Порядок взаимодействия мэрии с органами прокуратуры. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов (Земеров Н.Н.). Формы взаимодействия прокуратуры с органами контроля
Заслушав выступления Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. и Министра регионального развития Российской Федерации Басаргина В.Ф., доклады первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э., председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Тимченко В.С, совещание отмечает, что в целом взаимодействие органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами местного самоуправления Российской Федерации при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер.
Осуществляется оперативный обмен информацией, реализуются различные формы сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона. Так, в Карачаево-Черкесской Республике сложилась практика ежеквартального взаимного информирования и определения совместных действий местных администраций и прокуратуры.
Прокуроры активно участвуют в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе на стадии подготовки муниципальных правовых актов, а зачастую выступают инициаторами их разработки и принятия.
Вместе с тем результаты осуществления прокурорами функций надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод граждан, а также соответствием законодательству издаваемых правовых актов свидетельствуют о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества. Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и в иных областях. В муниципальном нормотворчестве и деятельности органов местного самоуправления распространены нарушения при применении земельного, лесного, градостроительного, природоохранного, административного и жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, в том числе о муниципальной службе, регулирующего тарифы в жилищно-коммунальной сфере, о размещении муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг.
Согласно статистическим данным, за 9 месяцев 2010 г. прокурорами выявлено почти 720 тыс. нарушений в деятельности органов местного самоуправления (в 2009 г. - около 900 тыс. нарушений). В целях их устранения прокурорами принесено более 126 тыс. протестов на незаконные муниципальные правовые акты (168 тыс.). Руководителям органов местного самоуправления внесено около 143 тыс. представлений (175 тыс.); должностным лицам объявлено более 21 тыс. предостережений (38 тыс.). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 62,5 тыс. работников муниципалитетов (74,6 тыс.), к административной ответственности - около 10 тыс. (около 1,8 тыс.). По направленным в следственные органы материалам возбуждено около 500 уголовных дел (800).
Анализ прокурорской деятельности показывает, что большинство установленных нарушений связано с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, превышением компетенции, а также несвоевременностью приведения их в соответствие с федеральным законодательством (республики Калмыкия, Коми, Чувашская Республика, Забайкальский край, Сахалинская, Псковская, Ростовская области и др.).
Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации не приняты необходимые муниципальные нормативные правовые акты в развитие действующих Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации (Курганская, Новгородская, Оренбургская, Томская, Тульская области и др.).
Повсеместно выявлены факты нарушения органами местного самоуправления прав предпринимателей, в том числе путем создания различных административных барьеров, установления не предусмотренных законом обязанностей, предоставления льгот и привилегий отдельным хозяйствующим субъектам, незаконных отказов в реализации прав, истребования излишних документов, нарушения сроков при рассмотрении заявлений и др. (республики Дагестан, Марий Эл, Приморский край, Ивановская, Кировская, Орловская, Ульяновская области и др.).
Причинами подобных просчетов стали нехватка кадров в органах местного самоуправления, их недостаточная квалификация, особенно в сельской местности, быстро меняющееся федеральное и региональное законодательство.
Деятельность органов местного самоуправления подвержена коррупционным и иным криминальным проявлениям. В основном преступления совершаются по корыстным мотивам. Примеры привлечения к уголовной ответственности руководителей органов местного самоуправления и их должностных лиц имеются в Республике Адыгея, Алтайском крае, Астраханской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации. К числу совершенных ими преступлений относятся получение взяток, злоупотребление должностными полномочиями, халатность и др.
Мониторинг состояния взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации прокурорами надзорных полномочий. Так, некоторые из затребованных органами прокуратуры сведений и материалов могли быть получены из иных источников, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления. Отдельные проведенные уполномоченными органами контроля (надзора) федерального и регионального уровней проверки деятельности администраций муниципальных образований, муниципальных предприятий и учреждений дублировали друг друга, а также прокурорские проверки. Принимаемые органами прокуратуры, иными государственными органами контроля (надзора) меры реагирования были не всегда адекватны нарушениям, допущенным органами местного самоуправления, предложенные мероприятия не могли быть реализованы из-за отсутствия необходимого финансирования.
Обсудив поступившие от докладчиков и участников настоящего мероприятия предложения, совещание
1. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:
1.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации:
в первом полугодии 2011 г. организовать проведение подобных межведомственных совещаний в соответствующих федеральных округах, субъектах Российской Федерации с приглашением представителей органов местного самоуправления, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления, иных общественных объединений (организаций) органов местного самоуправления соответствующего уровня;
в дальнейшем практиковать систематическое проведение межведомственных совещаний с участием представителей органов прокуратуры и органов местного самоуправления;
проанализировать состояние этой работы в 2011 г. и о результатах в январе 2012 г. проинформировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
1.2. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства с привлечением заинтересованных подразделений, прокуроров субъектов Российской Федерации:
обеспечить контроль за разрешением вопросов взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Изучать состояние этой работы при проведении комплексных проверок нижестоящих прокуратур;
по итогам 2011 г. с участием прокуроров субъектов Российской Федерации провести анализ правоприменительной практики и результатов прокурорского надзора в данной сфере правоотношений;
в первом полугодии 2011 г. проанализировать ведомственные организационно-распорядительные документы в целях сокращения числа поручений и изменения действующих сроков представления прокурорами докладных записок, информации и отчетности о состоянии надзора по различным направлениям деятельности, касающимся сфер ведения органов местного самоуправления;
в I квартале 2011 г. изучить и распространить положительный опыт совместной деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики, а также рассмотреть практику взаимодействия и предложения администрации города Омска по совершенствованию законодательства для использования в дальнейшей работе.
3. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур:
принять действенные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений от органов местного самоуправления, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. Исключить факты направления запросов на получение сведений, опубликованных в средствах массовой информации, на официальных сайтах, доступных из других источников. Принять меры к сокращению бумажного документооборота;
в ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами местного самоуправления нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора. В первую очередь руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина;
при проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля (надзора) обращать внимание на соответствие требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям;
совместно с органами местного самоуправления сформировать систему учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.
4. Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
4.1. Наладить эффективный информационный обмен между органами местного самоуправления, органами прокуратуры, контролирующими органами и органами государственной власти путем формирования на уровне субъектов Российской Федерации сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти;
4.2. Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке и принятии законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.
4.3. В 2011 г. совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации:
подготовить законодательные инициативы о нормативном регулировании проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений аналогично процедурам, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
5. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований:
в течение 2011 г. проанализировать возникающие проблемы при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий;
при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов местного самоуправления информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации с приложением копий подтверждающих документов;
разработать сборник типовых нормативных актов органов местного самоуправления по реализации ими вопросов местного значения;
оказывать консультативную помощь муниципальным образованиям по вопросу повышения уровня правовой подготовки муниципальных служащих и совершенствования деятельности по подготовке муниципальных паровых актов, а также регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления об изменениях в законодательстве Российской Федерации по вопросам, затрагивающим деятельность органов местного самоуправления.
Срок: постоянно.
6. Контроль за исполнением решения межведомственного совещания возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э. и статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Осинцева Ю.В.
Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
Манакова Снежана Геннадьевна, начальник отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области.
Авторы статьи обращают внимание на различные формы взаимодействия органов прокуратуры Московской области с региональными органами государственной власти в сфере разработки и принятия муниципальных нормативных правовых актов, на повышение профессионального уровня муниципальных служащих, участвующих в нормотворческом процессе.
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; взаимодействие; региональные органы власти; органы местного самоуправления; прокуратура области; муниципальные служащие.
Interaction of the prosecutor"s office with local authorities in the field of municipal law-making
L.I. Petrova, S.G. Manakova
The authors draw attention to various forms of cooperation of the Moscow Region Prosecutor"s Office with regional authorities in the development and adoption of municipal regulations, to increase the professional level municipal employees involved in the rulemaking process.
Key words: municipal rulemaking; interaction; regional authorities; local authorities; prosecutor"s office area; municipal employees.
Действующее законодательство Российской Федерации динамично развивается, и задача местной власти - оперативно реагировать на все изменения федеральных и региональных законов, своевременно приводить в соответствие муниципальную правовую базу.
Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, и в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов.
Понятие "муниципальный правовой акт" закреплено в ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 4 этого Федерального закона установлена система муниципальных правовых актов, которую составляют устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Совсем недавно трудно было представить, что взаимодействие региональных прокуроров с органами государственной власти субъектов Федерации в законотворчестве будет эффективной формой повышения качества разработки и принятия нормативных правовых актов для всех участников правотворческого процесса. Следует отметить, что в настоящее время уставами (конституциями) субъектов Федерации 77 прокуратур наделены правом законодательной инициативы. Подавляющее большинство городских и районных прокуратур субъектов Федерации уставами муниципальных образований также наделены правом нормотворческой инициативы. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации регламентированы в приказах Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов Федерации также разработаны и действуют организационно-распорядительные документы по вопросам сотрудничества в сфере правотворчества.
24 декабря 2010 г. состоялось совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, на котором обсуждались вопросы, касающиеся взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, проблемы, связанные с недостатком квалифицированных муниципальных кадров, и др.
По итогам совещания принято несколько решений, которые, по оценке его участников, в случае успешной их реализации способны существенно повлиять на ситуацию, сложившуюся в сфере муниципального нормотворчества.
В соответствии с поручением Генерального прокурора РФ в федеральных округах также проведены межведомственные совещания с участием прокурорских работников, представителей органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации. В ходе этих встреч были обсуждены пути совершенствования взаимодействия территориальных органов власти и прокуратуры.
Органы местного самоуправления за последнее десятилетие, в ходе проводимых реформ, приняли большое количество нормативных правовых актов, затрагивающих различные сферы общественных отношений. Однако в регионах России, к сожалению, не сформирована еще качественная муниципальная правовая база. Зачастую это связано со слабой профессиональной подготовкой представителей органов местного самоуправления. Поэтому необходимо уделять должное внимание повышению квалификации, правовому обучению муниципальных служащих. Такая задача была поставлена и перед органами прокуратуры на совместном совещании Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ.
Интересна в этом направлении совместная деятельность прокуратуры Московской области и органов государственной власти Московской области по повышению качества муниципальных нормативных правовых актов и по профессиональной подготовке муниципальных служащих.
Между прокуратурой и органами государственной власти Московской области сложилось конструктивное взаимодействие. Регулярные рабочие встречи прокуроров с представителями органов государственной власти и муниципальных образований области, организованные по инициативе Министерства по делам территориальных образований Московской области, стали традиционными. Постоянный диалог областной и местной власти с участием органов прокуратуры - основа для успешного развития территории, что подтверждается конкретными положительными результатами этой работы.
Следует отметить, что прокуратура Московской области провела комплекс организационных мероприятий по совершенствованию и расширению форм взаимодействия с органами местного самоуправления, в их числе - проведение совместных занятий по повышению квалификации муниципальных служащих, осуществляющих разработку муниципальных правовых актов.
Для этих целей между областной прокуратурой и управлением Министерства юстиции РФ по Московской области заключено соглашение о взаимодействии в части систематического обмена информацией о не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления области.
Плодотворна также и совместная работа областной прокуратуры с Министерством по делам территориальных образований правительства Московской области. Сведения, предоставляемые Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области и Министерством по делам территориальных образований Московской области, анализируются, а информация о допускаемых органами местного самоуправления нарушениях действующего законодательства при издании муниципальных правовых актов направляется городским и районным прокурорам в целях обеспечения законности в сфере муниципального нормотворчества.
Такой обмен информацией помогает оперативно выявлять недостатки как в организации работы нижестоящих прокуратур при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, так и в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Нельзя оставить без внимания опыт областной прокуратуры в проведении совместных совещаний с представителями профильных министерств правительства Московской области и Управления Министерства юстиции РФ по вопросам регионального и муниципального нормотворчества. Такие мероприятия проводятся по актуальным вопросам правоприменительной практики, затрагивающей права и свободы граждан.
В целях повышения качества подготовки и оформления нормативных правовых актов используется и такая форма сотрудничества с органами государственной власти области, как участие прокуроров в стажировке, проводимой Московской областной думой для муниципальных служащих, где акцентируется внимание на проблемных вопросах муниципального нормотворчества, соблюдения правил юридической техники при подготовке законов и др. Участие сотрудников прокуратуры области в семинарах, проводимых Московской областной думой, носит систематический характер.
В первом полугодии 2011 г. облпрокуратура и горрайпрокуроры области провели межведомственное совещание с участием представителей правительства Московской области, Министерства по делам территориальных образований Московской области, Управления Министерства юстиции РФ по Московской области, отдельных органов местного самоуправления и иных заинтересованных лиц по вопросам законотворческой практики.
Практикуются рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления в рамках выездов в городские и районные прокуратуры в целях проверки состояния их работы по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов и правотворческой деятельности. Такие встречи позволяют разрешить наболевшие проблемы, связанные с нормотворческим процессом органов местного самоуправления, получить объективную информацию о недостатках в организации работы нижестоящих прокуратур и др.
На территории Московской области, в соответствии с постановлением губернатора Московской области "Об участии в проведении занятий в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования "Московский областной учебный центр "Нахабино", создана и успешно функционирует на протяжении 9 лет система взаимодействия между органами государственной власти области и названным учебным центром по обеспечению практической направленности занятий с государственными и муниципальными служащими. Ежегодно в проведении учебных мероприятий принимают участие свыше 200 руководителей и специалистов министерств, комитетов и управлений Московской области.
Для максимального приближения образовательного процесса к практической деятельности слушателей к участию в проведении занятий привлекаются сотрудники прокуратуры Московской области. В первом полугодии 2011 г. прокуроры выступали в учебном центре "Нахабино" по следующим темам: "Проблема оспаривания нормативных и ненормативно-правовых актов в судах общей юрисдикции", "Проблемы, возникающие при подготовке заявлений на привлечение к административной ответственности и рассмотрении их в судах".
Получены позитивные результаты и от совместной работы областной прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области в части разработки модельных муниципальных правовых актов. Сборник типовых модельных муниципальных правовых актов был направлен всем городским и районным прокурорам в целях оказания помощи органам местного самоуправления в сфере нормотворчества.
Сотрудники отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области систематически участвуют в совещаниях, проводимых городскими и районными прокурорами по правовым вопросам. Так, в сентябре 2011 г. главы и председатели советов депутатов Волоколамского, Воскресенского и Мытищинского муниципальных районов отметили положительное влияние таких семинаров на нормотворческие процессы.
Несмотря на усилия региональной прокуратуры и областной власти по оказанию содействия органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов проблемы еще остаются. Прокуроры в ходе проверок выявляют несовершенство законодательства в области формирования и исполнения местных бюджетов, установления налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и др.
Совместными усилиями прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области удалось активизировать работу органов местного самоуправления муниципальных образований по своевременному внесению актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области. В прошлом году горрайпрокуроры в адрес руководителей органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований области внесли более 25 представлений об устранении нарушений законодательства о регистре муниципальных нормативных правовых актов; в отношении некоторых должностных лиц, ответственных за предоставление сведений, необходимых для ведения регистра, возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 19.7 КоАП.
В соответствии с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также Законом Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" органы местного самоуправления с января 2009 г. должны были начать работу по систематизации ранее принятых нормативных правовых актов с целью последующего занесения их в регистр. Вместе с тем результаты проводимых прокурорских проверок свидетельствуют о том, что до настоящего времени не все органы местного самоуправления надлежащим образом организовали работу по проведению мониторинга федерального и областного законодательства, принятию мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
Бездействие по приведению муниципальной нормативной базы в соответствие с действующим законодательством влечет за собой применение незаконных муниципальных правовых актов, что существенно нарушает права и свободы граждан. В частности, в некоторых муниципальных образованиях области действуют муниципальные нормативные правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан, утвержденные представительным органом местного самоуправления, что противоречит требованиям действующего федерального и областного законодательства. Так, ст. 3 ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Нормативные правовые акты субъектов Федерации могут устанавливать также дополнительные положения и гарантии, направленные на защиту права граждан на обращение, но не противоречащие требованиям указанного Федерального закона.
Материалы проверок свидетельствуют, что есть случаи несвоевременного приведения муниципальных правовых актов в соответствие с вновь принятыми федеральными и областными законами. Такие нарушения допускаются представительными органами муниципальных образований в положениях о порядке расходования средств резервного фонда администрации. Однако п. 6 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации устанавливается исполнительным органом местного самоуправления - администрацией. Аналогичная норма закреплена в положениях о бюджетном процессе муниципального образования. Таким образом, представительный орган вторгается в компетенцию администрации и превышает свои полномочия.
Такая же ситуация складывается при принятии муниципальных нормативных правовых актов в части утверждения долгосрочных муниципальных целевых программ представительным органом местного самоуправления, что нарушает ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
Продолжая тему мониторинга законодательства, хотелось бы обратить внимание на проблему учета принимаемых нормативных правовых актов. Так, органы прокуратуры области, во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 и Национального плана по противодействию коррупции, проводят сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих приведению в соответствие с федеральным законодательством. Такие сверки проводятся систематически, а полученные сведения сопоставляются с данными Управления Минюста России по Московской области и Министерства по делам территориальных образований Московской области.
Однако предоставляемые городскими и районными прокурорами сведения о количестве принятых муниципальных правовых актов, основанные на информации органов местного самоуправления, существенно расходятся с данными Управления и Министерства. И на то есть существенные причины. Отсутствие на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах до настоящего времени порождает много споров не только среди работников прокуратуры и судов, но и между уполномоченными органами по ведению регистра муниципальных правовых актов.
Залог успешной работы по формированию качественной нормативной базы - прежде всего заинтересованность всех участников нормотворческого процесса. В целях формирования единого подхода к вопросам отнесения муниципальных правовых актов к нормативным, в рамках совместной работы с органами государственной власти области и органами местного самоуправления на территории Московской области выработана позиция о целесообразности применения положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48. Согласно п. 9 указанного документа существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Анализ практики прокурорского надзора за соответствием издаваемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству свидетельствует о том, что зачастую требования ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов не соблюдаются. В основном нарушения допускаются при принятии актов по вопросам порядка осуществления деятельности органов местного самоуправления, право регулирования которого отнесено к полномочиям органов государственной власти; принятии муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности органов государственной власти, и т.д.
Хотелось бы обратить внимание на проблемы, связанные с опубликованием (обнародованием) принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку такие акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
При этом источник сведений о принятии нормативных актов - средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт.
Изучение нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, показало, что зачастую в них нет положений о необходимости опубликования принимаемого акта, что становится причиной его дальнейшего неопубликования. В отдельных нормативных актах есть ссылка на необходимость их размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, который не является официальным источником опубликования нормативного правового акта.
Зачастую такие факты нарушают не только федеральное законодательство, но и требования уставов муниципальных образований, согласно которым муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Приведенные примеры раскрывают незначительную часть проблем, которые возникают при взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества.
Отдел по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ уделяет значительное внимание вопросам сотрудничества старших помощников прокуроров субъектов Федерации с региональными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества. Подводя итоги изложенного, можно сделать вывод, что активизация совместных действий органов прокуратуры, региональных органов государственной власти и местного самоуправления будет способствовать обеспечению законности при подготовке нормативных правовых актов, повышению квалификации муниципальных служащих, участвующих в правотворческом процессе.
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти.
Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ №131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.
На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.
Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ №131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.
Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.
Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.
Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.
Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.
На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. №155 и Приказ от 17.09.2007 г. №144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.
Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.
Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ №131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.
В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.
До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.
Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.
Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.
Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.
Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием, привести их в соответствие с указанным Федеральным законом.
В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.
Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.
Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.
Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689.
Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.
В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.
Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. №195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:
- а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;
- б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;
- в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;
- г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.
Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, в том числе с различными надзорными и контрольными органами. Под "взаимодействием" в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи. Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия. Учитывая, что основная часть работы прокуратуры сосредоточена в регионах и на уровне городов, районов, взаимодействие прокуроров преимущественно связано с органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также контрольно-надзорными органами федерального, регионального и муниципального уровней, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов надзора и контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы. К числу принятых в последнее время законодательных актов следует отнести ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с федеральными органами обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью. В свою очередь, и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.
Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры, а также органы регионального и муниципального уровней. Их взаимодействие строится с учетом свойственных законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления форм деятельности: проведение заседаний, сессий. Прокурорам в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре предоставляется право участвовать в заседаниях таких органов. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде "присутствия", т.е. с правом совещательного голоса, или наблюдателя в целях получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В других случаях – при рассмотрении внесенных прокурором представлений, протестов, требований на заседаниях соответствующих органов – в форме непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.
В целях реализации органами прокуратуры Указа Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка", организации эффективного взаимодействия с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления прокурорам субъектов РФ предписано активизировать эту деятельность. При этом в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 20.12.2010 № 445 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”" названным прокурорам вменено в обязанность принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе создаваемых высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ. Кроме того, прокуроры субъектов РФ должны обеспечивать подготовку и направление высшим должностным лицам субъектов РФ предложений в комплексного плана мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территориях субъектов РФ, сосредоточивая основные усилия на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также направленных на активизацию борьбы с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией. Также в приказе обращено внимание на необходимость исключения подмены и дублирования органами прокуратуры возложенных на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ полномочий по координации работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ, обеспечения недопустимости вмешательства этих органов в осуществление прокурорского надзора.
Исходя из этих положений, к формам взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления можно отнести: 1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, о предупреждении преступлений и иных вопросах правоохранительной деятельности; 2) информирование органов прокуратуры о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах; 3) совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ; 4) совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; 5) совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью; 6) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; 7) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ; 8) предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, в том числе для выявления в них коррупциогенных факторов; 9) проведение межведомственных совещаний с руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в целях координации деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; 10) участие прокурорских работников в работе различных специальных рабочих групп по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.
Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с органами надзора и контроля. В первую очередь следует отметить, что, несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их еще называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных органах или органах местного самоуправления, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль и надзор за соблюдением законов на организационно не подчиненных им объектах. Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольно-надзорные функции в определенной области управления. Среди них выделяются федеральные службы, которые образованы специально для осуществления контрольно-надзорных функций, для проведения проверок соблюдения (исполнения) на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. К их числу относятся, например, ФНС России, Росприроднадзор, ФАС России и др.
Кроме этих контрольно-надзорных органов прокуратура активно взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, которые являются постоянно действующими органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. И хотя указанные органы образуются соответственно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и представительными органами муниципального образования, они обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
С учетом организационно-правового статуса органов надзора и контроля прокуроры должны строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов, обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органы контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление, пресечение и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов реагирования соответствующих органов на выявленные нарушения законов. Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы надзора и контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны, прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых надзорными и контрольными органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.
Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия органов прокуратуры с органами надзора и контроля: 1) взаимный обмен информацией по вопросам выявления, пресечения и устранения нарушений законов; 2) участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний; 3) привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках; 4) участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений. Практикой нарабатываются и иные формы взаимодействия.
Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, органами юстиции по защите и охране Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, обусловливает необходимость обеспечения тесного взаимодействия органов прокуратуры с указанными органами. Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предоставление в ряде субъектов РФ права соответствующим прокурорам обращаться с запросом в эти суды либо принимать участие в заседаниях (подробнее об этом см. параграф 10.1 настоящего пособия).
Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции РФ осуществляется в соответствии с Соглашением Генпрокуратуры РФ и Минюста России от 25.03.1998 № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений". Этим Соглашением предусмотрены следующие формы взаимодействия: 1) обмен информацией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти; 2) проведение совещаний у руководителей двух федеральных служб; 3) осуществление совместных обобщений материалов о нарушениях законов в рассматриваемой сфере; 3) проведение согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений; 4) разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и федеральных служб, субъектов РФ, общественных и религиозных объединений.
Особо следует отметить не входящие, как прокуратура, ни в одну из ветвей власти такие органы государственного надзора и контроля, как ЦБ РФ, Счетная палата РФ, ЦИК России и др. Генпрокуратурой РФ с учетом особого статуса таких органов заключены соглашения о сотрудничестве (взаимодействии) с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Счетной палатой РФ, Торгово- промышленной палатой РФ и рядом других структур. На основании их принимаются положения, совместные приказы, указания о порядке взаимодействия прокуратуры сданными органами. К примеру, в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес, от 16.11.2007, Генпрокуратура РФ для проведения проверок с участием сотрудников Счетной палаты РФ по согласованию с этим органом создает совместную рабочую группу. Сотрудники Счетной палаты РФ, входящие в состав рабочей группы, в соответствии с программой проверки знакомятся с материалами проверки и в пределах своей компетенции дают ответы на поставленные перед ними вопросы. По завершению проверки Генпрокуратура РФ уведомляет в установленном порядке о результатах ее проведения Счетную палату РФ.
- Кобзарев Ф.М.
Обсуждались на межведомственном совещании, состоявшемся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых для галочки, существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельностью местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, министра регионального развития РФ Виктора Басаргина и многих других участников.
«Я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем», – убежден председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании.
Прежде всего речь идет об огромном количестве прокурорских запросов и проверок, с которыми сталкиваются муниципальные образования . И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства , то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан. Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству.
Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «Мы проанализировали ситуацию и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, что определенная часть прокуроров действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления». Участники совещания обсудили также возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.
По итогам совещания принят целый ряд решений по совершенствованию взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Прокурорам субъектов РФ рекомендовано «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований».
В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».
«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, – отметил Юрий Чайка. – Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора . Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».
Текст выступления Генерального прокурора РФ Юрия Чайки:
«Уже не в первый раз Генеральная прокуратура проводит совместные совещания с федеральными органами исполнительной власти по насущным вопросам нашей работы. Как показала практика, такое взаимодействие дает хорошие результаты.
Минрегион России осуществляет важные функции по выработке государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Поэтому мы по многим вопросам взаимодействуем с этим ведомством. Сегодняшнее совещание – особенное, так как в нем, помимо руководителей и представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти , членов Общественной палаты, принимают участие руководители Всероссийского совета местного самоуправления, мэры крупных городов и главы администраций сельских поселений .
Обсуждаемая тема оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств и органов прокуратуры волнует всех. В современных условиях ответственность властей всех уровней возрастает. Важно не только знать ситуацию на местах, но и находить новые формы совместных действий. Мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества.
Хотел бы начать с оценки общей ситуации.
За время, прошедшее с начала муниципальной реформы, органами местного самоуправления была проделана большая работа. Местная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне – на территории городов и сельских поселений. Она приняла на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению повседневной жизни людей на местах, включающие управление муниципальной собственностью , формирование и исполнение местного бюджета , обеспечение граждан жильем и предоставление коммунальных услуг , а также охрану общественного порядка.
Поэтому вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления находятся под пристальным вниманием органов прокуратуры.
Сейчас прокуроры выполняют широкий спектр надзорных функций. Это – и надзор за исполнением федерального и регионального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, и участие в правотворческой деятельности.
Прокурорская практика свидетельствует, что, к сожалению, совершенствование системы местного самоуправления не обходится без объективных трудностей. Нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены и их количество практически не снижается.
В 2009 г. их выявлено около 900 тыс., а за 9 месяцев 2010 г. уже почти 720 тыс., из них четверть – связаны с изданием незаконных правовых актов . При этом чаще субъектами нормотворчества допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов , бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство , муниципальная собственность.
В этой связи основную цель нашего сегодняшнего совещания я вижу в том, чтобы попытаться, прежде всего, найти оптимальный баланс проверочных мероприятий и разработать механизмы, которые обеспечат скоординированную работу органов местного самоуправления и прокуратуры, позволят на полноправной основе осуществлять конструктивное сотрудничество.
Как мы видим, проблем действительно много. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но в то же время и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления. Поэтому в такой ситуации полагаю правильным следующее:
Первое. В ходе обсуждения прозвучало, что возрастает количество запросов от различных органов государственной власти к органам местного самоуправления. Причем запрашивается информация по одним и тем же вопросам. Организация проверок между этими органами не скоординирована. Все это негативно сказывается на эффективности работы местных органов.
Инициатива об установлении периодичности проверок в отношении органов местного самоуправления высказывалась нами ранее. Поэтому, мне кажется, было бы целесообразным определить конкретный порядок проведения плановых мероприятий по контролю. Для этого Министерству регионального развития необходимо обсудить с коллегами из Министерства экономического развития вопрос возможности распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.
По итогам этого обсуждения важно оформить согласованное предложение в Правительство Российской Федерации. Генеральная прокуратура готова подключиться к этой задаче. И если такое решение будет принято, то оно, очевидно, послужит укреплению органов местного самоуправления.
Второе. Как показал наш анализ, документооборот на муниципальном уровне большой и требует значительных затрат как финансовых, так и рабочего времени служащих.
Поэтому уже сейчас на этом уровне начата сложная работа по ведению интернет-сайтов и электронных баз данных . Данная деятельность требует правового и организационного регулирования, главным образом, в части межведомственного электронного взаимодействия.
Для того, чтобы решить эту задачу надо на уровне субъектов Российской Федерации начать формирование сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти
Я думаю, что Минрегион будет активно работать в этом направлении. Также в свою очередь Генеральная прокуратура может задействовать свои ресурсы для создания такой вертикально-интегрированной системы.
Третье. Во многом от квалификации служащих, их опыта, умения эффективно работать, зависит, насколько комфортно живут люди в городах и районах.
В этой связи органы прокуратуры продолжат оказывать практическую и методическую помощь органам местного самоуправления по повышению уровня правовых знаний муниципальных служащих, совершенствованию деятельности по подготовке муниципальных правовых актов.
Генеральная прокуратура проработает порядок и даст указание, в соответствии с которым прокуроры будут регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять сведения о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в регионах.
Четвертое. Прокуроры осуществляют надзор по многим направлениям. Проверки тех или иных органов регламентируются организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры.
Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок. Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в истребовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат.
И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».