Полномочия местного самоуправления

В статье 130 Конституции РФ раскрывается смысл местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия местного самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать их решение, если они приняты в рамках закона. Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации.

Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы.

В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой Кириллов Л, Челак И. Внимание к управлению муниципальной собственностью // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 4, с.74-75.

На основании действующих законов Российской Федерации органы местного самоуправления вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их компетенции, передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления. В подготавливаемых новых федеральных актах и актах субъектов Федерации о местном самоуправлении институт муниципальной собственности получит дальнейшее развитие.

Выборные и другие органы местного самоуправления, о которых идет речь в данной статье, могут быть разными по своему назначению. На выборной основе формируются представительные органы самоуправления - думы, муниципальные комитеты, советы, собрания и т. д.

Избираться также могут главы местной администрации, мэры, старосты и другие должностные лица. Кроме того, представительные органы и главы администраций назначают руководителей создаваемых ими муниципальных служб. Формирование всех органов самоуправления - «внутреннее» дело местного населения: все они прямо или в конечном счете подконтрольны и подотчетны этому населению и никому больше Сергеев А.А Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Правоведение, 2003, № 6, с.82.

В ч. 1 статьи 132 Конституции РФ дается перечень важнейших вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления. Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности решения подведомственных местному самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод, что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для этого создаваемых.

Приведенный в данной статье перечень,- открытый, т. е. кроме указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка предполагается решение органами местного самоуправления «иных вопросов местного значения».

Причем названные вопросы главным образом связаны с материально-финансовым обеспечением местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные направления деятельности органов местного самоуправления представить трудно. Предполагается, что они будут установлены федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации.

Из действующего законодательства можно понять, что к предметам ведения органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо и теплоснабжения, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие, системы местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом оно тоже небезразлично, поскольку вся политика государства согласно Конституции направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 5, с.78.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, развитие культуры, физкультуры и спорта.

Эти органы могут быть дополнительно наделены, например, полномочием по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их территории, некоторыми правоохранительными полномочиями и др.

Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления.

Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.

Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом.

Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003 - С.141-142.

Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик.

Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.

Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией.

Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их.

Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 2004 - С.538.

В ст. 132 Конституции РФ установлено правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств.

Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации) принимают решения, не обязательно адресованные органам местного самоуправления, но вынуждающие последних производить дополнительные затраты помимо запланированных в бюджете или в связи с выполнением переданных им полномочий.

Например, если по решению федеральных органов закрывается предприятие, составляющее объект федеральной государственной собственности, возникает проблема безработицы для жителей данного города, к решению которой должен подключиться орган местного самоуправления. Он затрачивает определенные средства на социальную защиту затрагиваемой этим решением категории членов территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает дополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание учреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т. д.). Согласно данной статье эти затраты органа местного самоуправления должны быть ему компенсированы.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают «потолок» правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.

Публичная власть территориального коллектива находит свое выражение в регулировании его жизнедеятельности. Эта жизнедеятельность разнообразна. Она включает вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), область социальных отношений (общественные работы), образования (начальное образование), культуры.

Направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют предметы ведения местного самоуправления. Они дают представление о том, в каких областях общественной жизни может осуществляться местное самоуправление. Конституция РФ перечисляет лишь предметы ведения федераций и совместные предметы ведения федерации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления.

В отношении последнего употребляется формулировка «вопросы местного значения». Поэтому принято характеризовать предметы ведения местного самоуправления не в объектном, а в формализованном плане: в зависимости от соотношения этих предметов ведения с предметами ведения Федерации и ее субъектов Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ - С.154.

Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (вступил в силу с 1 января 2006 г.) включают три категории: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления; 3) полномочия, переданные другими органами местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся:

• а) в экономической и финансовой сфере -- управление муниципальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью, муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями; установление местных налогов и сборов; управление местными финансами и др.;
• б) в сфере социальных отношений и культуры -- управление учреждениями образования и здравоохранения, дорожное строительство, транспортное обслуживание населения, благоустройство и озеленение территории, обеспечение жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, создание условий для деятельности учреждений культуры, развития физической культуры и спорта, организации ритуальных услуг, содержание мест захоронения и др.;
• в) в сфере охраны общественного порядка -- организация и содержание органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и др.;
• г) в сфере правовой деятельности -- принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением, принятие нормативных актов в пределах компетенции муниципального образования, защита законных прав и интересов муниципального образования в правоохранительных органах и др. Чиркин В.Е. Муниципальное право М.: Проспект, 2005 - С.131

Субъекты Федерации в своих законах могут данный перечень развивать и конкретизировать, в том числе передавая законом муниципальным образованиям некоторые функции государственных органов субъекта. В рамках, установленных федеральным законом, муниципальные образования вправе решать другие вопросы, которые отнесены законами субъектов Федерации к категории вопросов местного значения, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов государственной власти или других муниципальных образований (например, вышестоящего звена).

В некоторых законах о местном самоуправлении, принятых субъектами Федерации, к вопросам местного значения дополнительно отнесены участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма, транспортные местные коммуникации и др. Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению каждого муниципального образования, закреплен в его уставе.

В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъекты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный перечень вопросов для разных звеньев муниципальных образований (например, для муниципального образования района и расположенного на территории района муниципального образования - поселка).

Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это -- отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления.

В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий. Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ - С.159-160

Государственные органы субъекта Федерации осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой-либо один орган субъекта РФ или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финансовые средства. Это может быть осуществлено путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта Федерации и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передавались безвозмездно.

Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе.

Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.

Полномочия органов местного самоуправления - это права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Общие полномочия установлены в статье 17 закона, однако, данная статья содержит лишь часть полномочий и данные полномочия не разграничены между конкретными органами местного самоуправления. Иные полномочия могут содержаться в федеральных законах и в уставах муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляется ими самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. Органы местного самоуправления отдельных поселений входящих в состав муниципальных районов вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передачи им осуществления части своих полномочий. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений входящих в его состав о передачи им осуществления части своих полномочий. Переданные полномочия осуществляются за счет средств бюджета того муниципального образования, которое передает полномочия.

Права органов местного значения по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения – данные вопросы по своей природе являются государственными, но органы местного самоуправления вправе в порядке оказания помощи государства решать указанные вопросы. Указанные вопросы решаются исключительно за счет средств местного бюджета. Данные вопросы содержаться в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 закона, но органы местного самоуправления вправе решать и иные государственные вопросы.

Выполнение социально-значимых работ

Социально-значимые работы – это работы, не требующие специальной профессиональной подготовки в целях решения отдельных вопросов местного значения. Социально-значимые работы могут осуществляться в поселениях и городских округах. Решение о привлечении к выполнению социально-значимых работ может быть принято органом местного самоуправления, но только в том случае, если указанное полномочие закреплено в уставе муниципального образования. Указанные работы осуществляются на добровольной и безвозмездной основе. К выполнению указанных работ могут привлекаться совершеннолетние, трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время. Продолжительность указанных работ не может составлять более часов подряд. К работам можно привлекать не более чем один раз в три месяца. Закон не содержит порядка привлечения к данным работам и гарантий для граждан выполняющих эти работы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществление этих полномочий

Отдельные государственные полномочия – это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется с учетом двух обязательных условий:

Полномочия передаются исключительно законами.

Наделение полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ. Наделение полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ. Наделение полномочиями по предметам совместного ведения осуществляется законами субъектов РФ если это не противоречит федеральному закону. Наделение полномочиями иными НПА не допускается.

С передачей полномочий обязательно передача финансирования этих полномочий.

Законы о наделении полномочиями должен содержать следующие элементы:

Вид или наименование муниципального образования, который наделяется полномочиями

Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении полномочий

Способ (методику) расчета нормативов для определения финансирования.

Перечень материальных средств передаваемых в пользование, управление или муниципальную собственность для осуществления государственных полномочий

Порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией полномочий, а также наименования органа осуществляющего контроль

Условие и порядок прекращения осуществления полномочий

Положение закона о наделении государственными полномочиями вводится в действие ежегодно, соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год при этом в законе о бюджете отдельной строкой должно быть выделено финансирование данных полномочий.

Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий осуществляется за счет субвенций передаваемых из соответствующих бюджетов местному бюджету.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы на осуществление переданных полномочий за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых средств выделенных из государственных бюджетов.

Основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является нарушение порядка наделения указанными полномочиями, признанные судом.

Органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, для этого определяется уполномоченный государственный орган осуществляющий данный контроль. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным органам документы связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушения. Указанные предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в судебном порядке.

Отдельными государственными полномочиями, как правило, наделяются органы муниципальных районов и округов.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя МСУ, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: "полномочия МСУ", "права МСУ". Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Толковый словарь русского языка определяет "полномочия", как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.

Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами.

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Полномочия МСУ реализуются во-первых непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституцией РФ, федеральными законами признано право на осуществление местного самоуправления. Население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Население муниципальных образований играет важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия МСУ (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем референдума и др.), могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Во-вторых, полномочия МСУ реализуются органами МСУ и должностными лицами МСУ. Большинство полномочий МСУ реализуются органами и должностными лицами МСУ, составляя их компетенцию.

Полномочия МСУ можно подразделить на две группы:

• 1. "Собственные" полномочия МСУ, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальным образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением
• 2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы МСУ.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами МСУ данных полномочий.

Полномочия органов МСУ обладают специфическими чертами:

• 1. Полномочия органов МСУ представляют собой неразрывное единство закрепленных в законе их прав и обязанностей.
• 2. Полномочия органов МСУ закрепляются в соответствующих нормативно - правовых актах.
• 3. В отличие от прав граждан всякое полномочие органов МСУ реализуется ими через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустановительного характера.
• 4. Органы МСУ располагают собственными властными полномочиями в решении вопросов местного значения.

Классификации полномочий органов МСУ может осуществляться по различным критериям. Анализ законодательства РФ позволяет выделить основные сферы деятельности органов МСУ по решению вопросов местного значения: хозяйственного строительства, социально-культурного строительства, охраны общественного труда. Для осуществления деятельности в указанных сферах органы МСУ наделяются соответствующими полномочиями.

Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения.

Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование полномочий органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия "полномочия", являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения органов местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного в ведении муниципального образования.

Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общих полномочий; б) органы специальных полномочий.

К органам общих полномочий относятся органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и местная администрация (орган управления муниципального образования) - предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.

Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов, по существу, затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы.

Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.

К органам специальных полномочий относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.

Второй элемент полномочий - права и обязанности - является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием Конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления. Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения полномочий органов местного самоуправления:

• 1) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
• 2) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их полномочий и не отнесен к полномочий другого органа власти;
• 3) осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
• 4) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;
• 5) при делегировании полномочий центральными или региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Данные положения получили развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления. В соответствии с ним муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность с учетом разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В уставе муниципального образования определяются полномочия и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Закон запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к рассмотрению вопросы, отнесенные к полномочиям других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.

Рассмотрев теоретико-правовые аспекты местного самоуправления, общее понятие полномочий перейдем к рассмотрению полномочий МСУ в социально-культурной области, так как эта сфера является очень важной, с которой мы сталкиваемся ежедневно и от состояния которой зависит состояние страны.

Лекция 12 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

12.1.Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством

Органам местного самоуправления принадлежит особая роль в решении вопросов управления муниципальным хозяйством на своей территории.

Основу данных полномочий составляют положения ст. 130 Конституции РФ, в соответствии с которыми к числу важнейших вопросов местного значения относятся вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Особенностью данной группы полномочий является то, что они направлены на решение экономических, производственных, социально-бытовых вопросов и характеризуются самостоятельностью органов местного самоуправления в управлении соответствующими объектами муниципальной собственности, распоряжении средствами местного бюджета, создании и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и т. д.

Как это уже было отмечено, закрепленные Законом об общих принципах организации местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления в данной области деятельности можно разделить на две группы:

1) те из них, которыми наделяются органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований;

2) те полномочия, которые находятся в компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В области управления муниципальным хозяйством в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления к компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов (за некоторыми изъятиями) и городских округов отнесены такие одинаковые по своей сути вопросы местного значения, как:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль исполнения данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) организация:

в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо-и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (в муниципальном районе – организация электро-и газоснабжения поселений),

сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов,

ритуальных услуг и содержание мест захоронения,

библиотечного обслуживания населения,

освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов (кроме муниципального района),

благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны лесов, расположенных в его границах (кроме муниципального района);

6) создание условий для:

предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования,

обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

7) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (кроме муниципального района);

8) опека и попечительство (кроме поселения);

9) формирование и содержание архивных фондов;

10) территориальное зонирование соответствующих земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля использования земель муниципального образования;

11) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования (кроме муниципального района).

Из числа указанных полномочий, с точки зрения более глубокого рассмотрения их содержания, представляются наиболее значимыми полномочия органов местного самоуправления:

1) по управлению муниципальной собственностью;

2) во взаимоотношениях с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования;

3) по финансовому обеспечению муниципального хозяйства;

4) в сферах земельных отношений, недропользования и охраны окружающей среды;

5) в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

6) в сфере предпринимательства.

Право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью основано на положениях ст. 132 Конституции РФ. Однако управлять имуществом еще не значит быть собственником этого имущества, поэтому, если допустить, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, иных объектов муниципальной собственности, то возникает вопрос о том, кто же тогда собственник. По этому вопросу в юридической литературе развернулась активная полемика, в которой приняли участие и высказали свои суждения представители различных отраслей права, но к общему выводу не пришли.

Законодательная регламентация этого вопроса тоже оказалась весьма противоречивой. В ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Четкого ответа на вопрос о собственнике здесь тоже нет, так как термин «обеспечивает» может подразумевать и непосредственное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, и через формируемые им органы местного самоуправления.

Такая двойственная характеристика собственника использована и в принятых на основе Конституции РФ федеральных законах о местном самоуправлении.

В ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Такую конструкцию ч. 1 ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления трудно признать удачной.

Во-первых, несмотря на содержащиеся в статье общие ссылки на Конституцию РФ, обнаруживаются отход от конституционных положений и подмена понятий. За органами местного самоуправления согласно Конституции РФ закрепляется право самостоятельного управления муниципальной собственностью. Наделение лишь органов местного самоуправления полномочиями самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью не отвечает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ. Самоуправляется ведь население, а не органы местного самоуправления. Право собственности необходимо населению в качестве одного из условий осуществления самоуправления.

Во-вторых, формулировка ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления лишает субъектов РФ права принимать законы в сфере муниципальной собственности. Регулирование этих вопросов Российская Федерация оставляет за собой, адресуя свои веления напрямую органам местного самоуправления.

В-третьих, порядок самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления определяют сами для себя своими нормативными правовыми актами. В частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Кроме этого, ст. 51 названного Закона устанавливается, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует признать, поскольку контроль населения за деятельностью муниципальных органов в сфере муниципальной собственности, так же как и участие населения в решении вопросов собственности, не предусмотрены (кроме тех редких случаев, когда полномочия представительного органа осуществляет сход граждан), постольку не исключены и злоупотребления при реализации такой абсолютной самостоятельности органов местного самоуправления.

Между тем полномочия в данной сфере весьма обширны. Органы местного самоуправления в установленном порядке вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления – за муниципальными учреждениями. Остальное имущество составляет муниципальную казну.

В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права муниципальной собственности и другие вещные права на недвижимое муниципальное имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная регистрация таких прав осуществляется в том числе и на основании актов органов местного самоуправления, принятых в рамках компетенции этих органов. Органы власти субъектов РФ вправе делегировать органам местного самоуправления часть своих полномочий в области организации системы государственной регистрации права собственности. Органы местного самоуправления вправе, исходя из публичных интересов, издавать акты, ограничивающие (обременяющие) права собственника.

Муниципальные образования обязаны организовать учет муниципального имущества и ведение реестра муниципального имущества. Представительный орган муниципального образования, как правило, утверждает Положение об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества.