Полномочия органов мсу в сфере образования. Основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования

Полномочия органов местного самоуправления в области образования устанавливаются как муниципальным законодательством, так и законодательством об образовании. Так, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (подп. 11 п. 1 ст. 15 и подп. 13 п. 1 ст. 16 Федерального закона № 131). Исключение составляют полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса, которые отнесены к ведению субъектов РФ: обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, всех ступеней общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Нормативы таких расходов устанавливаются законами субъектов РФ.

Субъекты РФ должны обеспечить организацию предоставления указанных видов образования в учреждениях, которые находятся в их ведении. Расходы на содержание зданий и коммунальные расходы, связанные с реализаций общеобразовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях, осуществляются из местных бюджетов. Например, летом 2005 г. в г. Омске на ремонтные работы в образовательных учреждениях около 65 млн руб. было привлечено из различных источников. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ). Органы местного самоуправления устанавливают размер ежемесячной денежной компенсации на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями для педагогических работников муниципальных образовательных учреждений.

Основу образовательного законодательства Российской Федерации составляет Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Оно имеет многоуровневую структуру, включает федеральные нормативные акты и нормативные акты субъектов РФ. Федеральные законы в области образования должны содержать положения о разграничении компетенции и ответственности в рассматриваемой сфере федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В частности, в ст. 31 названного Закона закрепляются полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования, а именно:

1) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

2) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

3) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;

4) опека и попечительство.

Органы местного самоуправления устанавливают порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений и утверждения их уставов. При этом Закон об образовании устанавливает следующее правило: ликвидация сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Норма направлена на обеспечение доступности образования для детей, проживающих в сельской местности.

В качестве учредителей образовательных учреждений органы местного самоуправления утверждают уставы, закрепляют за учреждениями права собственности - землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника). Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

Органы местного самоуправления осуществляют согласование годовых календарных учебных графиков общеобразовательных учреждений. После утверждения учебного плана и учебного графика гражданского образовательного учреждения его не вправе изменять ни органы государственной власти, ни органы управления образованием, ни органы местного самоуправления.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в рассматриваемой сфере устанавливаются законами названых субъектов.

Например, Закон города Москвы «О развитии образования в городе Москве» от 20 июня 2001 г. к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований относит, например: участие в хозяйственном, материально-техническом обеспечении деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования, а также изыскание и направление внебюджетных средств на эти цели; участие в списочном учете детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы.

В Российской Федерации наряду с государственными могут создаваться и действовать муниципальные органы управления образованием - по решению соответствующих органов местного самоуправления. Их полномочия устанавливаются нормативными актами субъектов РФ и муниципальными нормативными актами. Отдельные полномочия муниципальных органов управления образованием упоминаются и в федеральном законодательстве, например о лицензировании образовательной деятельности. Экспертная комиссия для проведения лицензионной экспертизы создается уполномоченным органом исполнительной власти по заявлению учредителя. В нее на паритетных началах входят представители государственного органа управления образованием, соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности. Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

Местный орган управления образованием дает согласие на оставление общеобразовательного учреждения обучающимся, достигшим возраста 15 лет, до получения им основного общего образования. По решению органа управления образовательного учреждения за совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение обучающихся, достигших возраста 14 лет. Такое решение в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), принимается с согласия органов опеки и попечительства. Образовательное учреждение обязано в трехдневный срок проинформировать органы местного самоуправления об исключении обучающегося с тем, чтобы они совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок приняли меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении.

Специальным законом на федеральном уровне регулируется система высшего и послевузовского образования. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Полномочия органов местного самоуправления в области высшего образования были расширены Федеральным законом № 199. Правовое регулирование названных видов образования осуществляется не только нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, но и муниципальными нормативными актами. Органам местного самоуправления городских округов было предоставлено право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Финансирование образовательной деятельности муниципальных высших учебных заведений осуществляется органами местного самоуправления городских округов, в ведении которых находятся эти учреждения, за счет средств местного бюджета в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. В создаваемом или реорганизуемом муниципальном высшем учебном заведении до формирования ученого совета устав утверждается исполнительно- распорядительным органом городского округа на срок не более чем один год. Трудовой договор с ректором такого вуза заключается на тот же срок.

Органы местного самоуправления осуществляют согласование при решении вопроса о создании на соответствующей территории филиалов федеральных государственных высших учебных заведений. Если в их ведении находятся высшие учебные заведения, они имеют право заключать соглашения с соответствующими органами управления образованием иностранных государств о подготовке, переподготовке и повышении квалификации иностранных граждан в Российской Федерации. Органы местного самоуправления городских округов могут устанавливать для научно-педагогических работников муниципальных высших учебных заведений и научно-педагогических работников муниципальных научных учреждений (организаций), гарантии создания условий для повышения квалификации.

Еще по теме 20.3. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ:

Вопрос 3 Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)
1.6. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных отношений
8. Особенности участия в арбитражном процессе государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов
4.7. Участие государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в арбитражном процессе
12.3. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
9. Участие в арбитражном процессе ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО самоуправления и иныгх органов

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права -

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

местный самоуправление образование российский

Введение

1. Теоретические аспекты исследования полномочий органов местного самоуправления в сфере образования

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации

1.2 Понятие и содержание муниципального образовательного комплекса по законодательству России

1.3 Становление и развитие правового регулирования полномочий местного самоуправления в России в области образования

1.4 Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования на современном этапе развития

2. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области образования в субъектах Российской Федерации: проблемы правового регулирования и реализации

2.1 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере учреждения и реорганизации образовательных организаций в субъектах Российской Федерации

2.2 Полномочия органов местного самоуправления по финансово-экономическому и материально-техническому обеспечению деятельности муниципальных образовательных организаций

2.3 Контроль и надзор в сфере предоставления гражданам услуг муниципальных образовательных организаций

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Образование -- это фундаментальное право человека. Почти во всех странах существуют законы об образовании, необходимые для обеспечения правовых основ функционирования системы образования. Эти законы нуждаются в периодическом обновлении в целях приведения их в соответствие с изменяющимися запросами государственной образовательной политики. Выполнение данной задачи требует наличия специализированной организации, обеспечивающей научную основу таких изменений.

Наряду с государственным регулированием в сфере образования, большую роль в данном вопросе играет и местное регулирования. Органы местного самоуправления играют большую роль в организации, функционировании системы образования в России.

Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации выступает одним из важнейших принципов организации и функционирования публичной власти в обществе и государстве. Сегодня этот принцип рассматривается как необходимый атрибут любого демократического строя; в частности, в ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления он «должен быть признан в законодательстве страны, и по возможности, в конституции страны».

В пользу актуальности данной темы свидетельствует ее связь с реализацией конституционного права на образование, с гарантированностью общедоступности и бесплатности дошкольного и основного общего образования, как в государственных, так и муниципальных образовательных учреждениях. Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном населению, и поэтому основная нагрузка на получение и решение проблем образования лежит на местном уровне .

Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъекта Российской Федерации и местными правовыми актами.

Федеральное законодательство, регулируя общие вопросы организации образовательного процесса и принципы предоставления образования, наделяет органы местного самоуправления широкими полномочиями по созданию и функционированию дошкольных и общеобразовательных учебных учреждений, формированию финансовой базы и технического обеспечения. Однако остается много нерешенных вопросов в области управления образованием на местах.

Объектом выпускной квалификационной работы является общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан России достойным образованием.

Предметом является нормы федерального и регионального законодательства нормативно-правовые акты органов местного самоуправления по вопросам реализации муниципальными органами полномочий в сфере образования.

Цель исследования: определить пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в сфере образования.

Для выполнения этой цели поставлены следующие задачи:

Проанализировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования;

Изучить нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования:

Охарактеризовать муниципальную систему образования:

Выявить основные проблемы деятельности муниципального образования в сфере образования;

Оценить эффективность деятельности органов местного самоуправления муниципального образования в сфере образования.

Теоретической и методической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных авторов в области анализа деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Проведенные методологические исследования базируются на абстрактнологическом методе, системном подходе, системном анализе как общенаучных методах познания.

Степень разработанности темы исследования. При работе над выпускной квалификационной работой были изучены коллективные труды и учебная литература следующих авторов: К.А. Бекяшев. П.Н. Бирюков. М.М. Богуславский, А Н. Вылегжанин. И И. Котляров. С.С. Рындин, Г.И. Тункин, К.Л. Ходжабегова, Е.Н Хазова.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Оренбургской области, научные статьи, материалы периодической печати по исследуемой проблематике, учебная и научная литература.

В структуру выпускной квалификационной работы входят введение, два раздела семь подразделов, заключение и список использованных источников.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Понятие н сущность местного самоуправления Российской Федерации

Местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах.

Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории. В России термин «местное самоуправление» стали использовать только в середине XIX в. Под ним подразумевалась деятельность органов, отличных от государственных, с целью удовлетворения потребностей местного населения. Но чаще, употреблялось понятие «общественное управление».

Проведенные Александром I Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы. подтолкнули страну в направлении децентрализации власти, то есть к выделению местного самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные земские собрания (губернские, уездные) .

В 1870 г. по примеру земской реформы была осуществлена городская реформа. 16 июня 1870 г. было принято Городовое Положение. Органами городского управления являлись городская дума и \ права. При этом прямого подчинения органов земского самоуправления городским органам не предусматривалось. Городская реформа также реализовывала постулаты общественной (хозяйственной) теории местного самоуправления .

В целом, как в дальнейшем показало время, общественная модель оказалась непригодной для сложившихся в то время в России социально- экономических и национально-исторических условий. Поэтом) эта модель не была реализована. Но именно к тому времени относится осмысление природы собственного, российского местного самоуправления. И именно в то время начинает складываться национальное муниципальное право.

Но к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений: земства практически прекратили своё функционирование, так как их перестали посещать «гласные», т е. лица, имеющие право голоса в органах земского самоуправления. Интересы населения не реализовывались, а городские управы взяли земства под свой контроль, сделав их частью государственного управления.

Как представляется, это произошло из-за того, что идеи самодержавия с единой сильной централизованной властью не были совместимы с идеями децентрализации, то есть с идеями наделением земств собственной, автономной от государства властью, и не подчинённой ему.

Таким образом, организация самоуправления на местах в России стала строиться по образцу популярной и наиболее обоснованной в то время на Западе государственной теории. 12 июня 1890 г. император Александр III подписал Положение о земских учреждениях, которые стали входить в систему" органов государственной власти. В их составе преобладали дворяне, а полномочия органов местного самоуправления были существенны ограничены. Но эти недостатки были исторически закономерны, так как именно дворянство было правящим классом. Кроме того, власть самодержавия в то время была ещё очень сильна .

В соответствии с положениями государственной теории, земства были взяты под строгий контроль государства - государственные чиновники имели право даже формировать их. Члены земств приступали к работе только при условии одобрения их кандидатуры губернатором. Члены земств объявлялись государственными служащими. И это накладываю на них дополнительные требования при поступлении на службу. Но и государственная модель, опробованная на практике в процессе реализации реформ земского и городского самоуправления, не стала эффективной для нашей страны - она не решала реальных проблем местного значения.

На следующем этапе развития отечественного территориального управления стали появляться собственные труды о местном (земском) управлении. Эту сферу активно изучали такие ученые и общественные деятели, как А. И. Васильчиков. Н М. Коркунов. Н И. Лазаревский, Г. И. Львов. В.П. Безобразов. М.И. Свешников, А Д. Градовский, Б.Н. Чичерин и др. Поэтому именно в то время появились отечественные определения местного самоуправления.

При этом, по замечанию автора определения основоположников, «классиков» науки о местном самоуправлении в нашей стране (это А.И. Васильчиков. Н И. Лазаревский и В.П. Безобразов) схожи как между собой, так и с современным понятием этого института. А определения местного самоуправления некоторых общественных деятелей (Н. Муравьева Н А. Герцена. П.А. Кропоткина) были более прогрессивны и связаны с зарождающейся в стране борьбой за социальные преобразования, а именно - с движением декабристов .

В начале XX в. в России была создана собственная теория муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А. Велихова. В 1928 году он написал книгу «Основы городского хозяйства», в которой проанализировал самые распространённые на тот момент теории. Эта книга издается до сих пор, так как не теряет своей актуальности.

После Февральской революции 1917 г. Временное Правительство расширило полномочия земских органов власти. Правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне. Но именно в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.

А после Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление вообще было отвергнуто как буржуазный институт. В советском государстве действовал принцип «Вся власть - Советам!». Это касалось и местного самоуправления. Со временем Советы народных депутатов вытеснили органы местного и городского самоуправления, хотя меньшевики и эсеры активно выступали за сохранение земских органов. Они хотели реализовать идею о разделении функций местного управления между" ними и Советами .

В советское время местное самоуправление практически не развивалось, но именно этот период становления отечественного местного самоуправления получил название «советской модели».

В 1933 г. было принято Положение «О городском Совете», в результате действия которого произошла повсеместная ликвидация системы местного са-моуправления. Она была заменена на руководство всей страной единым пар-тийно-государственным аппаратом. В 70-х гг. местное самоуправление вновь привлекло внимание властей. В Конституции СССР 1977 г. появилась норма о наличии в нашей стране системы местных органов государственной власти.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат «paler» - отец) - это принцип попечительства, то есть опеки госорганов над населением и местными органами. Это тип отношений между властью и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первой и «сыновью благодарность» второго за улучшение условий жизнедеятельности .

Позднее, в начале 90-х гг. местному самоуправлению было посвящено несколько принятых нормативных правовых актов. Это Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Также был принят Указ Президента РФ от 26 октября 1993г. под названием «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Он объявил о прекращении деятельности городских и районных Советов народных депутатов. Их компетенция была передана соответствующим органам местной власти. Тем самым советский период развития местного самоуправления был закончен.

В 1993 году была принята действующая Конституция, в корне изменившая сущность местного самоуправления. До её принятия оно считались одним из уровней государственной власти, то теперь стало особым, публичным видом власти, отделённым от власти государственной.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Поэтому в развитии местного самоуправления наступил новый, современный этап, и он длится до сих пор. Данный этап характеризуется закреплением местного самоуправления в качестве основ конституционного строя и появлением современной системы законодательного регулирования этого общественного института

Россия является примером государства, в котором на разных исторических отрезках местное самоуправление строилось по разным моделям. Первоначально, в период земской и городской реформ (1860-1870гг.) развитие земского, то есть местного управления происходило на положениях общественной теории, позднее (1890- 1900гг.) - на основе государственной, а советский период (1917-1993гг.) характеризуется развитием местного самоуправления по советской модели.

Поэтому, был сделан вывод о том, что отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий. Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы.

Согласно закону , непосредственно регламентирующего местное самоуправление в РФ, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Местное самоуправление -- это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти 126. с. 181. В связи с этим государство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий.

В то же время в Европейской Хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».

Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно, опираясь, прежде всего, на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории.

Институт передачи полномочий получил прочное закрепление как в практике федеративных отношений, так и в сфере взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Однако в данном случае речь идет уже не о разграничении полномочий как таковом, а лишь о делегировании осуществления уже разграниченных и закрепленных за каждым уровнем реализации публичной власти полномочий.

Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, так и переданные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации могут передаваться полномочия, как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

На сегодняшний день передача федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться как федеральным законом, так и на взаимной основе -- соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это вытекает из ст. 78 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части закрепленных за ними полномочий.

Детализация порядка передачи полномочий в системе исполнительной власти на основе соглашений осуществлена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом надо иметь в виду, что названный Федеральный закон устанавливает и некоторые ограничения для заключения подобных соглашений. Как установлено в названном Федеральном законе (ст. 26.8). Соглашение заключается только в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации . Таким образом, закрепляемая на уровне Конституции Российской Федерации такая правовая форма как соглашение, посредством которой возможно перераспределение уровня осуществления полномочий, допускается только в ограниченных масштабах и не может носить универсального характера по отношению к органам исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) предусматривает передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этой части положения Конституции Российской Федерации детализированы в нормах отдельной главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления передача полномочий допускается только от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления на основе федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации. При этом исключается такой способ передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, как соглашение. Вместе с тем соглашение как форма передачи осуществления полномочий может применяться для взаимной передачи полномочий по вопросам местного значения в рамках двухуровневой системы местного самоуправления -- от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и наоборот .

Основной задачей право применения рассматриваемого института передачи полномочий является передача с соответствующим финансовым и материальным обеспечением оказания отдельных государственных услуг или осуществления государственных функций на тот уровень власти, на котором они могут более эффективно осуществляться. При этом в отношении передачи полномочий на уровень местного самоуправления принцип одновременного делегирования материальных и финансовых ресурсов возведен в ранг конституционного, что способствует повышению гарантий прав местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Необходимость передачи материально-финансовых ресурсов обусловлена тем, что при передаче осуществления полномочий сохраняется уровень их закрепления на основе уже произведенного разграничения, на основе которого и осуществляется разграничение доходов бюджетов разных территориальных уровней объектов собственности, необходимых для реализации соответствующих полномочий.

Передача финансовых ресурсов осуществляется в форме субвенций из того уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации, за каким уровнем органов публичной власти были законодательно закреплены передаваемые полномочия. Кроме того, на реализацию данных полномочий идут также средства от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных полномочий и зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В настоящее время субвенция на реализацию указанных полномочий рассчитывается применительно к каждому передаваемому полномочию (к группе полномочий в рамках определенной сферы ведения). Однако в рамках планируемых изменений федерального законодательства предлагается изменить и порядок финансирования осуществления переданных полномочий. В частности, предлагается установить, чтобы субвенции рассчитывались не для каждого передаваемого полномочия, а устанавливалась передача единой субвенции для реализации всех переданных полномочий для их осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (в зависимости от того, кому передается их осуществление). При этом органы власти, реализующие переданные полномочия, смогут самостоятельно определять объемы финансирования на реализацию каждого переданного им полномочия. Такой порядок, безусловно, создает более широкие возможности для обеспечения самостоятельных прав органам власти при реализации таких полномочий. В любом случае средства на осуществление переданных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. Контроль за расходованием этих средств осуществляет целый ряд федеральных органов: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор): Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор); Счетная палата Российской Федерации и другие органы.

Однако передача субвенций не исключает возможности для субъектов Российской Федерации либо для муниципальных образований, в зависимости от того, органам власти какого территориального уровня переданы полномочия, принимать решения о дополнительном финансировании осуществления переданных полномочий за счет собственных доходов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов. На уровне, осуществляющем передачу полномочий (федеральном уровне либо на уровне субъекта Российской Федерации), остается возможность широкого контроля за осуществлением таких переданных полномочий, а также их изъятия в случае неэффективного исполнения. Такая возможность предусматривается в рамках передачи полномочий как на основе закона, так и на основе соглашения, поскольку это условие является обязательным для любого подобного рода соглашения.

На сегодняшний день Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает передачу следующей группы полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

Государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории;

Лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);

Государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);

4) подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации.

Как видим, содержание передаваемых полномочий в основном носит контрольно-разрешительный характер. Такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного. начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях;

Организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);

Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

Создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;

Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа.

Осуществление иных установленных федеральным законодательством полномочий в сфере образования. Как отмечает И В Бабичев структуру органов местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых - наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций у правления на своей территории в целях обеспечения интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения . Сущность местного самоуправления раскрывается и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы -- интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

Органы местного самоуправления обладают практически всеми признаками, отличающими орган государственной власти, прежде всего установленными в Конституции и законодательстве функциями и властными полномочиями, обеспечиваемыми государственным принуждением. Кроме этого, как и государственные органы, органы местного самоуправления имеют структуру, свои формы работы, формируются (реформируются) в точном соответствии с законом .

Анализ норм Конституции, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций. Местное самоуправление рассматривается в российской и зарубежной доктрине как общественный и как государственный институт. При этом местное самоуправление не просто существует, оно развивается. Об этом говорит совершенствование базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Актуальность данного исследования реализуется модернизацией различных уровней системы российского образования, которая проходит в достаточно сложных условиях. С одной стороны, это связано с переходом к рыночным отношениям в экономике, с другой - с изменениями государственного политического курса страны. Это находит свое отражение в том, что в сфере образования происходят различные инновационные процессы: создаются новые типы учебных заведений, расширяется самостоятельность учебных заведений не только с финансовой, но и с образовательной точки зрения, формируется рынок образовательных услуг, разрабатываются стратегии вариативного образования, направленного на максимальный учет личностных потребностей, возможностей и индивидуальных особенностей учащихся, с компьютеризацией и информатизацией учебных заведений различного типа.

В Концепции модернизации российского образования на период до 2020 года говорится о разработке и осуществлении мер активизации роли средств массовой информации в формировании культуры, воспитании гражданских качеств. «Она должна привести к достижению нового качества российского образования, которое определяется, прежде всего, его соответствием актуальным и перспективным запросам современной жизни страны». Коммерциализируются (деятельность лица или организации, предприятия, направленная на извлечении прибыли всеми способами) различные составляющие информационно-предметной среды: библиотеки, театры, дома культуры, музеи, имеющие различную ведомственную подчиненность, функционирующие изолированно друг от друга, подчас стихийно .

СМИ в условиях муниципального образования отводится, пожалуй, самая главная роль, в силу меньших по сравнению с большими возможностями городов-мегаполисов для организации разнообразного досуга и обеспечения полноценной культурной жизни населения. В результате в муниципальной системе образования развитие учащихся в учебное и внеурочное время, формирование потребностей к самообразованию и саморазвитию ограничены. Таким образом, недостаточная результативность функционирования муниципальной системы образования провинциального города России, с одной стороны, обусловлена ее недостаточным материальным обеспечением вследствие финансирования по «остаточному7 принципу», что является проблемой общегосударственной, а с другой - отсутствием четкого взаимодействия различных уровней системы образования с информационно-предметной средой, которая в муниципальном образовании, в силу его специфики, имеет большее положительное влияние не только на саму систему образования, но и на всю его инфраструктуру, так как позволяет сохранять традиционность быта и обычаев населения, исторические и общекультурные ценности конкретной местности.

Муниципальная система образования России представляет собой совокупность взаимодействующих на основе целостности и преемственности образовательных программ и государственных образовательных стандартов сети образовательно-воспитательных, культурно-просветительских учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, а также органов управления. В соответствии с диверсификацией (инвестирование средств в разные активы с целью снижения рисков) муниципального образования федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В соответствии с Законом «Об образовании» (2012 г.) к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относится:

Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

Формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

Обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

Регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

Создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и самоуправляемых округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;

Назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных \ учреждениях соответствующих типов и видов;

Строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

Контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

Использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

Установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования:

Учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.

Создание педагогических условий построения единого муниципального образовательного пространства предполагает следующие аспекты;

Модели-программы, определяющие состояние муниципальной системы образования;

Состав и структура действий получения результатов и перехода по достижению цели;

Уровень готовности предполагает наличие мотивации у педагогов перехода на другие формы и методы воспитания и обучения учащихся;

Наличие муниципальной политики в области образования;

Программно-целевой подход, предполагающий наличие главной цели образования - развитие личности ребенка;

Создание целевой комплексной программы функционирования муниципальной образовательной системы;

Состояние материально-технической базы муниципальных учреждений образования.

В настоящее время реально существуют три направления развития муниципальной системы образования: реформирование, коррекция, модернизация традиционной системы, направленная на улучшение ее функционирования; система строящаяся на инновационных технологиях, отражающих реалии нынешнего времени, социально-экономических преобразований и характера требований общества к подготовке и развитию личности школьника: система, которая должна быть построена на основе провозглашенных принципов демократизации и гуманизации образования в русле потребностей общества

В настоящее время значение муниципального образования как важнейшего фактора самоуправления и формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала.

Целостность и системность образовательного процесса достигается: посредством осуществления единства принципов образовательной подготовки и взаимосвязи ее функций; выполнением определенных педагогических условий (учет индивидуальных и возрастных особенностей учащихся; систематическим анализом и синтезом качества образовательной подготовки; возможностью оперативной корректировки форм, методов, средств и содержания образования; самоконтролем и самоанализом; использованием средств информационно-предметной среды в интеграции с процессуально-содержательными и мотивационно-ценностными компонентами по развитию личности и профессиональной подготовке); каждый элемент образовательной структуры выполняет поставленные педагогические задачи |29, с. 241. Отметим, что основной тенденцией диверсификации образования, возникновения многовариантной образовательной системы как социально-педагогического явления, выступают: непрерывность и итеративность, стандартизация, демократизация и плюрализм образования.

Муниципальная система образования имеет диалектико-развивающий характер. В учебно-воспитательный процесс вносятся определенные коррективы. внедряются новые формы, методы, средства и методики обучения и воспитания, в результате которых система совершенствуется. В первую очередь, это проведение реформы образования. Системообразующим элементом педагогической системы являются цели. Целостность муниципальной педагогической системы обеспечивается выполнением функций обучения, воспитания. развития личности учащихся и эффективностью образовательной деятельности (коммуникативной, учебно-рецептивной и др.) [ 16. с. 124|.

Муниципальная система образования представляется целостной, когда каждый элемент педагогической структуры реализует педагогические функции, не противопоставляется всем другим и не возводится в ранг непревзойденного. Эффективность такой системы будет высокой при условии, что механизмы взаимодействия будут адекватными потребностям, с обеспечением органического единства личности учителя, индивидуальности учащегося и информационно-предметной среды. При этом высокий профессионализм, индивидуальный стиль педагогической деятельности учителя отличается неординарностью, новаторским почерком, личностным воздействием, с одной стороны, и высокой мотивацией, желанием учиться, получать знания, вырабатывать умения, навыки и развиваться, становиться личностью, с другой стороны. Это и является отличительным признаком учащихся муниципального образования.

Раскрывая личностно-гуманную основу педагогического процесса, отметим, что принципы педагогической деятельности включают и познание ребенком самого себя. Раскрывая закономерности формирования и развития личности, АН. Козырни отмечает следующие особенности: «жизнедеятельность личности есть одновременно проявление всех его основных функций: в однотипных поступках, повторяющихся в сходных обстоятельствах, умение аккумулируется в навык, затем закрепляется в привычку, чтобы в качестве нового действия включиться в обычай; всякий акт жизнедеятельности личности в индивидуальном опыте первоначально совершается как поступок. Личность начинается с поступка» .

1.3 Становление н развитие правового регулирования полномочий местного самоуправления в России в области образования

В советский период в России, как и на всей территории бывшего Советского Союза действовала строго централизованная система управления государственными и местными делами. Существовало единство системы Советов, поэтому отсутствовало разделение компетенции по вертикали между органами государственной власти и местного управления. В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так. в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных реет блик собственной компетенцией».

Законодательство Российской Федерации об образовании, формирование которого началось с принятием Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», особенно в первое десятилетие своего существования было очень близко к правовой модели регулирования образовательных отношений, сложившейся еще в советское время.

Заметим, кстати, что лишь Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» легально прекращено действие Закона СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-8 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных Республик о народном образовании» и Закона РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании».

Основы законодательства использовались в советское время по вопросам, которые сегодня обозначаются как предметы совместного ведения. Основы возглавляли систем) актов разного уровня, как правило, это были союзные законы и подзаконные акты, республиканские кодексы или законы кодификационного типа без особого наименования. Законом СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-V1II «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных Республик о народном образовании» эти Основы были введены в действие с 1 января 1974 г. Согласно ст. 2 Основ законодательства о народном образовании этот законодательный массив состоял из Основ и издаваемых в соответствии с ними других актов законодательства Союза ССР о народном образовании, законов и иных актов законодательства союзных Республик о народном образовании. В отличие от иных Основ (например, гражданского законодательства), на уровень Республик в сфере образования было отнесено принятие не кодексов, а законов .

Следует отметить, что структура советских Основ законодательства Союза ССР и союзных Реет блик о народном образовании (общие положения, дошкольное воспитание, среднее и профессиональное образование, общее среднее образование, профессионально-техническое образование среднее специальное, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, высшее образование, внешкольное воспитание, права и обязанности учащихся и студентов, педагогические кадры и профессиональная деятельность. права и обязанности родителей, учебно-методическая база учреждений, ответственность, права иностранных граждан, международные договоры) во многом соответствовала структуре Закона Российской Федерации «Об образовании».

В то же время в Основах советского периода не было детального регулирования общественных отношений: устанавливались лишь главные, наиболее важные положения, которые должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства, значительную их часть составляли нормы- принципы. «рамочные» нормы. Такая система позволяла комплексно регулировать общественные отношения при отсутствии повторения текста Основ в региональных актах, что снижаю частоту дублирования (сегодня это наиболее распространенный «порок» правового регулирования отношений в сферах совместного ведения на федеральном и региональном уровнях).

До момента вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» законодательство Российской Федерации в области образования включало в себя Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. К числу иных федеральных законов образовательного законодательства относился Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и его ликвидация может быть оценена лишь положительно в силу следующих причин. Несколько лет действовал Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

Структура двух основных законов федерального уровня была настолько несовершенна, что при внесении изменений, касающихся высшего и послевузовского образования, было необходимо вносить идентичные изменения и в Закон Российской Федерации «Об образовании» (что есть прямое дублирование). Частично это можно объяснить тем, что в момент принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» предполагалось, что впоследствии его общие нормы будут конкретизированы в иных актах образовательного законодательства. Но этот замысел не был реализован, хотя попытки такой конкретизации предпринимались неоднократно, свидетельство тому - разработка и даже рассмотрение в первом или нескольких чтениях ряда проектов:

Федерального закона № 95700009-1 «О государственном регулировании образования в области экологии»:

Федерального закона № 97801857-2 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»;

Федерального закона № 97091427-2 «О дополнительном образовании».

Появлявшиеся в основном в конце 90-х - начале 2000-х гг. проекты отличались, как правило, низкой юридической техникой и отсутствием самостоятельного предмета регулирования, что не позволило им пройти трансформацию в форму закона.

Начиная с конца 90-х гг. прошлого века активно обсуждалась идея о проведении масштабной систематизации образовательного законодательства. Так было подготовлено два варианта кодекса об образовании и несколько инициативных проектов федерального закона об образовании.

Как напоминает В.М. Сырых, в 2003 г. российскими правоведами в соответствии с Техническим заданием, одобренным Минюстом России, был подготовлен проект Общей части Кодекса РФ об образовании. В целом проект был одобрен научной общественностью, принявшей участие в VIII Международной научно-практической конференцией (г. Москва. 2003 г.), одновременно было признано необходимым продолжить работу над проектом с целью учета высказанных на конференции замечаний и предложений .

Несмотря на то, что образовательные кодексы имеются в правотворческой практике (во Франции - кодекс, существует Модельный образовательный кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств, в Белоруссии в 2011 г. принят Кодекс об образовании, 17 июля 2014 г. принят Кодекс Республики Молдова об образовании), все же более распространенной и оптимальной с правовой точки зрения соответствия сложившимся предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, динамике обновления законодательного массива является форма федерального закона. Однако, как уже отмечалось ранее, принятый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обладает многими признаками, присущими кодификационным актам: инкорпорация норм нескольких актов в один акт; прекращение действия множества законодательных актов; включение в проект объединенного акта новых норм.

Подобные документы

Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015

Структура органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования. Полномочия депутата как члена органа местного самоуправления. Основания для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц.

реферат , добавлен 13.05.2009

Сущностные характеристики системы органов местного самоуправления. Полномочия представительных органов, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Правовое положение органов местного самоуправления: проблемы и особенности.

контрольная работа , добавлен 21.11.2011

Общие принципы организации местного самоуправления в России. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и местной администрации по предметам ведения. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере.

контрольная работа , добавлен 11.06.2011

Изучение полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, культуры, физической культуры и спорта, а также в области здравоохранения и социальной защиты. Основные задачи и гарантии деятельности местных органов самоуправления в этих сферах.

курсовая работа , добавлен 09.08.2010

Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и органов местного самоуправления в сфере охраны прав человека. Правовое регулирование муниципальных выборов. Особенности деятельности должностных лиц местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.02.2010

Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011

Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений и в сфере коммунального обслуживания. Полномочия муниципальной власти в области тарифного регулирования, ценообразования, определения нормативов потребления, благоустройства.

реферат , добавлен 28.11.2011

Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления, понятие и функции его органов, взаимодействие с органами государственной власти. Особенности полномочий органов самоуправления в социально-культурной сфере и обеспечении социальной политики государства.

курсовая работа , добавлен 23.11.2009

Теоретические аспекты вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Особенности местного самоуправления муниципального образования - Городской думы, главы, администрации г. Екатеринбурга, их права и обязанности.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Образовательная политика в современной России и ее система управления

Роль образования на современном этапе развития страны определяется задачами перехода России к демократическому обществу, к правовому государству, рыночной экономике, задачами преодоления опасности накапливающегося отставания России от мировых тенденций экономического и общественного развития. Образование входит в состав основных приоритетов российского общества и государства. В современном мире увеличивается значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом. Его роль постоянно растет вместе с ростом влияния человеческого капитала. Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. Однако ее преимущества могут быть быстро утрачены, если не будет сформулирована пользующаяся широкой поддержкой общественности общенациональная образовательная политика, если государство не восстановит свою ответственность и активную роль в этой сфере, не проведет глубокую и всестороннюю модернизацию образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования.

Образовательная политика - важнейшая составляющая политики государства, инструмент обеспечения фундаментальных прав и свобод личности, повышения темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизации общества, роста культуры. Образовательная политика устанавливает на основе общественного согласия коренные цели и задачи развития образования, гарантирует их проведение в жизнь путем согласованных действий государства и общества. Первейшая задача образовательной политики на современном этапе - достижение современного качества образования, его соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства, обеспечение его доступности всем слоям населения.

На современном этапе развития России образование в его неразрывной, органичной связи с наукой становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина. Образование призвано использовать свой потенциал для консолидации общества, сохранения единого социокультурного пространства страны, для преодоления этнонациональной напряженности и социальных конфликтов на началах приоритета прав личности, равноправия национальных культур и различных концессий, ограничения социального неравенства.

Главная задача российской образовательной политики - обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Модернизация образования - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. Интересы общества и государства в области образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы образования, а потому определение направлений модернизации и развития образования не может замыкаться в рамках образовательного сообщества и образовательного ведомства. Активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты.

Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования. Для достижения указанной цели будут решаться в первоочередном порядке следующие приоритетные, взаимосвязанные задачи: обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования; достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования; формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов; повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки; развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения. Основой современной образовательной политики государства является социальная адресность и сбалансированность социальных интересов. Стратегические цели модернизации образования могут быть достигнуты только в процессе постоянного взаимодействия образовательной системы с представителями национальной экономики, науки, культуры, здравоохранения, всех заинтересованных ведомств и общественных организаций, с родителями и работодателями. Осуществление модернизации образования затрагивает практически каждую российскую семью. Суть изменений в образовании, их цели, направления, методы должны регулярно разъясняться населению, а результаты общественного мнения должны пристально изучаться органами управления образованием и руководителями образовательных учреждений и учитываться при проведении модернизации образования.

Приоритеты образовательной политики в России:

ь Обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования;

ь Создание условий для повышения качества общего образования;

ь Создание условий для повышения качества профессионального образования;

ь Формирование эффективных экономических отношений в образовании;

ь Обеспечение системы образования высококвалифицированными кадрами, их поддержка государством и обществом;

ь Управление развитием образования на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики.

Организационной основой государственной образовательной политики в Российской Федерации является ряд комплексных целевых программ на длительную перспективу, определяющих основные принципы развития и модернизации российского образования. Это Национальная доктрина образования РФ до 2025 г., Федеральная программа развития образования на период 2015-2020 г., Концепция модернизации российского образования на период до 2020 года, образовательная инициатива «Наша новая школа». Они направлены в первую очередь на реализацию новых идей, путей и средств развития системы российского образования, но при этом содержат и разделы, посвященные повышению эффективности управления в системе образования.

Особое внимание заслуживает рассмотрение национального проекта «Образование», который предусматривает два взаимодополняющих подхода для повышения качества образования: ориентацию на инновационность - выявление возможных «точек роста» и внедрение новых управленческих механизмов, которые были бы способны сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества - создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций к управлению образованием.

Приоритетный национальный проект «Образование» включает направления: «Инновационные школы», «Поддержка учреждений начального профессионального образования и специального профессионального образования», «Инновационные программы вузов», «Интернетизация образования», «Учебное оборудование», «Сельский школьный автобус», «Модернизация региональных систем образования», «Поддержка классного руководства».

Поддержка на конкурсной основе лучших учителей и школ, внедряющих инновационные программы, способствует повышению открытости образовательной системы, её восприимчивости к запросам общества. Поощрение талантливых молодых людей призвано сформировать основу для реализации инновационного потенциала российской молодёжи. Важным институциональным изменением является внедрение новой системы оплаты труда учителей. На это системное изменение работает и вводимое в рамках национального проекта вознаграждение за классное руководство: принцип установления размеров доплат стимулирует развитие по душевого финансирования в образовании.

Государственная поддержка инновационных программ вузов, учреждений начального и среднего профессионального образования, а также создание новых федеральных университетов направлены на модернизацию материально-технической базы учреждений, внедрение новых программ и технологий и, в целом, повышение качества профессионального образования, его взаимозависимости с экономикой страны и отдельных регионов. Открытие новых бизнес-школ также напрямую ориентировано на прорывное развитие отечественной экономики, на формирование собственной системы подготовки управленческих кадров высочайшего класса.

Интернетизация российского образования нацелена на распространение через образование современных технологий во все сферы производства и общественной жизни. Выравнивание возможностей всех российских школьников и учителей обеспечивает принципиально новое качество образовательных услуг. Кроме того, разработка электронных образовательных ресурсов нового поколения приведёт к принципиальным изменениям результатов образования, расширению возможностей реализации индивидуальных образовательных программ. Поставляемые в рамках нацпроекта учебное и учебно-наглядное оборудование, а также автобусы для сельской местности существенно повышают доступность качественного образования для всех российских школьников.

Все вышеназванные направления тесно связаны с ещё одним направлением национального проекта - модернизацией региональных систем образования - оно предполагает введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей, переход на нормативное по душевое финансирование, развитие региональной системы оценки качества образования, обеспечение условий для получения качественного образования независимо от места жительства и расширение общественного участия в управлении образованием.

На современном этапе большое внимание уделяется реализации национальной образовательной инициативе «Наша новая школа». Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» направлена на развитие общего образования для всех и для каждого. В рамках данного проекта решаются следующие ключевые направления:

1. Обновление образовательных стандартов. Уже в школе дети должны получать возможность раскрыть свои способности, сориентироваться в высокотехнологичном конкурентном мире. Этой задаче должны соответствовать обновленные образовательные стандарты, включающие три группы требований: требования к структуре образовательных программ, требования к условиям реализации образовательных программ и требования к результатам их освоения.

2. Система поддержки талантливых детей. Одновременно с реализацией стандарта общего образования должна быть выстроена разветвленная система поиска и поддержки талантливых детей, а также их сопровождения в течение всего периода становления личности.

3. Развитие учительского потенциала. Необходимо внедрять систему моральных и материальных стимулов для сохранения в школах лучших педагогов и постоянного повышения их квалификации, а также для пополнения школ новым поколением учителей, в том числе не обязательно с педагогическим образованием, любящих и умеющих работать с детьми.

4. Современная школьная инфраструктура. Облик школ, как по форме, так и по содержанию, должен значительно измениться. Реальная отдача получится, если учиться в школе будет и увлекательно, и интересно, если она станет центром не только обязательного образования, но и самоподготовки, занятий творчеством и спортом.

5. Здоровье школьников. Именно в школьный период формируется здоровье человека на всю последующую жизнь. Многое здесь зависит от семейного воспитания, но учитывая, что дети проводят в школе значительную часть дня, заниматься их здоровьем должны в том числе и педагоги.

Управление системой образования - это правовое регулирование деятельности образовательных учреждения и образовательного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России.

В регулировании системы образования роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

Регулирующего органа власти для всей системы образования в целом;

Учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы;

Совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

Согласно ст. 28 Закона «Об образовании», в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат:

Формирование и осуществление федеральной политики в области образования;

Правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции;

Разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей, в том числе вопросы содействия организации образования на языках народов Российской Федерации в иных государствах;

Формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов и др.

Согласно ст. 29 Закона «Об образовании», в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:

Определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;

Законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;

Определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;

Осуществление федеральной политики в области образования;

Разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления образованием;

Формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);

Финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов);

Создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

Установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов и т. д.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

На федеральном уровне органы управления образования дают представление и организуют деятельность федеральной системы образования и вырабатывают соответствующий прогноз ее развития.

Главный орган управления образования федерального уровня - Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

На региональном уровне органы управления образования (Министерства, Департаменты) фиксируют представление о деятельности региональной системы образования в целом и ее элементах (муниципальных образованиях) в сравнении друг с другом, а также с учетом специфических функций разного типа образовательных учреждений региона. На основе результатов мониторинга вырабатывается прогноз о развитии системы образования в регионе.

В компетенции специалистов управления образования регионального уровня входят:

· обобщенное системное представление о состоянии и деятельности образовательных учреждений в соответствии с государственными образовательными и социальными стандартами, поставленными целями функционирования и развития;

· выработка прогнозной информации в ее психолого-педагогической интерпретации.

Например, Министерство образования и молодежной политики Чувашской Республики является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики в сфере образования, обеспечивающим реализацию и соблюдение законодательства Российской Федерации и Чувашской Республики в сфере дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального, дополнительного образования в рамках своих полномочий, а также осуществление переданных в соответствии с федеральным законом полномочий в области высшего профессионального образования.

Таким образом, федеральный и региональный уровни управления образованием находятся во взаимодействии. Их регулирующая деятельность касается всех типов и видов образовательных учреждений России, она носит законотворческий, прогностический, аналитический, планирующий и контролирующий характер.

2 . Роль органов муниципального управления в реализации политики в сфере образования

Современная система управления образованием в Российской Федерации, являясь одной из подсистем управления обществом, характеризуется следующими особенностями: новыми взаимоотношениями федеральных, региональных, муниципальных органов управления образованием между собой, реализацией процесса децентрализации управления образованием, разграничения компетенции, полномочий и ответственности между его различными уровнями, переходом от государственного к государственно-общественному управлению.

Образование, относится к сложноорганизованным социальным системам, анализ которых может быть осуществлен с позиций системного подхода. Управление, с позиции системного подхода, есть процесс взаимодействия управляющей и управляемой подсистем. В теории управления принято характеризовать эту взаимосвязь как совокупность конкретных функций управления, обеспечивающих управленческое влияние на все многообразие элементов и сторон управляемого объекта.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в определенных границах, на которые разделяется вся территория государства. В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления, местное самоуправление в стране строится на основе так называемого «поселенческого» принципа территориальной организации. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты - городские и сельские поселения, а также объединения, в рамках одной территории - нескольких городских и сельских поселений. Для их обозначения в юридическую практику было введено новое понятие «муниципальное образование».

В последнее десятилетие одним из ключевых принципов управления образованием является принцип муниципализации, когда центр тяжести в управлении образованием последовательно перемещается уже на муниципальный уровень. Это происходит в связи с тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества. Соблюдение принципа муниципализации управления образованием будет способствовать созданию необходимых условий, при которых органы местного самоуправления становятся реальным субъектом управления развитием образования, обеспечивающим каждому проживающему на данной территории организацию полноты и качества образования.

В Федеральном законе № 131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» дается следующие определение: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеющее муниципальную собственность, местный бюджет и выбранные органы местного самоуправления».

Для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения данной территории, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным, или корпоративным интересам. Местное самоуправление опирается на правовую базу, включающую правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации, которые дополняются и конкретизируются в уставах, положениях о местном самоуправлении.

Понятие муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком и широком смысле. В первом случае под ней понимается «система муниципальных образовательных учреждений». Вторая точка зрения - это «совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием с целью развития образовательного комплекса муниципального образования в интересах его населения».

Таким образом, под муниципальной системой образования мы понимаем систему образовательных учреждений и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические) с учетом особенностей муниципального образования.

Под муниципальным управлением образованием понимается целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, состоящий в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой и направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры.

Необходимой предпосылкой создания высокоэффективных организационных структур в муниципальной системе образования является рациональное распределение и сочетание управленческих функций; их анализ и группировка.

Потребность регулирования деятельности образовательных учреждений на муниципальном уровне приводит к необходимости смены целевых ориентиров муниципального управления образованием, которые связаны с обеспечением социальной функции образования. Во-первых, это цели формирования единого образовательного пространства, обеспечивающие высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, это цели формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, это цели превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечивать развитие личности и развитие местных общественных систем при условии корпоративного взаимодействия между всеми социальными институтами. Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России.

В этой связи во многих муниципальных образованиях идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие муниципальной системе. Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием, требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием.

Согласно статье 32 Закона «Об образовании» Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 к исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

5) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

6) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

7) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

8) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

9) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Образовательный уровень населения - одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов местных бюджетов.

Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики, базирующейся на следующих принципах:

Гуманистический характер образования,

Приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека,

Свободного развития личности;

Общедоступность образования,

Адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся;

Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

Свобода и плюрализм в образовании.

Проводящаяся в России политика реформирования сферы образования ведет к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание образования с его разноуровневым обучением дифф еренцируется. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются. В результате возникают проблемы бюрократизма управления: отсутствие четких требований, предъявляемая к управленцам; неопределенность специфического содержания управления образованием; негативные последствия распада ранее существующей системы управления (нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных услуг). Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов относятся:

Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

Учёт детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, важно дать системе образования стимул к движению вперед - это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование».

Для реализации данной задачи в системе управления образованием на муниципальном уровне в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода.

Во-первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство стимулирует инновационные программы, поощряет лучших учителей, выплачивает гранты талантливым молодым ученым-то есть делает ставку на лидеров и распространяет их опыт и т. д.

Во-вторых, внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т. д.) к управлению образованием, что позволяет сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.

Наконец, происходят значительные изменения механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития направляются непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.

Цель национального проекта «Образование» - ускорить модернизацию российского образования, обеспечить успешность комплекса мер по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы страны, в конечном счете - достичь современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.

Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений, организаций.

Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются местные органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом закрепляют за учреждениями образования в оперативное управление объекты собственности и в бессрочное бесплатное пользование - участки земли.

При этом муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ и субъектом РФ, а также правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.

Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей местных органов управления образованием.

На территории муниципального образования может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности. Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях предоставления и защиты интересов жителей муниципального образования, обучающихся в этих учреждениях.

Изменения в системе образования требуют совершенствования управленческой деятельности органов местного самоуправления, нацеленной на развитие системы образования с помощью специальных форм, методов и средств, позволяющих поднять эффективность образования на должный уровень.

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают налоговые льготы, стимулирующие его развитие.

Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы и науки.

Высшие учебные заведения в РФ могут быть государственными и негосударственными (частными). Муниципальных вузов практически нет.

Муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает:

Подготовку местных квалифицированных кадров;

Проведение прикладных научных исследований по проблемам местной жизни и развития территории;

Повышение имиджа территории и формирование (расширение) ее культурного слоя.

Аналогично муниципальная власть заинтересована в развитии сети научных учреждений на территории.

Поддержка органами местного самоуправления учреждений высшего образования и науки может состоять в льготном налогообложении, предоставлении помещений в аренду, содействии в обеспечении жильем преподавательских и научных кадров. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный заказ вузам и научным учреждениям на проведение прикладных исследований.

Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов. В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, сети образовательных учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации, имеющий статус юридического лица.

Таким образом, образовательный уровень населения является одной из важнейших характеристик муниципального образования. Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики. Система управления образованием на муниципальном уровне состоит из взаимосвязанных элементов: образовательных стандартов различного управления и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм и типов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Список использованной литературы

1. Белякова С.А., Мусарский М.М. «Экономика и финансы образования». Учебное пособие. М.: Издательство МГОУ, 2012.-120 с.

2. Буянова, М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики: Теоретико-правовой аспект. М.: 2013. - 163 с.

3. Днепров Э.Д. «Модернизация российского образования: документы и материалы», М: ГУ ВШЭ, 2012. - 334 с.

4. Волгин Н.А., Гриценко Н.Н Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990_х годов и перспективы. М.: Весь мир, 2013.-220 с.

5. Гапоненко А.Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. М.: РАГС, 2013.-150 с.

6. Калашников С.В. Становление социального государства в России. «Экономика» - 2013.-159 с.

7. Найбороденко Н.М. Прогнозирование и стратегия социального развития России. - 2_е изд. М.: Маркетинг, 2012.-350 с.

8. Калигин Н.А. Принципы организационного управления. - М.: ФиС, 2013. - 313 с.

9. Модернизация управления образованием: перспективы и проблемы СПб.: СПбГУ, 2014.-96 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Повышение эффективности деятельности всех уровней современной публичной власти. Основные критерии и показатели эффективности муниципального управления. Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 02.06.2013

Типы государственного управления в рамках централизованного и децентрализованного правового регулирования. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ.

дипломная работа , добавлен 08.09.2016

Нормативно-правовые основы государственной политики в сфере образования и состояние работы органов муниципального управления в современной Российской Федерации. Анализ деятельности органов самоуправления в городе Новочебоксарске Чувашской Республики.

дипломная работа , добавлен 13.07.2011

Нормативно–правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления. Совершенствование деятельности администрации муниципального образования сельсовета в сфере культуры и досуга. Оценка экономической эффективности проектных мероприятий.

дипломная работа , добавлен 17.07.2016

Изучение структуры органов местного самоуправления муниципального образования Кимовского района. Анализ работы представительного, контрольно-счётного и исполнительного органов муниципального образования. Выявление проблем в деятельности этих органов.

курсовая работа , добавлен 08.02.2017

Организационно-правовые основы местного самоуправления в России. Функции собрания представителей, главы и контрольно-счетной палаты муниципального образования района. Создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.07.2016

Эффективность муниципального управления (МУ): критерии и показатели. Цель и перечень задач МУ. Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Улучшение инвестиционного климата, снижение уровня безработицы.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017

контрольная работа , добавлен 21.11.2011

Система органов и должностных лиц местного самоуправления. Глава местной администрации и муниципального образования. Выборы и отзыв членов представительных органов и должностных лиц самоуправления. Представительный орган муниципального образования.

контрольная работа , добавлен 23.09.2014

Понятие и организационно-правовые основы функционирования местного самоуправления. Рассмотрение теоретических и законодательных основ муниципального управления. Изучение деятельности органов местного самоуправления города, их функций и полномочий.

(Мадьярова А. В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

А. В. МАДЬЯРОВА

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся: — организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; — организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения); — организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования; — организация отдыха детей в каникулярное время. Перечень вопросов местного значения поселений (ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не содержит каких-либо функций в сфере образования. Действующим законодательством за ними не закреплено и каких-либо прав в этой сфере. Соответственно, органы местного самоуправления городских и сельских поселений не вправе осуществлять деятельность в сфере образования. Полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения конкретизируются в иных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В п. 1 ст. 31 «Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования» Закона РФ «Об образовании» отдельно упоминаются: — создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; — обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; — учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Данные полномочия, хотя в Законе и перечисляются наряду с названными выше вопросами местного значения (а не в их рамках), в действительности являются полномочиями по решению этих вопросов местного значения и никоим образом не расширяют компетенцию органов местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а лишь конкретизируют ее. Данные полномочия представляю собой организационно-правовые средства, через которые органами местного самоуправления реализуется функция по организации предоставления перечисленных видов образования. Перечень, содержащийся в ст. 31 Закона РФ «Об образовании», не является закрытым и развивается в иных нормах данного Закона. Так, ст. 32 Закона предусмотрено согласование органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков образовательных учреждений. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять и любые иные полномочия, названные в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также использовать иные организационно-правовые механизмы, закрепленные другими законами. Остается открытым вопрос о праве органов местного самоуправления осуществлять финансирование частных образовательных учреждений. Вопрос связан с тем, что с 1 января 2005 г. утратило силу положение ст. 41 Закона РФ «Об образовании», предусматривавшее право негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ <1>. Но, например, в отношении субъектов РФ суды нередко признают такое финансирование возможным <2>. В отношении органов местного самоуправления это также может быть обосновано ссылками на части 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (право осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления) и ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (право муниципальных образований оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям). Если признавать это возможным, то такая поддержка может осуществляться в виде предоставления субсидий образовательным учреждениям (ст. 78 БК РФ) либо бюджетных кредитов (ст. 93.2 БК РФ). Финансирование негосударственных образовательных учреждений может быть также осуществлено на взаимовыгодной основе через систему муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). ——————————— <1> См. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. <2> См., например, Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52 // СПС «КонсультантПлюс».

Органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию образовательного учреждения (ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). Как учредители муниципального образовательного учреждения, органы местного самоуправления утверждают их уставы (п. 2 ст. 13 Закона РФ «Об образовании»). В уставе, в частности, определяется и порядок управления данным учреждением, в т. ч. права учредителя в отношении его, порядок замещения должности руководителя учреждения (избрание, назначение и их разновидности — п. 4 ст. 35 Закона РФ «Об образовании»), разграничение полномочий между органами управления образовательного учреждения.

Разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере образования

Полномочия РФ названы в ст. 28 Закона РФ «Об образовании», полномочия субъектов РФ — в ст. 29 того же Закона. При этом данные перечни нельзя считать исчерпывающими, т. к. иными нормами Закона РФ «Об образовании» и иными законодательными и другими правовыми актами в сфере образования предусматриваются и иные конкретные полномочия органов государственной власти. И РФ, и субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования (пункты 2 статей 28, 29 Закона РФ «Об образовании»). Причем четко компетенция РФ и субъектов РФ в этой сфере не разграничена (какие вопросы кто из них вправе регулировать). Поскольку это предмет совместного ведения, то по умолчанию субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует общее правило о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. В связи с этим незаконны такие положения законов некоторых субъектов РФ, которые регулируют такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нострификация документов об образовании иностранных государств; установление дополнительных к федеральным строительных норм и правил, санитарных норм, норм охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений для муниципальных образовательных учреждений (они вправе это делать только в отношении региональных образовательных учреждений); и др. Другим ограничением для субъектов РФ является недопустимость ограничивать права и свободы человека и гражданина или очерченную законом автономию образовательных учреждений по сравнению с положениями федерального законодательства. Например, неправомерны положения законов некоторых субъектов РФ, лишающие работников образовательных учреждений каких-либо социальных гарантий, установленных Законом РФ «Об образовании» (например, права педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на сокращенную продолжительность рабочего дня). Наконец, не вправе субъекты РФ вторгаться и в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового регулирования и управления образованием, например регулировать вопросы реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, порядка отчуждения муниципального имущества, закрепленного за муниципальным образовательным учреждением, установления нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, выплаты педагогическим работникам ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, критериев отбора детей, подростков и молодых людей в нетиповые образовательные учреждения для лиц, проявивших выдающиеся способности и т. д. В частности, субъекты РФ не вправе в своих законах включать в перечень образовательных услуг, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления, те или иные дополнительные услуги, не предусмотренные государственными стандартами и требованиями к соответствующим образовательным программам, они не уполномочены регулировать права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере образования (например, имеют место случаи вменения в обязанность органов местного самоуправления обеспечивать транспортировку детей к месту учебы и обратно). Субъекты РФ не вправе возлагать на органы местного самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных образовательных учреждений, даже в случае их субсидирования из регионального бюджета. Если и признавать за субъектами РФ право осуществлять такое финансирование <3>, то передача данного полномочия органам местного самоуправления возможна только в порядке наделения их государственными полномочиями с выделением субвенций, полностью покрывающих соответствующие расходы, а не субсидий, предполагающих частичное финансирование расходов, осуществляемых в рамках решения вопросов местного значения. Данное же полномочие не отнесено законом к вопросам местного значения, и субъекты РФ не вправе регулировать компетенцию органов местного самоуправления в этой части. Исходя из Закона, выделение субвенций на обеспечение предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования касается только муниципальных образовательных учреждений (в порядке подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» <4>), т. е. в рамках этих субвенций не должны предусматриваться средства на финансирование негосударственных образовательных учреждений. Передача полномочий по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений должна быть осуществлена надлежащим образом и субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно <5>. ——————————— <3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52 // СПС «КонсультантПлюс». <4> Т. к. в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится, что эти субвенции выделяются в целях финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на общедоступное и бесплатное образование, а в п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» указывается, что такие государственные гарантии касаются предоставления образования только в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. <5> К сожалению, в настоящее время существуют отдельные судебные решения, которые не акцентируют внимание на этом моменте и тем самым фактически признают возможным передавать субвенции местным бюджетам в рамках финансирования государственных гарантий на образование, включая в таковые средства на финансирование негосударственных учреждений, и рассматривают факт передачи таких субвенций как передачу полномочий (тем самым фактически позволяют субъектам закреплять за органами местного самоуправления полномочия по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений без надлежащей передачи данного государственного полномочия) (см., напр. решение Арбитражного суда Волгоградской области от 14 февраля 2007 г. по делу N А12-18018/07-С15; Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу N 4-Г06-52). В то время как по другим категориям дел проводится обратный принцип — субвенции не могут передаваться без передачи полномочий.

При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления тесно связаны с органами государственной власти РФ и субъектов РФ, т. к. у них также есть значительный объем полномочий в сфере образования, в т. ч. в отношении органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений. На субъектов РФ возложена организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений. Соответственно, это является и расходным обязательством субъектов РФ. При этом порядок аттестации педагогических работников определяется на федеральном уровне, в настоящее время действует Приказ Минобразования России от 26 июня 2000 г. N 1908 «Об утверждении Положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений», который действует в части, не противоречащей законодательству, до разработки более нового порядка <6>. ——————————— <6> См.: письмо Минобрнауки России от 7 августа 2007 г. N 03-1720.

Субъекты РФ осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования, контроль качества образования, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования. Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования утверждены Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116 <7>. С 1 января 2009 г. контроль соблюдения законодательства рядом образовательных учреждений возлагается на федеральные органы государственной власти, однако среди них нет возможных муниципальных учреждений, т. е. контроль за всеми видами муниципальных учреждений и сейчас, и с 1 января 2009 г. относится к компетенции субъектов РФ. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 9. Ст. 1098.

Субъекты РФ осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию муниципальных образовательных учреждений, за исключением ряда учреждений, указанных в подп. 24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», лицензирование и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти (из числа возможных муниципальных учреждений в этом перечне только высшие образовательные учреждения) <8>. ——————————— <8> О порядке лицензирования образовательной деятельности см. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796, о порядке государственной аккредитации образовательных учреждения — Приказ Минобразования России от 22 мая 1998 г. N 1327.

При определении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований следует иметь в виду также следующее. Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подп. 13, 13.1, 14, 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с п. 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением полномочия, предусмотренного п. 13. Далее, ст. 29 Закона РФ «Об образовании» перечисляет полномочия субъектов РФ, и по смыслу Закона подразумевается, что это собственные полномочия субъектов РФ по данному предмету совместного ведения. Однако этот перечень не в полной мере соответствует положениям п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». А исходя из п. 7 ст. 26.3 указанного Закона, если другими федеральными законами за субъектами закрепляются полномочия, не перечисленные в п. 2 ст. 26.3, они рассматриваются как делегированные федеральные полномочия, и такие полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только в случае, если соответствующими федеральными законами такая передача допускается. Закон РФ «Об образовании» не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в ст. 29, на местный уровень. Поэтому, до приведения во взаимное соответствие названных Законов следует исходить из того, что нет правовых оснований для передачи субъектами РФ муниципальным образованиям тех полномочий из числа названных в ст. 29 Закона РФ «Об образовании», которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, названные выше полномочия в сфере лицензирования образовательных учреждений, аттестации педагогических работников, контроля в сфере образования с этих позиций не подлежат передаче на местный уровень. При этом с 1 января 2009 г. вводится в действие новая ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» <9>, которой отдельно предусматриваются полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. К числу таких полномочий с этого времени будут отнесены указанные выше полномочия по контролю в сфере образования (за образовательными учреждениями, за муниципальными органами управления образованием и за качеством образования) и по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений (с теми же исключениями, что изложены выше). При этом в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» не содержится разрешения на передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Таким образом, следует прийти к выводу, что данные полномочия не могут передаваться на муниципальный уровень ни сейчас, ни тем более после 1 января 2009 г. ——————————— <9> См. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 49. Ст. 6070.

Итак, из системного анализа законодательства (Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании») следует, что могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»: — организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (это коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей — об этом будет упомянуто ниже, когда речь пойдет о предоставлении соответствующих видов образования); — организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ); — организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Не могут передаваться на местный уровень следующие полномочия субъектов РФ в сфере образования, указанные в ст. 29 Закона РФ «Об образовании»: — финансовое обеспечение предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; — принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области образования; — разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей; — лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений; — обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся; — информационное обеспечение образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях; — организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений; — надзор и контроль в сфере образования. С изложенных позиций должны решаться и вопросы о допустимости передачи иных полномочий, закрепленных за субъектами законодательством об образовании. Так, ст. 52.2 Закона РФ «Об образовании» за субъектами РФ закреплено полномочие по выплате родителям компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования и по финансовому обеспечению такой выплаты (при софинансировании со стороны Федерации). В настоящее время нет правовых оснований для делегирования субъектами РФ полномочия по выплате указанных компенсаций органам местного самоуправления. Эти выводы сохраняют свою силу и с 1 января 2009 г., если не будет внесено каких-либо дополнительных поправок. Обращаем внимание, что передача государственных полномочий на местный уровень должна быть осуществлена законом субъекта РФ о наделении полномочиями и имеющая место практика передачи законом субъекта РФ о бюджете субвенций местным бюджетам на осуществление полномочий без предварительной специальной передачи самого полномочия является незаконной <10>. ——————————— <10> См., например, в части полномочий по предоставлению образования в специализированных образовательных учреждениях Определение Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. по делу N 64-Г06-8.

Закон установил запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам. В то же время сам факт выделения субвенций местным бюджетам означает, что органами местного самоуправления осуществляются какие-то государственные полномочия субъектов РФ (поскольку субвенции предоставляются именно на исполнение переданных государственных полномочий). Такими полномочиями являются, соответственно, полномочия по осуществлению соответствующих расходов на образовательный процесс. То есть Федеральный закон подразумевает, что данные полномочия являются полномочиями субъекта РФ, однако последний передает их органам местного самоуправления и, соответственно, вслед за этим передает субвенции на их осуществление. Следовательно, для передачи субвенций на финансирование таких расходов, законом субъекта РФ должны быть переданы сами полномочия по содержанию образовательных учреждений в части расходов на образовательный процесс. И такая передача будет не только законной, но и необходимой, т. к. она подразумевается в подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и аналогичных нормах Закона РФ «Об образовании». При отсутствии в законах субъекта РФ положений о передаче полномочий могут возникнуть проблемы, как показывает судебная практика, по выплатам вознаграждений учителям за осуществление функций классного руководителя. Так, Верховный Суд РФ признал незаконной передачу субвенций местным бюджетам на осуществление таких выплат законом о бюджете субъекта РФ, указав, что передача субвенций осуществлена без передачи полномочий, которые финансируются за счет таких субвенций <11>. Для того чтобы избежать этого, необходимо было законом субъекта РФ передать органам местного самоуправления функции по выплате вознаграждения классным руководителям. ——————————— <11> См.: Определения Верховного Суда РФ от 27 декабря 2006 г. по делу N 65-Г06-7, от 3 октября 2007 г. по делу N 44-Г07-19 // СПС «КонсультантПлюс».

Услуги, оказание которых включается в полномочия по предоставлению образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) (преамбула Закона РФ «Об образовании»). От образования Закон отделяет содержание учащихся (воспитанников) <12>. Говорится, что образовательное учреждение в рамках образовательного процесса обеспечивает не только реализацию образовательных программ и воспитание, но и содержание воспитанников (ч. 1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), устанавливаются обязанности образовательного учреждения по организации питания и медицинского обслуживания в образовательном учреждении (подп. 19 п. 2 ст. 32, п. 4, абз. 2 п. 5 ст. 51 Закона РФ «Об образовании»). ——————————— <12> О том, что по смыслу Закона услуги по предоставлению образования и содержания детей разграничиваются, см. также: решение Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. N ГКПИ02-1399 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N КАС03-137 по этому же делу (СПС «КонсультантПлюс»).

Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение. Что же касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и т. п., это не относится к вопросам местного значения. Это относится к компетенции самого образовательного учреждения. При этом ряд услуг, сопутствующих собственно образовательным услугам, образовательное учреждение обязано оказывать. Абзацем 2 п. 5 ст. 51 Закона РФ «Об образовании» организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения: говорится, что в образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников. До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ обязанность по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений могла быть возложена органами местного самоуправления на организации общественного питания. В новой редакции комментируемого Закона эта норма исключена, поскольку она противоречила принципу свободы предпринимательской деятельности, закрепленному в гражданском законодательстве. Питание может быть организовано двумя способами: либо образовательное учреждение содержит собственную столовую и соответствующий штат специалистов, либо привлекает стороннюю организацию для обеспечения учащихся горячими обедами. Последнее возможно только через процедуру заключения муниципального контракта. Причем при закупках на сумму не более 500000 рублей в течение квартала размещение заказа можно проводить путем запроса котировок цен <13>. Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся и воспитанников. Для обучающихся общеобразовательных учреждений должно быть организовано одноразовое горячее питание (завтрак). По желанию родителей им может быть предоставлен и обед. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников. Организация и рацион питания обучающихся подлежат обязательному согласованию с органами Госсанэпиднадзора <14>. ——————————— <13> См. также публикации в журналах: Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 1; Учет в сфере образования. 2004. N 1. <14> См. также Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2008 г. N 45 «Об утверждении СанПин 2.4.5.2409-08» // Российская газета. 2008. 19 августа.

Пунктом 4 ст. 51 Закона предусмотрено, что медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения, а образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников <15>. Организация медицинского обслуживание учащихся (воспитанников), согласно Закону, выражается в обязанности образовательного учреждения предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников. Однако согласно СанПиН 2.4.2.1178-02 все общеобразовательные учреждения должны укомплектовываться квалифицированными кадрами средних медицинских работников, врачей-педиатров <16>. В обязанности образовательных учреждений по медицинскому обслуживанию обучающихся входит также организация комплексного оздоровления детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья, обеспечение проведения медицинских осмотров и т. п. (см. СанПиН 2.4.2.1178-02). ——————————— <15> Конкретные требования см.: Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28 ноября 2002 г. N 44 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.2.1178-02» (по общеобразовательным учреждениям), от 26 марта 2003 г. N 24 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.1249-03» (по дошкольным учреждениям). <16> См. также: Методические рекомендации по проведению профилактических мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья обучающихся в общеобразовательных учреждениях, утвержденные Минздравсоцразвития России от 15 января 2008 г. N 206-ВС; Методические рекомендации по организации деятельности медицинских работников, осуществляющих медицинское обеспечение обучающихся в общеобразовательных учреждениях, утвержденные Минздравсоцразвития России 15 января 2008 г. N 207-ВС (СПС «КонсультантПлюс»).

Предоставление образования предполагает реализацию образовательных программ, которые, в свою очередь, делятся на общеобразовательные и профессиональные, на основные и дополнительные (ст. ст. 9, 26 Закона РФ «Об образовании»). Реализация образовательных программ осуществляется в образовательных учреждениях. К вопросам местного значения отнесена реализация лишь общеобразовательных программ: дошкольное, общее (всех 3-х ступеней) и дополнительное образование детей. У органов местного самоуправления нет никаких полномочий (в т. ч. в виде дополнительных прав) в сферах профессионального образования. Соответственно, они не вправе создавать какие-либо учреждения профессионального образования. Исключение составляют органы местного самоуправления городских округов, за которыми закреплено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это является именно правом, а не обязанностью органов местного самоуправления городских округов, которое они реализуют исключительно за счет средств местных бюджетов, на основании решения представительного органа о принятии к исполнению данного полномочия (ч. ч. 4.1, 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). У органов местного самоуправления муниципальных районов или поселений такого права нет. Образовательные программы, в свою очередь, делятся на основные и дополнительные. В соответствии с этим, исходя из Закона РФ «Об образовании», услуги по предоставлению образования можно подразделить на основные (в рамках основных образовательных программ) и дополнительные (за рамками основных образовательных программ). Первые должны предоставляться обязательно и, соответственно, финансироваться из местного бюджета. Вторые являются факультативными и не должны в обязательном порядке финансироваться из местного бюджета. Содержание образовательных программ определяется образовательным учреждением самостоятельно (ч. 5 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Обязательный минимум содержания образовательной программы общего образования устанавливается государственным образовательным стандартом, а к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации устанавливаются федеральные государственные требования (ст. 7, п. 6.2 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Программы дошкольного и общего образования являются основными (п. 3 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). При этом образовательные учреждения в рамках учебного процесса могут наряду с указанными основными образовательными программами реализовывать и дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Однако обязанность органов местного самоуправления распространяется только на организацию предоставления образования по основным образовательным программам, поскольку именно реализация этих программ составляет обязательное содержание данных видов образования и определяет статус образовательного учреждения. При этом гражданам гарантируется право на общедоступное и бесплатное дошкольное и общее образование в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 5 Закона РФ «Об образовании»), общее образование является обязательным (ст. 19), а сеть дошкольных учреждений по смыслу Закона должна быть создана (п. 3 ст. 18). Из этого следует, что органы местного самоуправления обязаны создавать муниципальные образовательные учреждения, независимо от наличия частных. Программы дополнительного образования детей по определению являются не основными, а дополнительными образовательными программами, однако и в отношении таковых устанавливаются определенные требования (п. 8 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Поскольку государство не гарантирует общедоступность и бесплатность дополнительного образования (ст. 5 Закона РФ «Об образовании») и законодательство рассматривает это образование именно как дополнительное, т. е. не обязательное, то следует признать, что органы местного самоуправления не обязаны создавать муниципальные учреждения дополнительного образования. В частности, функция по организации предоставления данного вида образования может реализовываться путем содействия развитию сети частных образовательных учреждений дополнительного образования детей. Далее, важно уточнить, что к компетенции органов местного самоуправления относится организация предоставления дошкольного и общего образования только в обычных образовательных учреждениях. Отдельным категориям детей дошкольное и общее образование предоставляется в специализированных образовательных учреждениях, а именно: — детям с ограниченными возможностями здоровья — в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях; — детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, — в образовательных учреждениях для таких детей; — для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением — в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа; — детям, нуждающимся в длительном лечении, — в оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа; — детям, нуждающимся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи — в образовательных учреждениях для таких детей. Организация предоставления образования таким детям в таких учреждениях относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления не наделены не только обязанностями, но и правами в данной сфере и, соответственно, не вправе создавать подобные специализированные образовательные учреждения или подразделения в общих образовательных учреждениях для таких детей. Вместе с тем, как указывалось выше, в соответствии с подп. 13.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» данное полномочие является собственным полномочием субъектов РФ и исходя из п. 7 ст. 26.3 того же Закона оно может быть передано субъектами РФ органам местного самоуправления. Следует также отметить, что Закон РФ «Об образовании» разрешает органам местного самоуправления создавать нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности (п. 13 ст. 50).

Общее образование

Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: — начальное общее, — основное общее, — среднее (полное) общее образование. С 1 сентября 2007 г. <17> обязательным является общее образование в целом, т. е. обязательным является прохождение всех 3 ступеней общего образования, ранее обязательным признавалось лишь основное общее образование. Это означает, в частности, обязанность создавать муниципальные образовательные учреждения, предоставляющие образование всех трех ступеней, однако само по себе это не исключает возможность создания наряду с этим и учреждений, реализующих отдельные ступени образования («школ-восьмилеток» и т. п.). ——————————— <17> См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3808.

С этого же времени требование обязательности получения общего образования сохраняется до достижения лицом возраста 18 лет, а не 15, как ранее. Обязательность общего образования влечет также особенности и ограничения при отчислении (исключении) учащихся из образовательных учреждений до получения ими общего образования. Согласно Закону, это возможно только при достижении учащимся возраста 15 лет: 1) по инициативе обучающегося — с согласия а) родителей (законных представителей) учащегося, б) органа местного самоуправления по управлению образованием и с марта 2006 г. также в) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 6 ст. 19 Закона РФ «Об образовании»). 2) по решению органа управления образовательного учреждения — за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения, если меры воспитательного характера не дали результата и дальнейшее пребывание обучающегося в образовательном учреждении оказывает отрицательное влияние на других обучающихся, нарушает их права и права работников образовательного учреждения, а также нормальное функционирование образовательного учреждения; такое решение принимается с учетом мнения родителей (законных представителей) обучающегося и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Причем в случае, если несовершеннолетний по собственной инициативе оставил образовательное учреждение, не завершив даже основное общее образование, и в случае, если он был исключен из образовательного учреждения за нарушения устава, на комиссию по делам несовершеннолетних возложено принятие совместно с родителями (законными представителями) несовершеннолетнего и органом местного самоуправления мер по трудоустройству, а также по продолжению образования несовершеннолетним. При этом если несовершеннолетний по собственной инициативе оставил образовательное учреждение, не завершив даже основное общее образование, то должны быть приняты меры и его по трудоустройству и продолжению освоения им образовательной программы основного общего образования по иной форме обучения (с 1 сентября 2007 г., до этого достаточно было принять хотя бы те или другие меры). Если же обучающийся был отчислен за нарушения устава, то должны быть приняты хотя бы одни из указанных мер. Соответствующие меры должны быть приняты в месячный срок. Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами. Приказом Минобразования России от 5 марта 2004 г. N 1089 утвержден федеральный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Письмом Минобразования России от 15 декабря 2002 г. N 30-51-914/16 направлен Минимальный социальный стандарт РФ «Минимальный объем социальных услуг по воспитанию в образовательных учреждениях общего образования». Федеральный базисный учебный план и примерные учебные планы для образовательных учреждений РФ, реализующих программы общего образования, утверждены Приказом Минобразования России от 9 марта 2004 г. N 1312. Дополнительные образовательные программы и услуги могут реализовываться общеобразовательными учреждениями на договорной основе за пределами определяющих его статус общеобразовательных программ. Муниципальные образовательные учреждения общего образования, имеющие лицензии на право ведения образовательной деятельности, могут осуществлять образовательную деятельность в виде оказания платных дополнительных образовательных услуг, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации, без получения дополнительных лицензий <18>. Однако проведение профессиональной подготовки обучающихся в качестве дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг возможно в общеобразовательных учреждениях только при наличии соответствующей лицензии (разрешения) на указанный вид деятельности, по договорам и совместно с предприятиями, учреждениями, организациями (п. 8 ст. 19 Закона РФ «Об образовании»). Правила оказания платных образовательных услуг утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 <19>. ——————————— <18> См. Приказ Минобразования России от 11 декабря 2001 г. N 05-51-38ин/24-05; письмо Минобразования России от 25 декабря 2002 г. N 31-52-122/31-15. <19> См. также Приказ Минобразования России от 10 июля 2003 г. N 2994 «Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования»; письмо Минобразования России от 1 октября 2002 г. N 31ю-31нн-40/31-09; письмо Минобразования России от 21 июля 1995 г. N 52-М «Об организации платных дополнительных образовательных услуг».

Прием в общеобразовательные учреждения осуществляется по месту жительства (абз. 2 п. 1.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Отказ в приеме возможен только по причине отсутствия свободных мест в учреждении (п. 46 Типового положения об общеобразовательном учреждении). В этом случае орган местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в общеобразовательных учреждениях на данной территории (в данном районе, микрорайоне) и обеспечивает прием детей в другую школу. Не допускается какой-либо конкурсный отбор детей. Это касается всех типов общеобразовательных учреждений, предусмотренных законодательством, в т. ч. с углубленным изучением каких-либо предметов, включая гимназии и лицеи <20>. ——————————— <20> См.: письмо Минобразования России от 21 марта 2003 г. N 03-51-57ин/13-03 «Рекомендации по организации приема в первый класс» // Вестник образования России. 2003. N 9.

Исключение составляют нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей и подростков, проявивших выдающиеся способности. Категории отбора таких детей, подростков и молодых людей в указанные образовательные учреждения определяются учредителем и доводятся до сведения общественности (п. 13 ст. 50 Закона РФ «Об образовании»). Решение о создании такого учреждения и его устав должны содержать указание на то, что это учреждение является нетиповым. В общеобразовательном учреждении необходимо также строго соблюдать правила предоставления религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ, установленные ч. 4 ст. 5 и иными положениями Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»: 1) обучение религиозными организациями детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях может осуществляться только с согласия детей, обучающихся в образовательных учреждениях, и по просьбе их родителей (законных представителей). Просьбу рекомендуется оформлять в виде письменного заявления на имя администрации образовательного учреждения. Недопустимо прямое или косвенное принуждение детей к посещению занятий по религиозному воспитанию; 2) предоставление религиозным организациям возможности обучать детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях осуществляется по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления; 3) используемая в процессе обучения религии литература и учебно-методические пособия, включая аудио — и видеоматериалы, должны иметь маркировку с официальным полным наименованием данной религиозной организации; 4) религиозные организации, имеющие права юридического лица на условиях их ежегодной перерегистрации, сопровождаемой выдачей временного свидетельства о государственной регистрации, в соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», не пользуются данными правами <21>. ——————————— <21> См. Приказ Минобразования России от 1 июля 2003 г. N 2833.

Деятельность муниципальных общеобразовательных учреждений регулируется типовыми положениями об этих учреждениях и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Перечень типов образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования установлен распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 1447-р. Типовое положение об общеобразовательном учреждении утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 (в ред. от 20 июля 2007 г. N 459) <22>. ——————————— <22> Собрание законодательства РФ. 2001. N 13. Ст. 1252; 2007. N 31. Ст. 4082.

На субъектов РФ возложено обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных субъектов РФ об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена (подп. 8.1 п. 1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»). С 2009 г. единый государственный экзамен станет единственной формой государственной (итоговой) аттестации, иные формы проведения государственной (итоговой) аттестации могут быть установлены только Минобрнауки России и только для выпускников специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а также в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, или для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Результаты ЕГЭ с 2009 г. должны признаваться профессиональными образовательными учреждениями в качестве вступительных испытаний и их право на проведение по предметам, по которым не проводится единый государственный экзамен, дополнительных вступительных испытаний творческой и (или) профессиональной направленности ограничивается — это возможно только в рамках перечня специальностей, по которым допустимо введение таких испытаний, и перечня образовательных учреждений, в которых допускается проведение таких испытаний, которые должны быть определены на федеральном уровне в порядке, установленном Правительством РФ. До 2009 г. Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. N 17-ФЗ установлен переходный период для введения и проведения единого государственного экзамена. Так, в 2008 г. особенность заключается в том, что перечень общеобразовательных предметов, по которым проводится ЕГЭ, утверждается Минобрнауки России на основании представлений органов исполнительной власти субъектов РФ по управлению образованием. Результаты ЕГЭ с этого года уже обязательны для профессиональных образовательных учреждений, однако все они еще вправе самостоятельно определять форму вступительных испытаний по общеобразовательным предметам, по которым ЕГЭ не проводится в соответствующем субъекте РФ. Перечень предметов для проведения ЕГЭ и иные правила проведения ЕГЭ в 2008 г. установлены Приказом Минобрнауки России от 5 февраля 2008 г. N 36. Организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников <23>, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях, возложено Законом РФ «Об образовании» не на органы местного самоуправления, а на субъектов РФ. Отбор организаций, осуществляющих издание учебных пособий, которые допускаются к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также утверждение перечня этих организаций отнесено к ведению РФ. ——————————— <23> См. Приказ Минобрнауки России от 14 декабря 2006 г. N 321 (на 2007/2008 учебный год), Приказ Минобрнауки России от 13 декабря 2007 г. N 349 (на 2008/2009 учебный год).

Дошкольное образование

Дошкольное образование предоставляется в дошкольных образовательных учреждениях. Однако допускается его предоставление и в общеобразовательных учреждениях, при наличии у них соответствующих лицензий (ст. 17 Закона РФ «Об образовании», Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»). Выбор способов организации предоставления дошкольного образования — путем создания дошкольных учреждений либо создания комбинированных учреждений — находится в компетенции органов местного самоуправления <24>. ——————————— <24> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4542; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5225; методическое письмо Минобразования России от 25 марта 1994 г. N 35-М «Об организации взаимодействия образовательных учреждений и обеспечении преемственности дошкольного и начального общего образования» // СПС «КонсультантПлюс». В качестве одной из форм обеспечения преемственности между дошкольным и общим образованием признается создание комплексов, включающих в себя дошкольные и общеобразовательные учреждения. Однако при этом надо иметь в виду, что такие комплексы не образуют единого образовательного учреждения и входящие в них образовательные учреждения сохраняют свой первоначальный статус. Это важно в связи с вопросами финансирования образовательного процесса в дошкольных образовательных учреждениях (об этом отдельно ниже).

Понятия «общеобразовательная программа» и «общеобразовательное учреждение» в Законе не корреспондируют друг с другом в полной мере. Дошкольное образование относится к общеобразовательным программам, наряду с программами общего образования, однако дошкольное образовательное учреждение не относится к числу общеобразовательных учреждений, а представляет собой самостоятельный тип образовательного учреждения (п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Общеобразовательным учреждением является учреждение начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, т. е. реализующее только программы общего образования (подп. 2 п. 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Таким образом, хотя дошкольные образовательные учреждения реализуют общеобразовательные программы, они не относятся к числу общеобразовательных учреждений. Это важно, как будет видно в дальнейшем, для решения вопросов об источниках финансирования образовательного процесса в учреждениях, реализующих программы дошкольного образования. Организация предоставления дошкольного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи относится к компетенции не органов местного самоуправления, а субъектов РФ (так же, как и в случае с общим образованием). Соответственно, органы местного самоуправления не должны создавать подобные специализированные учреждения дошкольного образования <25>. Однако они вправе создавать дошкольные образовательные учреждения комбинированного типа <26>. ——————————— <25> О видах образовательных учреждений и критериях отнесения их к тому или иному виду см.: Приказ Минобразования России от 7 августа 1995 г. N 443 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении»; Приказ Минобразования России от 22 августа 1996 г. N 448. <26> См. об этом письмо Минобразования России от 16 января 2002 г. N 03-51-5ин/23-03 «Об интегрированном воспитании и обучении детей с отклонениями в развитии в дошкольных образовательных учреждениях».

Содержание образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении определяется программой дошкольного образования. К структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, устанавливаются федеральные государственные требования. В настоящее время установлены временные (примерные) требования к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении (к образовательным программам и педагогическим технологиям, а также к характеру взаимодействия персонала с детьми) (см. Приказ Минобразования России от 22 августа 1996 г. N 448). Именно в рамках основных образовательных программ дошкольное образование является общедоступным и бесплатным. Дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные платные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ на основе договора с родителями (законными представителями). На дошкольные учреждения распространяется Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505, которым утверждены Правила оказания платных образовательных услуг. Дошкольное образовательное учреждение действует на основании устава, который разрабатывается на основе Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утверждено Приказом Минобразования России от 7 августа 1995 г. N 443). Порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения определяется учредителем. Вместе с тем конкурсный отбор детей в дошкольное образовательное учреждение и их отсев из него не допускаются <27>. ——————————— <27> См. письмо Минобразования России от 7 июня 1994 г. N 58-М // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. N 5.

В рамках работы по организации предоставления дошкольного образования на органы местного самоуправления возложена организация и координация методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому (п. 5 ст. 18 Закона РФ «Об образовании»). Письмом Минобразования России от 15 марта 2004 г. N 03-51-46ин/14-03 установлены Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в дошкольных образовательных учреждениях может осуществляться обучение детей религии — с соблюдением тех же правил, которые были описаны выше применительно к общеобразовательным учреждениям.

Дополнительное образование детей

Дополнительное образование детей осуществляется по программам дополнительного образования, которые реализуются либо в общеобразовательных учреждениях (за пределами определяющих их статус основных образовательных программ), либо в образовательных учреждениях дополнительного образования, в т. ч. в музыкальных и художественных школах, школах искусств, домах детского творчества, на станциях юных техников, станциях юных натуралистов и в иных учреждениях. Учреждения дополнительного образования детей, так же как и дошкольные, не относятся к общеобразовательным учреждениям. При утверждении устава учреждения дополнительного образования необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» (в ред. от 7 декабря 2006 г. N 752) <28>. Виды учреждений дополнительного образования определены в Типовом положении <29>. ——————————— <28> Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1053; 2006. N 50. Ст. 5356. См. также: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1999 г. N 1437 (в ред. от 1 февраля 2005 г.) «Об утверждении Типового положения о межшкольном учебном комбинате» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 222; 2005. N 7. Ст. 560. Приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 г. N 229 утвержден Модельный устав муниципального образовательного учреждения дополнительного образования детей (см. СПС «КонсультантПлюс»). <29> См. также письмо Минобрнауки России от 26 марта 2007 г. N 06-636.

Муниципальное учреждение дополнительного образования детей реализует программы дополнительного образования, при этом такие программы для данного учреждения являются основными. Дополнительная образовательная программа должна включать в себя рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) (п. 8 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Примерные требования к программам дополнительного образования детей утверждены письмом Минобрнауки России от 11 декабря 2006 г. N 06-1844 <30>. Образовательная программа конкретного учреждения утверждается им самостоятельно <31>. ——————————— <30> См. также Примерные требования к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье, установленные письмом Минобразования России от 15 марта 2004 г. N 03-51-46ин/14-03 (Официальные документы в образовании. 2004. N 19); письмо Минобразования России от 20 мая 2003 г. N 28-51-391/16 «О реализации дополнительных образовательных программ в учреждениях дополнительного образования детей» (Вестник образования России. 2003. N 14). <31> См. также письмо Минобразования России от 18 июня 2003 г. N 28-02-484/16, которым направлены Требования к содержанию и оформлению образовательных программ дополнительного образования детей, утвержденные на заседании Научно-методического совета по дополнительному образованию детей Минобразования России 3 июня 2003 г. (Официальные документы в образовании. 2003. N 32).

В связи со сказанным муниципальные учреждения дополнительного образования детей не вправе взимать плату за оказание услуг в рамках реализуемых ими программ дополнительного образования, поскольку они определяют его статус и финансируются учредителем (т. е. из местного бюджета <32>). Оказание платных услуг возможно данным видом учреждений за рамками утвержденной для него программы дополнительного образования <33>. ——————————— <32> См. об этом Методические рекомендации по финансированию реализации основных образовательных программ дополнительного образования детей, утвержденные письмом Департамента молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Минобрнауки России от 19 октября 2006 г. N 06-1616. <33> См.: письмо Минобрнауки России от 26 марта 2007 г. N 06-636 «Об образовательных учреждениях дополнительного образования детей» // Официальные документы в образовании. 2007. N 14.

К компетенции субъектов РФ также отнесена организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Каких-либо специальных критериев для определения видов учреждений дополнительного образования детей, которые могут находиться в ведении субъектов РФ, нет (по категориям детей и т. п.). Таким образом, субъекты РФ могут создавать любые учреждения дополнительного образования детей наряду с муниципальными, в т. ч. передавать полномочия по организации предоставления образования детям в таких учреждениях органам местного самоуправления. Решением коллегии Минобрнауки России от 6 октября 2004 г. N ПК-2 одобрена Концепция модернизации дополнительного образования детей Российской Федерации на период до 2010 года <34>. ——————————— <34> Официальные документы в образовании. 2005. N 8.

Финансирование полномочий по предоставлению образования

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование расходов на организацию предоставления дошкольного, общего и дополнительного образования детей как составная часть соответствующих вопросов местного значения относится к компетенции органов местного самоуправления и, соответственно, осуществляется за счет местных бюджетов. Исключение в этом Законе сделано для полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса при предоставлении общего образования, которые отнесены законодательством к компетенции субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ по финансовому обеспечению образовательного процесса конкретизируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законе РФ «Об образовании», где предусмотрено, что субъекты РФ осуществляют обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Таким образом, во-первых, на субъектов РФ возложено финансовое обеспечение следующих расходов по обеспечению образовательного процесса: — расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений <35>; ——————————— <35> К расходам на оплату труда работников образовательных учреждений относятся и устанавливаемые законами субъектов РФ выплаты за выполнение функций классного руководителя, которые также финансируются в виде субсидий из федерального бюджета. Именно так — как составную часть заработной платы, а не компенсационную выплату — следует рассматривать вознаграждение за классное руководство (см. п. 4 Рекомендаций по применению законодательства РФ при осуществлении выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам общеобразовательных учреждений, направленных письмом Минобрнауки России от 25 апреля 2006 г. N АФ-100/03 // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2006. N 17).

— расходов на учебники и учебные пособия; — расходов на технические средства обучения; — расходов на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов). При этом субъекты РФ самостоятельно устанавливают нормативы такого финансирования. Письмом Минобрнауки России от 29 июня 2006 г. N АФ-157/02 утверждены Методические рекомендации для субъектов РФ по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ <36>. При установлении нормативов субъекты РФ не вправе исключать какие-либо категории работников образовательных учреждений из числа лиц, оплата труда которых финансируется за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ <37>. ——————————— <36> Официальные документы в образовании. 2006. N 31 или Администратор образования. 2007. N 2. <37> Определение Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. по делу N 56-Г06-5.

Во-вторых, установлено, что это осуществляется за счет субвенций, выделяемых местным бюджетам. В-третьих, в названных нормах предусмотрено, что субъекты РФ обязаны финансировать перечисленные расходы не только применительно к предоставлению общего образования (как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но и применительно к дошкольному и дополнительному образованию, если эти виды образования предоставляются в общеобразовательных учреждениях. Данное разночтение между Федеральными законами возникло в результате внесения в 2005 г. изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закон РФ «Об образовании» (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ), в то время как соответствующие положения ст. ст. 14, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» остались в прежней редакции. Соответственно, в данном случае должны применяться положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона РФ «Об образовании», как более новые редакции аналогичных норм, при том что все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу. Таким образом, следует прийти к выводу, что финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного и дополнительного образования детей, относится к компетенции субъектов РФ и должно осуществляться путем предоставления субвенций местным бюджетам <38>. ——————————— <38> См. также разъяснение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (см. http://www. duma. gov. ru/localcom/vopros-otvet/vopros-otvet-0_08_53_01.htm).

Следует обратить внимание, что речь идет о предоставлении дошкольного и дополнительного образования детей только в общеобразовательных учреждениях. Дошкольные образовательные учреждения и учреждения дополнительного образования детей не относятся к числу общеобразовательных учреждений, а представляют собой самостоятельные типы образовательных учреждений. Соответственно, финансовое обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного и дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей является полномочием органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и подлежит финансированию из местного бюджета <39>. ——————————— <39> См. также письмо Минфина России от 11 мая 2006 г. N 06-04-08/01.

Таким образом, распределение полномочий по финансированию дошкольного и дополнительного образования детей зависит от типа образовательного учреждения: в отношении специализированных образовательных учреждений (дошкольных и дополнительного образования детей) финансовое обеспечение целиком ложится на местный бюджет, в отношении общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования, часть расходов возлагается на бюджет субъекта РФ. В последнем случае субъекты РФ должны финансировать, как и в случае общего образования, расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, на технические средства обучения, на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Следует обратить также внимание, что субъекты РФ обязаны финансировать муниципальные образовательные учреждения лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ, т. е. финансируются расходы, во-первых, только на воспитание и обучение, но не расходы на содержание детей, и во-вторых, только в тех объемах, которые предписаны федеральными стандартами и федеральными требованиями. Реализация дополнительных образовательных программ не подлежит финансированию за счет субвенций из региональных бюджетов. То же самое относится и к полномочиям органов местного самоуправления, поскольку к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. Закон, как указывалось выше, разделяет понятия образование и содержание детей, а также различает основные и дополнительные общеобразовательные программы. Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления образования (будь то общего, дошкольного или дополнительного) подразумевают обязанности обеспечивать воспитание и обучение, включая финансирование расходов на это (с учетом сказанного выше об отнесении ряда расходов к обязательствам субъектов РФ). При этом речь идет лишь об услугах, предоставляемых в рамках реализации основных образовательных программ. К расходным обязательствам муниципальных образований не относится финансовое обеспечение предоставления дополнительных образовательных услуг. Таковые оказываются за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую с родителей по договору об оказании дополнительных образовательных услуг. То же самое касается содержания детей, их медицинского обслуживания, питания и прочих сопутствующих образовательному процессу услуг — оказание таковых не относится к вопросам местного значения и, соответственно, их финансирование не относится к расходным обязательствам муниципального образования. Эти расходы могут финансироваться за счет внебюджетных источников (средств, остающихся в распоряжении образовательного учреждения, платы, взимаемой с родителей, пожертвований и т. п.). При этом п. 2 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» специально предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ дополнительно финансировать мероприятия по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях. Но это является именно их правом, а не обязанностью. Судебная практика признает также допустимым принятие субъектами РФ на себя финансирования расходов по оказанию дополнительных услуг (по содержанию, транспортировке детей и т. п.) <40>. ——————————— <40> См. Определение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2006 г. по делу N 64-Г06-6 // СПС «КонсультантПлюс».

Финансирование соответствующих расходов из местных бюджетов возможно в рамках осуществления полномочий, не отнесенных к компетенции РФ, субъектов РФ, других муниципальных образований и не изъятых из их компетенции (части вторые ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также в рамках оказания мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан (абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В настоящее время, как правило, из местных бюджетов выделяются средства на организацию питания в основном только для детей из малообеспеченных и многодетных семей (Калининградская, Саратовская, Тамбовская, Ярославская, Самарская области и др.). Практически на всех территориях практикуется использование средств родителей для оплаты горячего питания учащихся (Еврейская АО, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Амурская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Самарская области и др.) <41>. ——————————— <41> См. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 31 августа 2006 г. N 30 «Об организации питания детей в общеобразовательных учреждениях».

Медицинское обслуживание обеспечивают муниципальные учреждения здравоохранения в рамках оказания амбулаторно-поликлинической первичной медико-санитарной медицинской помощи (п. 8 Порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 29 июля 2005 г. N 487). Соответственно, это финансируется за счет средств местных бюджетов. Предоставление медицинских услуг за рамками содержания первичной медико-санитарной помощи должно финансироваться за счет внебюджетных источников, включая плату, взимаемую по договору с родителями обучающихся. Статьей 52.1 Закона РФ «Об образовании» регулируется плата за содержание детей в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования (т. е. это касается как дошкольных учреждений, так и общеобразовательных учреждений, реализующих дошкольные программы). Родительская плата в таких учреждениях ограничена — она не может превышать 20% всех реальных затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении (а для родителей (законных представителей), имеющих 3 и более несовершеннолетних детей, 10% указанных затрат). От родительской платы полностью освобождаются родители (законные представители) в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья, с туберкулезной интоксикацией. Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 849. Данный перечень очень широк, включает в себя в т. ч. расходы на хозяйственные нужды образовательных учреждений, включая те, которые изъяты из числа финансируемых за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ (на содержание зданий, коммунальные расходы, на приобретение транспортных услуг, услуг связи и т. д.), таким образом, общеобразовательные учреждения с дошкольными отделениями могут компенсировать до 20% расходов на эти нужды. В этот перечень включены и расходы на оплату труда персонала, т. е. дошкольные учреждения могут компенсировать до 20% расходов на оплату труда персонала за счет родительской платы (в общеобразовательных учреждениях с дошкольными отделениями эти расходы, напомним, финансируют субъекты РФ). Вообще, перечень расходов, учитываемых при расчете родительской платы, не является жестким, в нем есть пункты как расходы на «прочие услуги» и «прочие расходы». Следует различать родительскую плату и различные сборы денежных средств с обучающихся и их родителей (законных представителей) в связи с недостаточным бюджетным финансированием — на хозяйственные нужды, проведение ремонтов, доплаты обслуживающему персоналу. Такие сборы должны осуществляться исключительно на добровольных началах. Оформлять их целесообразно в виде пожертвований образовательному учреждению. Одновременно нужно иметь в виду, во-первых, положения ст. 5 Закона РФ «Об образовании», согласно которым государство (в лице РФ или субъектов РФ) должно обеспечивать гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, полную или частичную компенсацию расходов на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления в отношении муниципальных образовательных учреждений должны быть установлены законами субъектов РФ. Во-вторых, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» у РФ и субъектов РФ существует обязанность оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (это, по смыслу Постановления, касается не только дошкольного образования). «Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований, — указал Суд, — влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование» (п. 4.2 мотивировочной части); «расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования — за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке» (там же); положения законов, регулирующие порядок финансирования образования, «предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях» (п. 1 резолютивной части). При недостаточности средств необходимо заблаговременно, до утверждения бюджета на следующий финансовый год, направлять обращения в адрес органов государственной власти субъектов РФ с просьбой о выделении субсидий, сопровождая их соответствующими обоснованиями и расчетами. Согласно Закону, расходы на содержание зданий и коммунальные расходы при предоставлении всех видов образования в общеобразовательных учреждениях осуществляются из местных бюджетов, т. е. это является расходным обязательством муниципальных образований и не может перекладываться, например, на родителей. В то же время, как видно из изложенного выше, применительно к дошкольному образованию Правительство РФ включило эти расходы в перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка. При этом размер родительской платы ограничен 20 процентами, т. е. основные расходы несет местный бюджет. Применительно к общему образованию размер родительской платы не ограничен, и родители в полной мере несут все расходы на содержание ребенка, за исключением тех, которые финансируются из федерального, регионального или местного бюджетов. Поэтому органы местного самоуправления не вправе по своей воле включать расходы на содержание зданий и коммунальные услуги в расходы, покрываемые за счет родительской платы в учреждениях, реализующих программы общего и дополнительного образования. Финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществляется по нормативам, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (в части расходов, финансируемых субъектами РФ) и органами местного самоуправления (в остальной части) (ст. 41 Закона РФ «Об образовании»).

——————————————————————