Федерации, регулирующих правовой статус беженцев, современному международному праву.132

III. 1 Законодательство Российской Федерации о правовом статусе беженцев: история формирования, правовой анализ, соответствие нормам международного права.134

III. 1.1. Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству России о беженцах.158

III. 1.2. Выводы по вопросу о соответствии российского законодательства о беженцах международному праву.166

III.2. Понятие вынужденного переселенца.169

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовой статус беженцев в международном и внутригосударственном праве»

Похожие диссертационные работы по специальности «Международное право, Европейское право», 12.00.10 шифр ВАК

• Проблемы вынужденной миграции на Африканском Роге и роль Организации Объединенных Наций в их решении в 1990 - 1999 гг. 2000 год, кандидат исторических наук Мохамед Ахмед Мохамед Абдель-Маджид

• Вклад Международного Комитета Красного Креста (МККК) в определение и прогрессивное развитие международно-правового статуса беженцев и перемещенных лиц 2002 год, кандидат юридических наук Бундука, Патрик Мозис

• 2007 год, кандидат политических наук Волох, Владимир Александрович

• Правовой статус беженца в Российской Федерации 2006 год, кандидат юридических наук Евтушенко, Владимир Иванович

• Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев: Сравнительно-правовой анализ на примере законодательства Российской Федерации и Азербайджанской Республики 2003 год, кандидат юридических наук Мехтиев, Теймур Рамиз-оглы

Заключение диссертации по теме «Международное право, Европейское право», Иванов, Дмитрий Владимирович

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Иванов, Дмитрий Владимирович, 1999 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Международно-правовой статус беженцев определяется в соответствии с Конвенцией от 28 июля 1951 г. о статусе беженцев и Протоколом, касающимся статуса беженцев. Центральными элементами международно-правового статуса беженцев являются права, свободы и обязанности, хотя для международно-правового статуса беженцев имеют значение и такие элементы правового статуса, как гражданство и гарантии реализации статуса. Для раскрытия содержания международно-правового статуса беженцев необходимо дать характеристику указанных элементов статуса.

Права и свободы беженцев, как центральный элемент международно-правового статуса беженцев, складывается из:

Прав и свобод беженцев, предоставляемых наравне с гражданами государства прибытия беженца; прав и свобод беженцев, предоставляемых в режиме более благоприятном или, по крайней мере, не менее благоприятном, чем предоставляются иностранцам;

Прав и свобод, предоставляемых исключительно беженцу;

Прав и свобод беженцев, вытекающих из их личного статуса и семейных отношений. Права и свободы беженцев, предоставляемые наравне с гражданами государства прибывания, по Конвенции 1951 года следующие:

1) свобода религиозного убеждения (ст. 4 Конвенции);

2) право на изобретение, чертежи и модели, торговые марки, названия фирм и права на литературные и художественные произведения (ст. 14);

3) право на обращение в суд (ст. 16);

4) право на получение пайков, если они предусмотрены законодательством принимающего государства (ст. 20);

5) право на начальное образование (ч.1 ст. 22);

6) право на правительственную помощь (ст. 23);

7) право на вознаграждение за труд, включая пособия на семью, продолжительность рабочего дня, оплачиваемых отпусков, минимального возраста при приеме на работу, труда женщин и подростков, коллективных договоров, социального обеспечения, право на компенсацию за смерть беженца, являющуюся результатом несчастного случая на работе (ст. 24).

Права и свободы беженцев, предоставляемые в режиме более благоприятном или, по крайней мере, не менее благоприятном, чем иностранцам:

1) право ассоциаций (ст. 15);

2) право работы по найму (ст. 17);

3) право на работу в собственном предприятии (<"?. 18);

4) право заниматься свободными профессиями (ст. 19);

5) жилищные права (ст. 21);

6) право на другие виды образования, кроме начального (ч.2 ст. 22);

7) право на свободу передвижения (ст. 26);

Права и свободы, исключительно предоставляемые беженцам:

1) право на административное содействие (ст. 25);

2) право на получение удостоверения личности (ст. 27);

3) право на получение проездных документов (ст. 28);

4) право на вывоз имущества беженца, привезенного с собой, при выезде на поселение в другое государство (ст. 30);

5) право на ускоренный порядок натурализации (ст. 34). Права беженцев, вытекающие из его личного статуса, закреплены в ст. 12 Конвенции.

В комплекс личных прав беженцев входят права, закрепленные в Пакте о гражданских и политических правах 1966 года, которые приобретены беженцем в стране своего гражданства (домицилия) и постоянного места жительства (для лиц без гражданства). Часть 2 ст. 12 Конвенции закрепляет положение о том, что права, вытекающие из личного статуса беженца (в том числе из брака), признаются государством прибытия беженца при условии, если они признаны законами данного государства.

Среди конвенционных обязанностей беженца необходимо выделить:

1) обязанность соблюдать законы и распоряжения, в стране пребывания (ст. 2);

2) обязанность платить налоги наравне с гражданами государства пребывания (ст. 29).

Конвенция так же закрепляет правовые гарантии реализации статуса беженцев, среди которых необходимо выделить:

2) предоставление, по меньшей мере, столь же благоприятного положения, как и своим собственным гражданам, в отношении свободы исповедовать свою религию и свободы предоставлять своим детям религиозное воспитание (ст. 4);

3) возможность государств-участников предоставлять беженцам права и преимущества, независимо от положений Конвенции 1951 г. (ст. 5);

4) государства-участники должны предоставлять беженцам правовое положение, которым вообще пользуются иностранцы (ч.1 ст. 7);

5) государства-участники признают за беженцами права и преимущества, на которые он имел право в день вступления в силу Конвенции 1951 г. и обладал ими до признания его беженцем, т.е., личный статус (ч. 3 ст. 7, ст. 12);

6) государства-участники не будут применять исключительные меры к беженцам, являющимся гражданами государства, в отношении которых при обычных ситуациях применяются исключительные меры (меры взаимности) (ст. 8);

7) государства-участники в интересах государственной безопасности могут принимать необходимые меры к лицу, признаваемому беженцем (ст. 9);

8) признание личного статуса беженца (ст. 12);

9) не допускается высылка законно проживающих на территории государства беженцев, за исключением случаев угрозы с их стороны государственной безопасности и общественному порядку. Высылка допускается только в судебном порядке (ст. 32);

10) не допускается наложение взыскания на беженцев, незаконно находящихся на территории государства, если они незамедлительно явились к властям и дали соответствующие объяснения (ст. 31);

И запрещается высылка беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли (ст. 33).

Перемещенные лица в МГП также пользуются защитой и покровительством. МГП предполагает, что даже во время войны гражданское население должно быть в состоянии вести как можно более нормальный образ жизни. Если, однако, гражданские лица вынуждены покинуть свои дома по причине серьезных нарушений МГП, они тем более подпадают под защиту этого права. Указанная международно-правовая защита предоставляется положениями МГП, как применяемыми в период международных вооруженных конфликтов, так и в период немеждународных вооруженных конфликтов, поскольку оба указанных типа конфликтов могут стать причиной перемещения населения в пределах своего государства. Что касается гражданских лиц, спасающихся бегством от немеждународного вооруженного конфликта, то они пользуются защитой, очень сходной с той, которая предоставляется во время международных вооруженных конфликтов. Эта защита основывается на ст. 3, общей для всех Женевских конвенций и Протокола П.

Прежде всего необходимо выделить те права, которыми обладают перемещенные лица, на основании ст. 3 общей для всех Женевских конвенций 1949 г. и Протокола II:

Право на уважение своей личности, чести, убеждений и своих религиозных обрядов;

Право на гуманное обращение;

Право на жизнь и физическую неприкосновенность;

Право получать продукты и другие предметы, необходимые для выживания;

Право на судебные гарантии в случае привлечения к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности;

Право на получение помощи. Международно-правовые гарантии реализации прав перемещенных лиц те же, что содержатся в четырех Женевских конвенциях, и распространяются не только на перемещенных лиц, но и на другие виды покровительствуемых лиц.

Для защиты перемещенных лиц широко используются нормы, относимые к международным вооруженным конфликтам: ст. 54, 75, 73 Протокола I, ст. 49, 23, 55, 59 IV Женевской конвенции, часть IV Протокола I и др.

Для определения понятия «беженец», данного в Кон­венции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе, касаю­щемся статуса беженцев 1966 г. участником которой Российская Федерация стала в ноябре 1992 г., необхо­димо проанализировать ст. 1 Конвенции 1951 г. Кон­венционное закрепление понятия «беженец» имеет про­странственную, временную, субъектную и содержатель­ную сторону. Пространственная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 1 разд. В ст. 1 Конвенции, в которой содержатся положения о том, что «события, происшедшие до 1 января 1951 г.» означают либо: а) «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 г.»; или Ь) «события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 г.». Причем государ­ства при ратификации или присоединении к Конвен­ции должны четко определить для себя пространствен­ную сферу действия норм Конвенции.

Временная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 2 разд. А ст. 1 Конвенции. В нем указы­вается, что положения Конвенции 1951 г. распространя­ются на беженцев, признанных в качестве таковых, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г.

Указанное положение Конвенции приводит в настоя­щее время к бесполезности ее положений. В связи с этим возникла необходимость в принятии Протокола, касаю­щегося статуса беженцев (1966 г.), в котором в качестве дополнения указано, что для целей настоящего Протоко­ла под термином «беженец» имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение ст. 1 Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) с опущением слов «В результате со­бытий, происшедших до 1 января 1951 г.». Таким обра­зом, Протокол, касающийся статуса беженцев 1966 г. является в настоящее время неотъемлемой частью Кон­венции 1951 г., дополняющим ее.

Субъектная сторона определения понятия «беженец» в Конвенции трактуется в основном п. 1 разд. А ст. 1, где можно выделить следующие виды субъектов, относя­щихся к категории «беженец»:

6) лица, признанные беженцами в силу устава Меж­дународной организации по делам беженцев;

8) лица, признанные беженцами после 1 января 1951 г. в соответствии с Протоколом, касающимся статуса

беженцев (1966 г.).

Анализ указанных выше актов дает возможность вы делить национальный состав подпадающих под регу-

лирование Конвенции 1951 г. беженцев. К ним отно­сятся русские и армянские беженцы по Соглашению от 12 мая 1926 г., беженцы из Германии по Конвенции от 10 февраля 1938 г. и Протоколу от 14 сентября 1939 г. В соответствии с пунктом 2 Соглашения о выдаче удо­стоверения личности армянским и другим беженцам от 12 мая 1926 г., беженцем считается любое лицо со­ответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего пра­вительства и не приобрело другого гражданства. В со­ответствии с этим определением режим беженцев ус­танавливался по трем критериям:

1) национальное, или этническое, происхождение;

2) отсутствие защиты со стороны правительства страны происхождения;

3) не приобретение другого гражданства.

Таким образом, при определении субъектной сторо­ны понятия «беженец» учитывается и национальный (этнический) характер.

1) наличие преследования или обоснованного опасе­ния стать жертвой преследования;

2) преследование по признаку расы, религии, граж­данства, принадлежности к определенной социаль­ной группе или политическим убеждениям;

3) нахождение беженца вне страны своей гражданс­кой принадлежности или обычного местожитель­ства;

4) не использование беженцем защиты этой страны или нежелание пользоваться такой защитой;

5) нежелание беженца возвращаться в страну своего гражданства или обычного местожительства.

Необходимо охарактеризовать содержательные кри­терии понятия «беженец». «Преследование» понима­ется в широком и узком смысле. В узком смысле под «преследованием» понимается лишение лица жизни или физической свободы. В широком смысле к пре­следованию также относится добавочное нанесение серьезного экономического ущерба, категорический отказ в приеме на работу, в получении профессии, в образовании, или же иные ограничения прав и свобод, традиционно гарантируемых в демократическом об­ществе. Под «вполне обоснованным опасением» стать жертвой преследования понимается совокупность ком­понентов субъективного и объективного свойства. Субъективное свойство указанной категории за-клю-чается в психической оценке индивидом опасения как реально существующего. Объективное свойство озна­чает, что при признании лица беженцем должны быть приняты во внимание не только душевное состояние лица, но и объективная ситуация в стране его проис­хождения.

Признак расы, вероисповедания, национальности, при­надлежности к определенной социальной группе или политических убеждений является важным для при­знания лица беженцем. Раса понимается в смысле Ру­ководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев как все виды этнических групп, име­нуемых «расами». Под дискриминацией по признаку «вероисповедания» понимается любое различие, исклю­чение, ограничение или предпочтение, основанное на ре­лигии или веровании, и имеющее своей целью или сво­им воздействием умаление или вред признанию, обла­данию или применению фундаментальных прав и свобод человека на равных основаниях. Понятие «определен­ная социальная группа» обычно означает группу лиц с одинаковыми происхождением, привычками и соци­альным статусом. Под «политическими убеждениями» понимаются любые взгляды по поводу деятельности го­сударства, правительства и проводимой ими во всех об­ластях политики, критические по своему характеру. Причем преследование за «политические убеждения» должно осуществляться публично, и не за действия, яв­ляющиеся противозаконными.

С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.

Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования .

Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства .

Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев .

Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» .

Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» .

В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» .

Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» .Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.

В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.

Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.

В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» .

Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.

Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений .

Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае . Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.

Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.

В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.

В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм .

Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» . В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» .

Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».

В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.

Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.

Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.

Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года . Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.

Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» . В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны .

Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех.

Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» .

Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» . Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.

Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер .Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.

Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.

Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.

Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.

Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.

Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:

1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;

3) эти опасения должны основываться на одном из пяти

признаков:

Религии;

Гражданства;

Принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;

Политических убеждений;

4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.

Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.

В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.

До настоящего времени не выработано единого определения понятия "убежище". В 1950 г. Институт международного права принял резолюцию "Убежище в международном публичном праве", в которой убежище определяется как "покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемуся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его". Данное определение предполагает разделение убежища на территориальное (предоставление убежища лицу на территории государства убежища) и дипломатическое (предоставление убежища лицу на территории дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства).

Предоставление территориального убежища является наиболее распространенным. Случаи предоставления дипломатического убежища оцениваются иногда как нарушение положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ч. 3 ст. 41) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ч. 2 ст. 55). Согласно этим статьям помещения дипломатических представительств и консульских учреждений не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями. Однако в 1928 г. на Гаванской конференции американских государств была принята Конвенция об убежище, которая предусматривает предоставление дипломатического убежища в дипломатических представительствах, консульских учреждениях и на военных кораблях.

К настоящему времени не принято универсального международно-правового акта, регулирующего отношения государств, связанные с предоставлением убежища. Однако существует ряд документов рекомендательного характера по этому вопросу. Среди них – ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая предусматривает, что "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". В развитие положений ст. 14 ГА ООН приняла в 1967 г. текст Декларации о территориальном убежище. Подтверждая положения Всеобщей декларации прав человека, данный документ установил определенные правила предоставления убежища. Декларация установила, что предоставление государством убежища по основаниям, предусмотренным ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., является "мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт". Предусмотрено, что убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Декларация предусматривает также определенные гарантии в отношении лица, которому предоставлено убежище. В то же время на государство, предоставляющее убежище, возлагаются определенные обязательства. В частности, оно не должно позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

Проблема беженцев и других категорий вынужденных мигрантов существует давно, но в начале XX в. она стала приобретать международную остроту. После Второй мировой войны в рамках ООН для решения проблемы беженцев в качестве вспомогательного органа ГА ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах. Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности, и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. В последующем в это определение вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название "мандатные" беженцы. Этот термин применяется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. "Мандатные" беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых им программ оказания помощи. "Конвенционные" беженцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государством убежища в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. (вступила в силу в 1954 г.) и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1967 г. В 1992 г. между УВКБ ООП и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регионального представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Аналогичное Соглашение о сотрудничестве заключено с Международной организацией по миграции в 1992 г.

Конвенция о статусе беженцев является основным универсальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия "беженец", не "привязанное", к определенным национальным группам. Согласно ст. I Конвенции беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Конвенция определяет правовой статус беженца, предусматривает его социальное и медицинское обеспечение. Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключается в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям.

Протокол, касающийся статуса беженцев, отменил ограничение действия Конвенции во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный характер. Участниками Конвенции и Протокола являются более 140 государств. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его домицилия, а в случае его отсутствия – законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев предусматривает: право беженца в отношении собственности, авторские и промышленные права, вопросы трудоустройства, социального и медицинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) – режимом нс менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане. Конвенция о статусе беженцев содержит положение о том, что государства-участники будут "по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев". Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства-убежища. Например, в России Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет до обращения с ходатайством. Для беженцев существуют льготы – этот срок составляет один год (п. "в" ч. 2 ст. 13).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские беженцы. В настоящее время общее число палестинских беженцев составляет более 4,5 млн человек. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).

Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защитой после окончания Второй мировой войны, являлись перемещенные лица. Это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещенных лиц в страну их постоянного местожительства занималась созданная в 1946 г. Международная организация по делам беженцев. СССР заключил ряд международных соглашений о репатриации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны. В современных международно- правовых документах данный термин не используется. В последние годы увеличилось число такой категории вынужденных мигрантов, как лица, перемещенные внутри страны, что стало следствием увеличения числа вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основное отличие лиц, перемещенных внутри страны, от беженцев заключается в том, что они не пересекают государственных границ государств, а вынуждены менять постоянное местожительство в пределах одного государства.