Татьяна Москалькова: мировая система защиты прав человека девальвировала. Актуальные проблемы деятельности уполномоченного по правам человека в россии

Середа Елена Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель организационного управления аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В статье освещены проблемы становления и развития института омбудсмена в субъектах Российской Федерации и пути их решения.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, субъект Федерации, институт.

The article dealt with problems of formation and development of the Ombudsman institution in the constituent entity of the RF and a way of their decision.

Key words: human rights commissioner, constituent entity of the RF, institute.

Институт уполномоченного по правам человека - один из самых молодых в системе государственных органов современной России: ему всего 15 лет. В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а в мае следующего года был назначен первый федеральный Уполномоченный.

Было понятно, что новый для нашей страны институт уполномоченного по правам человека, во-первых, в силу молодости российской демократии не станет полным аналогом давно существовавшего во многих странах Европы института "омбудсмена", а во-вторых, по причине специфичности своего мандата почти неминуемо столкнется с большими системными трудностями и отчасти даже непониманием со стороны как государства, так и общества.

Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии, как правило, сводится к проверке чистоты и корректности административных процедур, а также правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица. Такой узкий подход основан на предположении о том, что действующее законодательство и практика его применения сполна обеспечивают права и свободы человека, а независимый суд всегда стоит на их защите. Напротив, в подобных России странах развивающейся демократии законодательство о правах и свободах человека находится в процессе становления, а практика его применения не всегда единообразна и безупречна. Примерно так же можно оценить и состояние судебной системы. В связи с этим функции уполномоченного по правам человека неизбежно оказываются гораздо шире, чем у "классического" омбудсмена, и включают не только проверку соблюдения процедур и норм, но также, а возможно и в первую очередь, восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах с целью его совершенствования, правовое просвещение и многое другое.

Важно отметить, что в отличие от других государственных органов уполномоченный по правам человека не наделен распорядительными функциями, проще говоря, в случае выявления факта нарушения прав человека может рекомендовать, но никак не приказать конкретному государственному органу устранить допущенные нарушения. В силу этого эффективность уполномоченного прямо зависит как от его авторитета в государстве, так и от поддержки общества. Понятно, что ни то ни другое не возникает сразу, например в момент принесения уполномоченным его присяги. Авторитет в государстве и поддержку общества уполномоченный должен заслужить в процессе работы.

Главная особенность института уполномоченного по правам человека состоит в его независимости от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Применительно к предмету настоящей статьи это, по-видимому, означает, что уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, каждый из которых назначается в соответствии со своим региональным законом, могут иметь не полностью совпадающие функциональные обязанности и порой строят свою работу в некотором отрыве от накопленного отечественного и международного опыта.

В настоящее время уполномоченные по правам человека назначены в 66 субъектах Российской Федерации <1>.

<1> В Тверской области институт учрежден и действовал, однако после перехода уполномоченного на другую работу его должность временно остается вакантной.

В четырех регионах России приняты законы об уполномоченном по правам человека (Республика Марий Эл, Тыва, Тюменская область, Чукотский автономный округ), но уполномоченные пока не назначены.

В остальных 17 субъектах России должность уполномоченного еще не учреждена.

Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться (а не "учреждается". - Е.С. ) специальным законом в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта Федерации и финансируется из его бюджета.

Обращает на себя внимание то, что данная статья Закона, регламентирующего деятельность федерального Уполномоченного, фактически устанавливает основу для деятельности региональных уполномоченных, что противоречит основам теории государства и права, в соответствии с которыми в законе, регулирующем деятельность федеральных структур, не могут содержаться правоустанавливающие нормы регионального характера. Кроме того, закрепив возможность создания такого института в субъектах России и определив источник его финансирования, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не конкретизировал (да и не мог этого сделать) эти положения, оставив все важные детали, такие, например, как порядок выдвижения кандидатов на должность уполномоченного и его избрание, компетенция уполномоченных и др., на "откуп" региональным властям.

Понятно, что учреждение института уполномоченного в субъекте Российской Федерации, а затем и назначение на эту должность зависят от многих факторов. Среди них - зачастую настороженное отношение главы субъекта Российской Федерации к перспективе получить в лице уполномоченного хотя бы формально независимого и неподотчетного ему "контролера", общее положение дел с соблюдением прав и свобод человека в регионе, уровень зрелости гражданского общества, наконец, финансовое благополучие региона.

От соотношения указанных привходящих обстоятельств во многом зависит и функционирование института регионального уполномоченного. Так, например, при отсутствии нормального финансирования реальная работа уполномоченного будет объективно парализована, независимо от его личных профессиональных и человеческих качеств. К сожалению, есть такие регионы, в которых финансирование уполномоченного по правам человека и его аппарата не прописано отдельной строкой в бюджете. На практике это означает, что финансирование уполномоченного "от случая к случаю", а точнее, в зависимости от его поведения объективно превращается в средство контроля над ним со стороны региональных властей. Подобная ситуация сложилась в целом ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Республике Северная Осетия - Алания, в Еврейской автономной области и в Псковской области.

Существенно ущемляет независимость уполномоченного и отсутствие собственного аппарата. Так заведено в республиках Башкортостан и Карелия, в Псковской, Рязанской и Ивановской областях, в Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.

Примечательно, что уполномоченные, не имеющие своего аппарата и использующие для обеспечения своей деятельности аппарат либо законодательного собрания, либо правительства региона, зачастую опасаются выносить данное обстоятельство на обсуждение общественности, а тем более выходить с предложением в законодательное собрание о внесении изменений в Закон "Об Уполномоченном по правам человека" в части закрепления в нем самого факта существования аппарата уполномоченного, необходимого для его функционирования.

Такое положение подтверждает высказанный тезис о существующей явной зависимости региональных уполномоченных от региональных властей и необходимости поиска путей решения этой, в сущности, системной проблемы.

Представляется, что, для того чтобы принцип независимости был действительно реализован, необходимо, во-первых, обеспечить финансирование уполномоченного отдельной защищенной строкой, а во-вторых, формировать его аппарат, подчиняющийся лишь персонально уполномоченному.

Изменить данную ситуацию к лучшему можно было бы, в том числе и поменяв сам порядок финансирования региональных уполномоченных.

Думается, что более полной независимости от региональных органов власти уполномоченный мог бы добиться в случае так называемого двойного финансирования своей работы. Так, часть расходов по обеспечению его функционала могли бы по-прежнему брать на себя регионы, а часть - федеральный центр.

Возможно, что в этом случае уполномоченные будут более свободны в своих действиях по отношению к региональным властям.

Еще одной проблемой, с которой сталкиваются региональные омбудсмены и которую необходимо решать, являются значительные расхождения в тех нормах региональных законов об уполномоченных по правам человека, которые касаются процесса их выдвижения на должность, а также реализации их основной компетенции. Казалось бы, что существование таких отличий вполне оправданно. Ведь, как уже указывалось выше, каждый субъект Российской Федерации обладает своим своеобразием, самобытностью и уровнем зрелости общества, что, вполне естественно, отражается и на нормах регионального закона об уполномоченном.

Так, в региональных законах закреплены различные варианты процесса выдвижения кандидатов на пост уполномоченного: в одних законах субъектами, которые могут предлагать кандидатов на пост уполномоченного, являются губернатор и члены законодательного собрания, в других - губернатор, члены законодательного собрания региона и общественные организации и т.д. Однако ни в одном из законов таким субъектом не является федеральный Уполномоченный по правам человека. При этом опыт работы федерального Уполномоченного в течение 15 лет, а также его взаимодействие с уполномоченными в субъектах Российской Федерации показывают, что в перечень таких субъектов можно включать и федерального Уполномоченного по правам человека. В пользу принятия такого предложения говорит то, что федеральный Уполномоченный, имея большой опыт правозащитной работы, несомненно, осведомлен и о состоянии правозащитной составляющей в том или ином регионе, а значит, и может рекомендовать на этот пост достойных кандидатов, которые смогут справиться со столь непростой работой.

Основой компетенции регионального уполномоченного, прописанной во всех региональных законах, является рассмотрение жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе.

Уполномоченный в данном случае является не должностным лицом, который должен разрешить жалобу по существу, а своеобразным "третейским" судьей, который, проведя необходимые действия по жалобе, обращается в компетентные инстанции с рекомендацией по разрешению жалобы. В связи с этим и порядок рассмотрения жалоб как федеральным, так и региональными уполномоченными должен отличаться от порядка рассмотрения жалоб граждан теми должностными лицами, которые призваны самостоятельно решить вопрос, поставленный гражданином в жалобе. Данное различие в компетенции омбудсмена и иных должностных лиц по рассмотрению жалоб является существенным и влечет различные правовые последствия.

В большинстве региональных законов, так же как и, конечно, в федеральном законе, закреплен именно такой, присущий только омбудсмену, порядок рассмотрения жалоб граждан.

Однако в некоторых региональных законах имеются отступления от этого положения. Так, в законы об уполномоченных по правам человека в восьми регионах Российской Федерации - Удмуртской Республике, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской, Томской областях были внесены поправки в уже действующие законы об уполномоченных, которые устанавливают порядок рассмотрения жалоб граждан, обращающихся к омбудсмену, который полностью совпадает с процедурой, установленной Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

При этом не совсем понятно, чем руководствуются омбудсмены перечисленных регионов, не реагируя на то обстоятельство, что законы, по которым они работают, в своей главной составляющей противоречат не только Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и иным федеральным законам, но и международным документам в сфере защиты прав граждан. Возможно, в данном случае у уполномоченных превалирует желание не портить хорошие отношения с прокуратурой, которая должна отслеживать такие противоречия в законах и не делает этого, либо с законодательным собранием, депутаты которого обязаны вносить необходимые изменения в региональные законы, а возможно, и с губернатором, от которого практически зависят, как указывалось выше, такие составляющие "независимости" омбудсмена, как финансирование его деятельности и самостоятельность его аппарата.

Пристальное внимание в последнее время привлекают также нормы региональных законов об уполномоченных по правам человека, касающиеся возможности совмещать должность уполномоченного с политической деятельностью.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Характерно, что аналогичная норма, устанавливающая прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью, имеется лишь в 19 региональных законах об уполномоченных по правам человека.

Законами республик Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Чечня, Забайкальского, Красноярского, Пермского, Приморского краев, Астраханской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Оренбургской, Псковской, Самарской областей установлен прямой запрет для уполномоченных по правам человека на членство в политической партии и занятие политической деятельностью.

Как правило, этот запрет излагается в следующей формулировке: "...уполномоченный не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели".

Кроме запрета членства в политических партиях уполномоченным по правам человека в Республике Мордовия, Курской и Нижегородской областях законодательно запрещено поддерживать политические партии материально, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений и иных организаций.

В Законе Ленинградской области "Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области" отсутствует прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью. Однако одним из обязательных условий для кандидата на должность Уполномоченного по правам человека является представление им обязательства приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели.

Такой подход регионального законодателя к решению вопроса о недопустимости совмещения уполномоченным своих полномочий с политической деятельностью представляется обоснованным и соответствует мировой практике.

Несмотря на то что по своему статусу уполномоченный по правам человека должен быть далек от политики и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, законодатели 26 субъектов Российской Федерации (республик Алтай, Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Алтайского, Камчатского, Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областей, Еврейской автономной области, Москвы и Санкт-Петербурга) положение о запрете уполномоченным быть членом политических партий, иных общественных объединений, преследующих политические цели, заниматься политической деятельностью не включили.

В течение 2008 - 2011 гг. в законы об уполномоченном по правам человека 21 субъекта Российской Федерации (республик Адыгея, Коми, Татарстан, Краснодарского, Ставропольского краев, Амурской, Архангельской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Липецкой, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Смоленской, Томской областей, Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов) были внесены изменения и дополнения, касающиеся ограничений, связанных с пребыванием в должности уполномоченного. В новых редакциях законов из ограничений, связанных с деятельностью уполномоченных, исключены положения о том, что они не вправе заниматься политической деятельностью (за исключением Кировской области), быть членом политической партии, иного общественного объединения, преследующего политические цели. В Кировской области законодатели позволили Уполномоченному быть членом политической партии, но запретили заниматься политической деятельностью.

Таким образом, сегодня 47 законов субъектов Российской Федерации позволяют уполномоченным по правам человека быть членами политических партий, а также не приостанавливать членство в политических партиях вновь назначенным уполномоченным.

Однако практика взаимодействия и взаимоотношений региональных уполномоченных с руководством субъекта Федерации показывает, что исполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия государственного защитника прав человека омбудсмен может лишь в случае отсутствия политической ангажированности и наличия политической лояльности.

Анализ деятельности региональных уполномоченных позволяет сделать вывод о наличии еще одного объективного ограничения мандата омбудсмена, действующего в субъекте Российской Федерации.

Речь идет о том, что компетенция регионального уполномоченного не может распространяться на территориальные органы федеральных министерств и ведомств. При этом значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих к уполномоченным субъектов Российской Федерации, как раз и относится к нарушениям прав граждан, допущенных именно такими ведомствами: полицией, войсковыми частями, исправительными учреждениями и т.д. Региональному омбудсмену остается только один путь - обращаться к федеральному Уполномоченному по правам человека с просьбой защитить и восстановить права граждан, нарушенные территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств.

Таким образом, анализ ситуации со становлением и развитием института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации позволяет констатировать, что институт государственной защиты прав человека в регионах России состоялся. При этом региональные законы об уполномоченных по правам человека содержат достаточное количество спорных и неоднозначных положений, наличие которых препятствует полноценному использованию государственными защитниками прав человека своих полномочий.

С целью приведения региональных законов об уполномоченных по правам человека к единообразию и ликвидации указанных выше противоречий назрела необходимость принятия Основ законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, с закреплением в них рекомендательной нормы об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в императивную.

Кроме того, в этом законе необходимо предусмотреть правила выдвижения кандидатов на пост уполномоченного в субъекте, включив в список субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов на должность уполномоченного в регионе, среди которых чаще всего фигурируют губернатор, законодательное собрание субъекта и общественные организации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

С целью реализации принципа независимости уполномоченного по правам человека в субъектах России представляется целесообразным предусмотреть возможности его двойного финансирования: из бюджета региона и из федерального центра.

Подводя итог сказанному, хочется еще раз обратить внимание на необходимость завершения учреждения института уполномоченного по правам человека во всех без исключения субъектах Российской Федерации, как одного из важнейших составляющих государственной внесудебной защиты прав человека.

Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Специальный доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

По данным статистики, ежегодно каждый десятый житель России становится жертвой того или иного преступления и в соответствии с установленным порядком признается "потерпевшим". Столь значительное количество лиц, относимых к этой категории, как представляется, делает весьма актуальным вопрос о том, насколько защищены их процессуальные и иные права.

Лица, признанные потерпевшими, крайне редко обращаются за защитой своих прав к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Логических объяснений этому на первый взгляд странному феномену можно предложить немало. Ясно, например, что нарушение прав потерпевших сплошь и рядом носит латентный характер и соответственно далеко не всегда осознается самими потерпевшими. Вместе с тем беглый анализ действующего законодательства, призванного защитить права потерпевших, позволяет говорить о его недостаточной эффективности.

Учитывая потенциально массовый характер обусловленных этим нарушений прав потерпевших, а также особое общественное значение самого вопроса защиты прав потерпевших, Уполномоченный посчитал необходимым принять указанный вопрос к рассмотрению в инициативном порядке на основании ст. 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Введение

Проблема защиты прав потерпевших от преступлений занимает особое место в философии правосудия. Вполне очевидно, что главной задачей правосудия является наказание лица, преступившего законы государства. Именно по этой причине обвинитель в суде выступает от имени государства или всего народа. Правосудие, однако, не может считаться свершившимся, если при его отправлении не были обеспечены права и законные интересы потерпевшего от преступления. Ведь наказание преступника и обеспечение прав потерпевшего от преступления - не всегда одно и то же. Второе совсем не обязательно вытекает из первого, напротив, вступает с ним порой в логическое противоречие. Советское правосудие отдавало приоритет наказанию преступника, рассматривая этот акт как отражение коллективного общественного интереса и привычно игнорируя личные интересы потерпевшего.

Российское правосудие, напротив, уделяет правам потерпевших большое внимание. Статья 52 Конституции Российской Федерации гласит: "Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба". Соответственно статья 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации определяет защиту прав потерпевших как первоочередную задачу уголовного судопроизводства. На деле, однако, и в настоящее время по многим процессуальным позициям потерпевший поставлен в неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым и, таким образом, фактически рассматривается как второстепенный участник уголовного процесса, что позволяет говорить о неполной реализации как принципа равенства сторон в уголовном судопроизводстве, так и принципа состязательности. Объясняется столь противоестественное положение вещей достаточно просто. Установленные факты нарушений прав подозреваемого, обвиняемого или подсудимого могут сделать неприемлемыми собранные следствием доказательства по делу и в конечном счете существенно повлиять на судебное решение. Напротив, нарушение прав потерпевшего на судебное решение никак не влияет. Видимо, по этой причине не предусмотрено и никаких санкций за нарушение прав потерпевшего.

Сложившийся дисбаланс начал постепенно изменяться лишь в последние десятилетия. В результате сегодня считается общепризнанным, что процесс отправления уголовного судопроизводства должен быть справедливым не только к правонарушителям, но и к их жертвам. Для этого законодательство должно регулировать отношения не только между государством и обвиняемым, но и между обвиняемым и потерпевшим, а также между государством и потерпевшим. Иными словами, уголовному правосудию необходимо решать задачу достижения равновесия между законными интересами трех сторон - государства, обвиняемого и потерпевшего. При этом нельзя не отметить, что интересы государства защищаются органами прокуратуры, интересы обвиняемого - адвокатом, в то время как потерпевшие имеют возможность отстоять свои права и законные интересы с помощью адвоката лишь в редких случаях. Ведь, как ни парадоксально, у потерпевшего нет права воспользоваться услугами бесплатного защитника. Такое право предусмотрено только для обвиняемого.

В целом же нельзя не констатировать, что права, предоставляемые обвиняемому в интересах обеспечения процессуальной справедливости уголовного судопроизводства, весьма велики. Они, в частности, включают в себя: право не подвергаться произвольному аресту, задержанию, обыску или конфискации; быть осведомленным о характере предъявленного обвинения и доказательствах вины; право на юридическую помощь; на публичное разбирательство дела независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона; на дачу показаний и вызов свидетелей; на проверку показаний свидетелей обвинения и обжалование принятых решений; на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями по уголовному преследованию, и пр.

Понятно, что некоторые из предоставляемых обвиняемому прав потерпевшему просто не нужны. Вместе с тем потерпевшему следует, конечно, обеспечить не только уважительное отношение и понимание, но также и полную реализацию прав: на обращение в службы поддержки и реабилитации; на получение информации о ходе разбирательства по уголовному делу; на участие в процессе принятия решений; на помощь адвоката; на личную безопасность и защиту от вмешательства в частную жизнь, наконец, на компенсацию причиненного преступлением вреда как обвиняемым, так и государством.

Доклад подготовлен в сотрудничестве с межрегиональным правозащитным движением "Сопротивление", любезно предоставившим Уполномоченному материалы своих исследований.

1. Правовое положение потерпевшего в уголовном судопроизводстве

Законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение потерпевшего в уголовном судопроизводстве, исторически развивалось следующим образом.

Действовавший ранее Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 года вообще не давал определения "потерпевшего" как участника уголовного процесса. Статья 14 этого Кодекса устанавливала лишь, что потерпевший, понесший от преступного деяния вред и убытки, вправе предъявить к обвиняемому и лицам, несущим ответственность за причиненный обвиняемым вред и убытки, гражданский иск, который подлежал рассмотрению вместе с уголовным делом. Кроме того, в случаях, установленных законом, суд мог предоставить потерпевшему право поддерживать обвинение. Каких-либо других существенных прав для него законом не предусматривалось. Фактически потерпевший обладал теми же правами, что и свидетель по делу.

Впервые правовое понятие "потерпевший" было включено в главу третью "Участники процесса, их права и обязанности" Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 года. Согласно статье 53 этого Кодекса, потерпевшим признавалось физическое лицо, которому преступлением был причинен моральный или физический вред или имущественный ущерб. Признанное потерпевшим по уголовному делу лицо и его представитель получили право представлять доказательства, заявлять ходатайства, знакомиться с материалами дела с момента окончания предварительного следствия, участвовать в судебном разбирательстве, заявлять отводы, приносить жалобы на действия лица, производящего дознание, следователя, прокурора и суда, а также приносить жалобы на приговор или определение суда; в определенных случаях потерпевший мог лично или через своего представителя поддерживать обвинение.

В настоящее время правовой статус потерпевшего регулируется несколькими отраслями права и основополагающими положениями Конституции Российской Федерации, воплотившими общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1), а потерпевшим от преступлений - доступ к правосудию и компенсацию вреда и ущерба (статья 52). Применительно к уголовному судопроизводству это налагает на органы правосудия обязанность равным образом отстаивать интересы государства в борьбе с преступностью, а также права и законные интересы как обвиняемых в совершении преступления, так и потерпевших от этого преступления.

Соответственно в целях обеспечения прав и законных интересов таких участников уголовного процесса, как обвиняемый и потерпевший, им должна быть предоставлена равная возможность доведения до сведения суда своей позиции и доводов, которые они считают необходимыми для ее обоснования. Это бесспорное правило находит свое воплощение в статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Основные права потерпевших в судебном судопроизводстве, которые возникают у них в связи с событием преступления, четко закреплены в УПК РФ. Являясь лицом, которому преступлением причинены физический и имущественный ущерб, моральный вред или вред деловой репутации (часть 1 статьи 42 УПК РФ), потерпевший имеет в уголовном судопроизводстве свои собственные интересы, для защиты которых он в качестве участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения (пункт 47 статьи 5 УПК РФ) наделен правами стороны в судебном процессе.

Такой подход к регулированию прав потерпевшего созвучен положениям Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 года). Указанная Декларация, в частности, предусматривает, что лица, которым в результате преступного деяния причинен ущерб, включая телесные повреждения или моральный вред, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (пункт 4). При этом государства - члены ООН должны содействовать тому, чтобы национальные судебные и административные процедуры максимально полно отвечали интересам защиты жертв преступлений, в том числе путем обеспечения им возможности изложения и рассмотрения мнений и пожеланий на соответствующих этапах судебного разбирательства в тех случаях, когда затрагиваются их личные интересы, без ущерба для обвиняемых и согласно соответствующей национальной системе уголовного правосудия (пункт 6).

Эти требования совпадают с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы N R (85) 11 от 28 июня 1985 года "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса", а также с нормами Конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, принятой Советом Европы 24 ноября 1983 года.

В соответствии с УПК РФ (статьи 22 и 42) потерпевший как самостоятельная фигура уголовного судопроизводства наделяется целым рядом прав: участвовать в уголовном преследовании обвиняемого, выдвигать и поддерживать обвинение, знать о предъявленном обвинении, давать показания, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать с разрешения следователя или дознавателя в следственных действиях, проводимых по его ходатайству или ходатайству его представителя, знакомиться с протоколами следственных действий, произведенных с его участием, и подавать на них замечания.

Приходится, однако, констатировать, что приведенная уголовно-процессуальная норма не является в полной мере эффективной. Причем не потому, что наделяет лицо, потерпевшее от преступления, недостаточными правами. Главная проблема в том, что все эти права возникают у него слишком поздно, только с того момента как дознаватель, следователь, прокурор или суд вынесут постановление о признании его потерпевшим. Пока же этого не произошло, лицо, потерпевшее от преступления, остается фактически бесправным.

2. Нарушения прав потерпевшего как участника уголовного процесса

Пункт 1 раздела "А" Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью дает более широкое определение понятию "жертва", чем часть 1 статьи 42 УПК РФ понятию "потерпевший". В качестве жертвы преступления указанная Декларация рассматривает любое лицо, пострадавшее от преступления. В нашей же стране, как уже отмечалось, потерпевшим признается лишь лицо, в отношении которого дознавателем, следователем, прокурором или судом принят соответствующий процессуальный акт. Когда конкретно будет принят этот акт, неизвестно. Срок, в течение которого пострадавшее от преступления лицо должно быть признано потерпевшим, законом не установлен. Между тем во многих случаях лицо признается потерпевшим на завершающей стадии уголовного судопроизводства.

Таким образом, в российском законодательстве имеется временной период между моментом совершения в отношении лица преступления, которым ему причинен вред, и моментом признания его потерпевшим. В этот период пострадавшее от преступления лицо рассматривается в качестве заявителя, что нарушает его права на получение информации о ходе рассмотрения поданного заявления, результатов предварительного расследования, на предоставление доказательства в подтверждение своего заявления о преступлении, на выдвижение требования о признании потерпевшим и др.

По мнению Уполномоченного, для устранения отмеченного процессуального дефекта следовало бы проработать вопрос о дополнении статьи 146 УПК РФ положением о том, что пострадавшее от преступления лицо признается потерпевшим одновременно с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела.

Также следовало бы, видимо, дополнить статью 44 УПК РФ, определяющую статус и права гражданского истца, положением о том, что пострадавшее от преступления лицо, которому был причинен имущественный вред, признается гражданским истцом одновременно с возбуждением уголовного дела. Это позволит своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска и возможной конфискации имущества в целях возмещения потерпевшему или его родственникам причиненного преступлением вреда.

3. Нарушения прав потерпевшего на возмещение материального и морального вреда от преступлений

В бюджетном законодательстве Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, обеспечивающие полную реализацию положений пункта 12 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью. Смысл указанных положений в том, что государство должно взять на себя обязательства по компенсации вреда лицам, получившим в результате преступления значительные телесные повреждения или увечья, с последующим возмещением выплаченных (выплачиваемых) сумм с осужденного в регрессном порядке. Точно таким же образом должна выплачиваться компенсация иждивенцам жертв преступлений в случае смерти или недееспособности последних.

Бюджетное законодательство Российской Федерации не всегда соответствует и обязательствам, налагаемым на нашу страну рядом других международных конвенций, в которых она участвует. Так, в частности, не нашли отражения в нем требования статьи 25 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности об установлении государством надлежащих процедур "для обеспечения доступа к компенсации и возмещению ущерба потерпевшим от преступлений, охватываемых настоящей Конвенцией", несмотря на то что указанная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 24.04.04 N 26-ФЗ. Не реализованы также обязательства по компенсации ущерба, которые Российская Федерация взяла на себя по Конвенции ООН против коррупции (ратифицирована Федеральным законом от 08.03.06 N 40-ФЗ) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Федеральным законом от 25.07.06 N 125-ФЗ).

Для совершенствования бюджетного законодательства с учетом отмеченного пробела, по мнению Уполномоченного, следовало бы дополнить Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", внеся в него недостающий вид расходов. Одновременно в Бюджетном кодексе Российской Федерации следовало бы предусмотреть создание соответствующего фонда, порядок его функционирования и механизм осуществления компенсационных выплат.

Как представляется, такое предложение объективно вытекает и из требований статьи 18 Федерального закона "О противодействии терроризму", предусматривающей обязанность государства производить компенсационные выплаты лицам, которым причинен ущерб в результате террористического акта.

С момента задержания подозреваемого или возбуждения в отношении него уголовного дела, а также с момента привлечения лица в качестве обвиняемого эти участники уголовного судопроизводства имеют право на оказание им юридических услуг адвокатом за счет бюджета. Напротив, УПК РФ не предусматривает предоставление бесплатной юридической помощи потерпевшему. Часть 3 статьи 42 УПК РФ гласит, что потерпевшему обеспечивается возмещение имущественного вреда, причиненного преступлением, а также расходов, понесенных в связи с его участием в ходе предварительного расследования и в суде, включая расходы на представителя, согласно требованиям статьи 131 УПК РФ. В самой же этой статье расходы на представителя как процессуальные издержки не указаны, что фактически лишает потерпевшего возможности получить бесплатную юридическую помощь.

Необходимо подчеркнуть, что в УПК РФ в качестве способа возмещения причиненного преступлением вреда упоминается лишь гражданский иск. В этом отношении УПК РФ - шаг назад по сравнению с действовавшим ранее УПК РСФСР, согласно которому формами возмещения ущерба, причиненного преступлением, могли являться гражданский иск (часть 1 статьи 29 УПК РСФСР), возмещение вреда по инициативе суда (часть 4 статьи 29 УПК РСФСР) и уголовно-процессуальная реституция (статьи 83-86 УПК РСФСР).

В соответствии с частью 3 статьи 44 УПК РФ прокурор, участвующий в уголовном судопроизводстве, может сам предъявить гражданский иск или поддер жать уже заявленный гражданский иск в случае, если это связано с охраной государственных интересов, а также с охраной интересов несовершеннолетних, недееспособных и ограниченно дееспособных лиц, а также лиц, которые по иным причинам не могут защитить свои права и законные интересы. В остальных случаях потерпевший должен сам заявлять и доказывать гражданский иск. Согласно требованиям статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение должно быть полным, то есть обеспечивающим потерпевшему восстановление того имущественного положения, которое он имел до совершения в отношении него либо его имущества преступления.

Гражданский иск в уголовном процессе регламентируется несколькими отраслями права. В порядке гражданского судопроизводства потерпевший должен самостоятельно, без помощи прокурора, на которого государство возложило обязанность по защите нарушенных прав потерпевшего, подготовить и подать иск, доказать размер ущерба и причинно-следственную связь между уголовным преступлением и возникновением или причинением морального вреда. Очевидно, что в этом случае потерпевшему очень сложно отстоять свои права и законные интересы самостоятельно, без профессиональной юридической помощи.

С учетом этого неудивительно, что заявленный гражданский иск в уголовном процессе почти всегда малоэффективен. К тому же он не в полной мере отвечает задаче усиления уголовно-правовой охраны интересов потерпевших от имущественных преступлений, ибо исковая форма сатисфакции возлагает бремя доказывания факта причинения вреда и его размера на потерпевшего как гражданского истца.

По данным статистических отчетов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, прямой материальный ущерб от преступлений, определенный по приговорам и решениям судов, в 2007 году составил 17,5 млрд рублей (в 2006 году - 11,2 млрд рублей). При этом из присужденных сумм ущерба реально взыскивается не более одной трети. Уровень раскрываемости корыстно-насильственных преступлений на фоне ежегодного увеличения числа преступлений, причинивших крупный ущерб (28,9 процента в 2006 году, 18,6 процента за январь - май 2007 года), не превышает 60 процентов. При этом возмещение ущерба производится только при наличии приговора суда. Потерпевший не может рассчитывать на возмещение вреда, причиненного преступлением, в случае, если преступник не установлен или установлен, но скрывается от следствия и соответственно не может быть привлечен к уголовной ответственности. Таким образом, более трети потерпевших лишены возможности возмещения вреда, по скольку виновные в их совершении лица не установлены.

Добровольное возмещение вреда, причиненного преступлением, рассматривается как составная часть одного из условий освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием и в связи с примирением с потерпевшим (статьи 75, 76 УК РФ) или как обстоятельство, смягчающее уголовное наказание (пункт "к" части 1 статьи 61 УК РФ).

Установленные законом последствия возмещения вреда касаются лишь положения обвиняемого. При оценке обстоятельств, смягчающих наказание, суд в первую очередь принимает во внимание направленность действий обвиняемого на возмещение вреда как обстоятельство, подтверждающее раскаяние обвиняемого, при этом мнение потерпевшего и полнота удовлетворения его требований обвиняемым судом не оцениваются.

Возмещение вреда в полном объеме невозможно без компенсации морального вреда. Между тем осуждение обвиняемого приговором суда во многих случаях достаточной компенсацией морального вреда не является. Гораздо более эффективными в этом смысле сплошь и рядом оказываются компенсационно-штрафные меры. Они позволяют не только возместить потерпевшему моральный вред, причиненный ему преступлением, но и оказать адекватное обстоятельствам воздействие на преступника.

Вопросы компенсации морального вреда регламентируются статьями 151, 1099-1101 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно статье 151 ГК РФ, а также Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.94 N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда", под "моральным вредом" понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями, посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.), нарушающими его личные права, как имущественные, так и неимущественные (право на пользование своим именем, право авторства и др.).

Моральный вред может заключаться в нравственных страданиях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, временным ограничением или лишением каких-либо прав, заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий, и др.

Размер компенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда.

К сожалению, полное и адекватное возмещение потерпевшему морального вреда остается пока редкостью для российского уголовного судопроизводства. Вопросы определения размера морального вреда и тем более "денежной" оценки жизни человека не имеют законодательного регулирования и отдаются на усмотрение судьи, вынужденного при этом оперировать такими не поддающимися конкретизации субъективными понятиями, как "разумность" и "справедливость". Прямым следствием такого положения является практика российских судов, в подавляющем большинстве случаев удовлетворяющих иски потерпевших лишь в минимальных размерах.

Все вроде бы согласны с тем, что оценка нравственных страданий потерпевшего должна производиться судом с учетом его индивидуальных особенностей и других конкретных обстоятельств дела. Зачастую такая оценка невозможна без привлечения специалистов, например врачей или психологов. Весьма показателен в этом смысле опыт других стран.

В Великобритании по вопросам компенсации морального вреда создана и функционирует Комиссия, применяющая в настоящее время Тарифную схему 1994 года, в которой подробно описаны условия и суммы выплат компенсаций в зависимости от конкретных обстоятельств.

В Германии для определения размеров компенсации морального вреда применяется принцип прецедента. При исчислении компенсации принимаются во внимание суммы компенсации, определенные ранее вынесенными решениями судов по аналогичным правонарушениям. Выписки из таких решений систематизируются и публикуются.

По мнению Уполномоченного, адекватное обстоятельствам возмещение потерпевшим морального вреда, причиненного им преступлением, - это вопрос восстановления социальной справедливости. В силу этого представляется необходимым безотлагательно разработать и закрепить в российском законодательстве методики определения стоимости человеческой жизни и исчисления морального вреда для расчетов сумм компенсаций потерпевшим от преступлений.

В ситуации признания обвиняемого виновным и назначения ему наказания в виде лишения свободы возмещение вреда потерпевшему производится ежемесячно незначительными суммами на протяжении нескольких лет. Между тем сегодня более половины осужденных, находящихся в местах лишения свободы, не имеют возможности работать. Если же осужденный работает, то заработанные им деньги распределяются не в интересах потерпевшего. Согласно статье 107 УИК РФ из заработка осужденного вначале удерживаются налоги, затем алименты на его детей, расходы на его содержание в исправительном учреждении (стоимость питания, одежды, обуви и т.д.). Закон также гарантирует осужденному зачисление на его лицевой счет 25 процентов заработка, а в колониях-поселениях - 50 процентов. В итоге на возмещение ущерба потерпевшим средств практически не остается.

В ряде случаев возместить причиненный потерпевшему вред в полном объеме не представляется возможным в силу того, что ответчик не имеет для этого средств и имущества, за счет которого можно было бы произвести взыскание. В дополнение к этому на основании пункта 3 статьи 1083 ГК РФ суд вправе учесть имущественное положение ответчика и снизить размер возмещения, присуждаемого в пользу потерпевшего, если вред причинен ему неосторожными действиями. (Следует подчеркнуть, что, принимая такое решение, суд руководствуется соображениями, никак не связанными с тяжестью уголовно-наказуемого деяния, совершенного ответчиком.)

В целом представляется, что используемый в настоящее время подход к возмещению вреда потерпевшему не вполне оправдывает назначения уголовного судопроизводства - защиту прав и законных интересов потерпевшего в части, касающейся возмещения причиненного ему вреда. В связи с этим, по мнению Уполномоченного, заслуживает внимания следующий тезис: при неспособности государства обеспечить потерпевшему возмещение вреда лицом, этот вред причинившим, возместить его должно само государство.

Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит нормы, закрепляющей обязанность государства возместить потерпевшему от преступлений причиненный ему вред, за исключением случаев, когда вред был причинен в результате незаконных действий (бездействия) самих государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Возмещение вреда, причиненного государственными органами, производится на общих основаниях, но не исчерпывается нормами, закрепленными в главе 59 ГК РФ и судебной практикой. Общие принципы законодательного регулирования возмещения вреда органами государственной власти закреплены в статьях 1069, 1070, 1071 второй части ГК РФ, а сам порядок и механизм возмещения - Положением о возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года, а также Инструкцией по применению данного положения, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов СССР 2 марта 1982 года.

Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации или казны субъекта Российской Федерации в зависимости от статуса данного органа. Статья 1071 ГК РФ устанавливает, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии со статьей 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В настоящее время судами в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного государственными органами, привлекается Министерство финансов Российской Федерации как центральный финансовый орган. Следствием подобного положения вещей являются значительные сроки, требующиеся для реализации решения суда, определяемые количеством инстанций и сроками переписки, так как данная категория дел предполагает в соответствии со статьей 118 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подсудность по выбору истца.

Налицо необходимость разработки комплексного, системного подхода ко всем сторонам вопроса, от определения источника финансирования расходов на возмещение вреда потерпевшим до законодательного урегулирования порядка возмещения ущерба, причиненного органами государственной власти.

Еще более важно рассмотреть вопрос о выборе форм наказания за преступления, сопряженные с нанесением потерпевшему материального и морального вреда. При этом нельзя не обратить внимания на тот факт, что во многих странах сегодня преобладающей формой наказания за такие преступления являются штрафы, в то время как лишение свободы предусматривается только за самые серьезные преступления. В отличие от лишения свободы штрафы не только обеспечивают компенсацию потерпевшим, но и не поглощают ресурсы общества. Представляется, что в современных условиях материальная ответственность может вообще рассматриваться как наиболее эффективная мера наказания. В связи с этим она должна, видимо, фигурировать в уголовном законодательстве как форма ответственности преступника перед потерпевшим.

Если возмещение вреда, причиненного потерпевшему, является одной из основных задач правосудия, то одной из основных целей процессуальных действий должно, видимо, стать взимание с виновного лица штрафа в пользу потерпевшего, равного или эквивалентного этому вреду.

По статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в структуре судимости по видам наказания за 2007 год доля осужденных, которым был назначен штраф в качестве основной меры наказания, составила 12,8 процента от общего числа осужденных (в 2006 году - 10,8 процента). При этом судами областного звена в 2007 году было подвергнуто штрафам около 3 процентов осужденных, районными судами - 7,4 процента осужденных и мировыми судьями - 27,6 процента осужденных.

4. Проблемы, связанные с защитой прав потерпевшего, на законодательном уровне и на практике

За последние пять лет общее количество зарегистрированных преступлений выросло в России в два с лишним раза по сравнению с предыдущей "пятилеткой". Материальный ущерб от этих преступлений увеличился троекратно. Ежегодно жертвами преступлений становятся до 4 миллионов человек. Приводя эти тревожные показатели, следует иметь в виду, что речь идет лишь о данных официальной статистики, не учитывающей латентную преступность. Между тем, по оценкам экспертов, на одно зарегистрированное преступление в России приходится четыре незарегистрированных.

Проводимые в стране опросы общественного мнения регулярно свидетельствуют о том, что около 60 процентов лиц, пострадавших от разного рода преступлений, предпочитают не обращаться в правоохранительные органы, будучи уверены в том, что защиты от них не получат. Не менее показательно и то, что до половины лиц, признанных потерпевшими в ходе уголовного судопроизводства, не захотели предъявлять гражданский иск. Четвертая часть потерпевших по тем или иным причинам отказалась от своих показаний в процессе судебного разбирательства. Примерно столько же не явились в суд вообще.

Одним словом, потерпевшие весьма слабо верят в эффективность и справедливость правосудия, в его способность защитить их права и изобличить преступников. Защита прав потерпевших в уголовном судопроизводстве регламентируется Федеральным законом от 20.08.04 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", вступившим в силу 1 января 2005 года. Законом установлены прин ципы осуществления и виды государственной защиты потерпевших, включающие меры обеспечения их безопасности и социальной поддержки, определены как порядок применения этих мер, так и органы, за них ответственные. Все бы хорошо, но только на практике указанный закон фактически не работает. Достаточно сказать, что, по данным МВД России, в 2005 году меры обеспечения безопасности потерпевших, свидетелей, подозреваемых и иных участников уголовного судопроизводства применялись лишь в 350 случаях. В 2006 году таких случаев набралось уже более 1000, что все равно ничтожно мало в отношении к количеству зарегистрированных преступлений. А ведь обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства - это одна из ключевых предпосылок их сотрудничества со следствием. Такое сотрудничество зачастую оказывается совершенно необходимым для установления истины, особенно при расследовании тяжких и особо тяжких преступлений. В этой связи достаточно напомнить, что, как показывает опыт, показания потерпевших и свидетелей может составлять от 80 до 90 процентов всей доказательственной базы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.06 N 200 в целях реализации указанного закона утверждена Государственная программа "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 годы". Разработаны основные мероприятия программы и механизм их исполнения, распределены затраты между ее участниками.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.06 N 630 утверждены Правила, регулирующие применение отдельных мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. В приложениях к Правилам содержатся формы постановления об избрании меры безопасности, уведомления об избрании (изменении, дополнительном применении) меры безопасности в отношении защищаемого лица и предупреждения о неразглашении сведений о защищаемом лице и применяемых в отношении него мерах безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.06 N 664 утверждены Правила выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном порядке принято решение об осуществлении государственной защиты. Правила определяют размеры и порядок выплаты единовременных пособий защищаемым лицам, а в случае гибели (смерти) защищаемого лица в связи с его участием в уголовном судопроизводстве - членам семьи погибшего (умершего) и лицам, находившимся на его иждивении.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.07 N 134 утверждены Правила защиты сведений об осуществлении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Правила устанавливают порядок защиты сведений об осуществлении государственной защиты защищаемых лиц, включая основания для защиты сведений и порядок действий органов, осуществляющих меры безопасности, по защите конфиденциального характера сведений.

В настоящее время МВД России разрабатывается проект приказа о создании специальных подразделений, уполномоченных на применение мер безопасности, а также о порядке применения мер безопасности данными подразделениями министерства. Пока же такие подразделения есть всего в нескольких субъектах Российской Федерации.

К сожалению, целый ряд положений перечисленных выше правительственных постановлений не соответствует требованиям практики и не способствует повышению эффективности государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.

Так, согласно постановлению N 664, в случае гибели защищаемого лица, наступившей в связи с его участием в уголовном судопроизводстве, членам семьи погибшего защищаемого лица (женам (мужьям), детям, не достигшим 18-летнего возраста либо старше этого возраста, если они стали инвалидами до достижения 18-летнего возраста, а также детям, обучающимся в образовательных учреждениях по очной форме обучения до достижения ими возраста 23 лет, отцам и матерям) и лицам, находившимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере 100 тыс. рублей в равных долях каждому.

Установленный данным постановлением размер компенсации трудно оценить как достаточный или справедливый, в особенности, если сравнить эту цифру с суммой компенсации, установленной Федеральным законом от 20.04.95 N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Положения обоих федеральных законов в части, касающейся мер государственной и социальной защиты и механизмов их реализации, во многом одинаковы. Только вот предусмотренные суммы компенсации совершенно разные.

В случае гибели судьи или должностного лица правоохранительных и контролирующих органов, если она наступила вследствие причинения вреда их здоровью в связи с их служебной деятельностью, наследникам указанных лиц выплачивается компенсация в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы погибшего. В 2007 году среднемесячная заработная плата судьи составляла 80 тыс. рублей, соответственно сумма выплачиваемой его наследникам из федерального бюджета компенсации составила бы 14 млн 400 тыс. рублей.

В случаях причинения вреда здоровью судьям или должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов в связи с их служебной деятельностью они могут рассчитывать на компенсацию в размере 12 среднемесячных зарплат (при отсутствии стойкой утраты трудоспособности) или 36 среднемесячных зарплат (при стойкой утрате трудоспособности). В обоих случаях выплачиваемые суммы будут на порядок выше размеров компенсации, предусмотренной в аналогичных ситуациях для лиц, подпадающих под действие Федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".

Таким образом, лица, самостоятельно избравшие для себя деятельность по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, находятся под существенно большей правовой, социальной и материальной защитой государства, нежели граждане, которые не только пострадали от преступлений, но и не были обеспечены эффективной государственной защитой от дальнейших противоправных посягательств.

Общеизвестно, что защита общества от противоправных посягательств предполагает использование самого широкого комплекса средств и мероприятий и не ограничивается применением уголовно-правовых мер. Криминологическая профилактика, к примеру, рассматривается государством в качестве одной из наиболее актуальных задач. По данным МВД России, суммарный объем финансирования профилактических мероприятий на реализацию программ борьбы с преступностью и профилактики правонарушений в 2006 году составил около 6 млрд рублей.

Защита лиц, содействующих уголовному судопроизводству, - одно из важных направлений борьбы с преступностью и последствиями преступной деятельности. К сожалению, практика применения Федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" показала, что ее предусмотренное Государственной программой финансирование не является достаточным.

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству", подготовленной авторами законопроекта в 2002 году, предполагаемые ежегодные расходы на реализацию мероприятий, предусматриваемых законопроектом, были оценены в 3 млрд 817 млн рублей. В 2003 году Правительство Российской Федерации на основании судебной практики оценило предполагаемый объем средств из федерального бюджета, направляемых на осуществление мер государственной защиты, в 740 млн рублей на финансовый год.

В соответствии с Государственной программой "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 годы" объем выделенных на реализацию Программы финансовых средств составил 948 млн 720 тыс. рублей на три года, что в 12 раз ниже расчетного объема финансирования, представленного в упомянутой пояснительной записке 2002 года, и в 2,3 раза ниже объема финансирования, рассчитанного Правительством Российской Федерации в 2003 году.

Представляется очевидным, что реализация в рамках Государственной программы таких мероприятий, как привлечение сотрудников МВД России, ФСБ России и других правоохранительных органов к охране важного свидетеля или потерпевшего, предоставление жилища по другому месту жительства, изменение внешности и пр., требует куда более серьезных бюджетных ассигнований. Для реализации той же Государственной программы остро требуются также специалисты соответствующего профиля, специальная техника и оборудование.

Кроме того, следует отметить, что, не располагая ни достаточным финансированием, ни практическими навыками применения защитных мер, предусмотренных законом, сотрудники правоохранительных органов крайне редко прибегают к таким способам защиты охраняемых лиц, как личная охрана, охрана жилища и имущества, выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности, изменение места работы или учебы и др.

К примеру, по оценке прокуратуры Челябинской области, на территории области с 2006 года только в трех случаях в отношении лиц, потерпевших от преступлений, была применена личная охрана. Сегодня на осуществление этой меры финансирование не предусмотрено, таким образом, средства выделяются исходя из текущего финансирования каждого конкретного подразделения системы МВД России.

Крайне затруднено применение таких мер безопасности, как переселение на другое место жительства и замена документов. В настоящее время они могут применяться лишь на временной основе. Для создания новой личности необходимо наделение защищаемого лица новой жизненной историей, подкрепленной всеми необходимыми документами (трудовыми, воинскими, пенсионными, об образовании и т.д.), а также собственностью. В настоящее время соответствующие нормативные правовые акты и механизмы их реализации не разработаны. К примеру, паспорт гражданина Российской Федерации нового поколения - так называемый "биометрический паспорт", а также государственные регистрационные знаки на автотранспортные средства не могут быть выданы на новое лицо, хотя такая мера обеспечения безопасности прямо предусмотрена Государственной программой.

Следует отметить, что перечень объектов, которые согласно закону нуждаются в защите, также является неполным, поскольку противоправное посягательство может быть направлено не только на жизнь, здоровье и имущество, но также на честь и достоинство защищаемых лиц. В качестве основания для применения мер безопасности закон устанавливает лишь "...угрозы убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением имущества либо иными опасными противоправными деяниями". Если же воздействие на потерпевшего выражается в формах давления, которые формально не содержат состава противоправных действий, применение мер безопасности невозможно. Между тем таким воздействием может являться, например, демонстративное преследование потерпевших и свидетелей на улицах, их фотографирование незнакомыми лицами, появление рядом с их домом автомашин с людьми подозрительной внешности и т.д.

Не предусмотрен в федеральном законе и комплекс мер по обеспечению безопасности защищаемых лиц после завершения судебного процесса.

5. Необходимость защиты прав потерпевшего в связи с оказанием на них давления

Следственная и оперативная практика органов внутренних дел показывает, что в большинстве случаев давление на потерпевших и свидетелей оказывается именно по делам, связанным с тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Противоправное воздействие может носить открытый либо скрытый характер и реализовываться посредством угроз убийством, причинения телесных повреждений или уничтожения (повреждения) имущества как в отношении самих указанных лиц, так и в отношении их близких. Нередко угрозы исходят, к сожалению, и от самих сотрудников правоохранительных органов.

Как правило, следствием таких противоправных действий становится отказ участников уголовного судопроизводства от данных ранее показаний либо их ложные показания в пользу подозреваемых и обвиняемых. По данным опросов потерпевших и свидетелей, до 90 процентов опрошенных ответили, что в случае угрозы их жизни или здоровью откажутся от показаний или же дадут ложные показания. Люди осознают наказуемость таких деяний, но считают, что до тех пор, пока остаются незащищенными, иного выбора у них быть не может.

Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, призванных обеспечить безопасность потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства в случае, если им угрожают убийством, насилием либо иными опасными противоправными действиями. При необходимости допросы могут проводиться в условиях, исключающих визуальное наблюдение свидетеля другими участниками судопроизводства; подлинные данные о личности потерпевшего, свидетеля и других участников судопроизводства должны сохраняться в тайне. Предусмотрены и другие меры безопасности. К сожалению, информация, предоставленная Уполномоченному в НПО "Сопротивление", позволяет констатировать, что на самом деле все не столь благополучно.

Согласно опросу, проведенному в 2006 году НПО "Сопротивление", свыше 95 процентов судей, сотрудников правоохранительных органов и адвокатов подтвердили, что в своей профессиональной деятельности по-прежнему сталкиваются с изменением показаний потерпевшими и свидетелями. При этом только 0,2 процента опрошенных сочли достаточно эффективными меры безопасности, предусмотренные УПК РФ для участников судопроизводства.

Следует особо отметить, что незаконное воздействие криминала на потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих правосудию, стало в последние годы весьма распространенным явлением в нашей стране. Проблема при этом не только в том, что процесс отправления правосудия закономерно теряет и без того не очень высокую эффективность, а преступившим закон лицам все чаще удается уйти от ответственности. Ничуть не меньшая проблема - прогрессирующая утрата людьми веры в правосудие как таковое. Кто-то из потерпевших просто примиряется с судьбой, а кто-то, напротив, вершит "правосудие" своими руками в меру собственного понимания справедливости. В результате быстро растет количество случаев как спонтанной расправы с преступниками, в том числе путем совершения ответных преступлений, так и применения внеправовых способов возмещения материального или иного вреда.

6. Нарушение права потерпевшего участвовать в уголовном судопроизводстве наравне с подозреваемым и обвиняемым

Согласно статье 49 Конституции Российской Федерации подозреваемый и обвиняемый не обязаны доказывать свою невиновность. Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения. В соответствии с положениями части 2 статьи 14 УПК РФ, обязанность доказывания вины обвиняемого возлагается также и на потерпевшего. Однако УПК РФ не предоставляет потерпевшему возможность самостоятельного сбора необходимой для этого доказательственной базы. Потерпевший вынужден прибегать к помощи органов предварительного расследования, которая может заключаться, например, в удовлетворении его ходатайств о получении дополнительных доказательств посредством проведения следственных и иных процессуальных действий. Такое положение ставит потерпевшего в полную зависимость от следствия, ограничивает возможность его участия в процессе сбора и рассмотрения доказательств и тем самым существенно нарушает его право на доступ к правосудию.

Провозглашая принцип равенства прав участников судебного разбирательства, закон допускает участие потерпевшего в судебных прениях только по делам частного обвинения. Потерпевший и его представитель имеют право участвовать в исследовании доказательств по делу, представлять доказательства, но не могут дать им оценку в судебных прениях, что лишает их возможности публично заявить свое отношение к преступлению и лицу, обвиняемому в его совершении. Понятно, что в этом отношении потерпевший не может рассматриваться как полноправный участник уголовного судопроизводства.

7. Предложения

Обеспечение эффективной защиты всего комплекса прав потерпевших от преступлений - насущная задача и конституционная обязанность государства. Неудовлетворительное выполнение государством этой задачи девальвирует саму идею правосудия, что не может не вызывать озабоченности и тревоги у гражданского общества.

С учетом сказанного представляется целесообразным рекомендовать Федеральному Собранию Российской Федерации:

В целях приведения российского законодательства в части защиты прав потерпевших в соответствие с международными нормами и стандартами в максимально сжатые сроки ратифицировать Конвенцию о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, принятую Советом Европы 24 ноября 1983 года;

Дополнить Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" положениями о компенсации вреда жертвам от преступлений;

Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации положения о создании фонда защиты жертв преступлений, а также порядке его функционирования и механизме осуществления компенсационных выплат;

Дополнить Федеральный закон "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" нормами, позволяющими обеспечивать безопасность защищаемых лиц после завершения судебного процесса;

Дополнить статью 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации положениями, в соответствии с которыми лицо, ставшее известным как пострадавшее от преступления к моменту возбуждения уголовного дела, должно признаваться потерпевшим одновременно с возбуждением уголовного дела;

Внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации норму, устанавливающую для органов следствия обязанность информировать потерпевшего о факте освобождения осужденного из мест лишения свободы;

Внести изменения в статью 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что жертва преступления, которой причинен имущественный вред, известная на момент возбуждения уголовного дела, одновременно с его возбуждением должна признаваться гражданским истцом, что позволит своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска;

Внести изменения в статьи 5, 22, 42, 43, 45, 46, 97, 101, 108, 166, 170, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 198, 220, 246, 254, 280, 304, 305, 307 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в соответствии с прилагаемым проектом Федерального закона;

Дополнить Гражданский кодекс Российской Федерации нормой, в соответствии с которой государство должно взять на себя обязательства по компенсации вреда потерпевшим от преступлений, а также иждивенцам тех потерпевших, которые умерли или стали недееспособными, с последующим возмещением выплаченных сумм с осужденного в регрессном порядке.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также рекомендует:

Правительству Российской Федерации разработать методику определения стоимости человеческой жизни;

Министерству внутренних дел Российской Федерации создать специализированные подразделения по защите прав потерпевших во всех субъектах Российской Федерации;

Судам общей юрисдикции в целях более эффективного возмещения потерпевшему причиненного преступлением вреда максимально широко практиковать назначение наказания в виде штрафа в качестве альтернативы наказанию в виде лишения свободы.

Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации
В. Лукин

Введение

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ государственно-правовой системе РФ

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.3 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ

2. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ

2.2 Функции Уполномоченного по правам человека в РФ

2.3 Полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

3. Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствования законодательства в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Сегодня интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека .

Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих, могло бы способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным “мостом” между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом мог бы стать институт омбудсмена, который сегодня, пусть болезненно и трудно, но все-таки возникает в России.

Задачей Уполномоченного по правам человека по Конституции РФ 1993 г. является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений . По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина “… этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент РФ” .

Таким образом, выбранная тема настоящей работы представляется весьма актуальной.

Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе РФ.

Реализация постановленной цели осуществлялась путем решения следующих задач: рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ; рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ; проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства РФ.

Структура работы включает в себя введение, три главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список использованных источников.

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.1 Значение и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

Конституционно-правовой институт народного защитника впервые появился в Швеции в 1809 г., но закрепление на конституционном уровне получил только во второй половине XX в. Во многих государствах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью юридической системы, так как он выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. Регламентированность этого института весьма различна: от целой главы в Конституции Намибии , до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает (ст. 103 Конституции РФ).

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник “омбудсмен” – это “служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады” .

Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович .

К сожалению, в Конституции нет отдельной специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Остается неясным, почему предпочтительнее для законодателя оказался такой вариант оформления в Конституции РФ нового правозащитного механизма.

Основная задача Уполномоченного – это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.

Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах. Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.

При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” , законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.

Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. На июль 2006 г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.

Практика зарубежных стран Швеции, Финляндии, ФРГ и др. свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов также и по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного с тем, чтобы он, имея возможность в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, например, по защите прав в сфере информации, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т.д. По данным на июль 2004 г. в 6 субъектах РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка .

22 мая аппарат уполномоченного по правам человека в России отмечает двадцать лет своего существования. В преддверии этой даты российский омбудсмен Татьяна Москалькова рассказала РИА Новости о возросшем количестве обращений, поступающих к ней в аппарат, о работе в изменившихся международных условиях, о самых сложных делах за прошедший год и планах на будущее.

— Какие проблемы в области права наиболее остро стоят в России на данный момент?

— Социальные вопросы и уголовно-процессуальные. Среди социальных прав наибольшее количество жалоб связано с медициной и с жильем. Потом — трудовые и пенсионные отношения и образовательные (вопросы). В медицинской сфере людей беспокоят вопросы доступности медицинской помощи из-за того, что реформа — и об этом говорил Владимир Владимирович Путин в послании Федеральному собранию — и ликвидация ФАПов привела к невозможности людям, проживающим в сельской местности, добраться до высокотехнологических центров, шикарных высокотехнологических центров, которые построены в городах, но скорая помощь, требующая немедленного вмешательства, из-за большой территории и транспортных проблем не может быть оказана быстро, поэтому, конечно, обязательно нужно восстанавливать медицинские учреждения там, где они прекратили свое существование.

— Раз вы затронули тему пенсий — в Совете федерации вновь поднимался вопрос о повышении пенсионного возраста. Как вы относитесь к этой инициативе?

— Сдержанно отношусь. С одной стороны, я понимаю, что аргументы, которые звучат со стороны правительства, имеют под собой основания, поскольку люди стали жить дольше, и это положительный факт. С другой стороны, увеличение пенсионного возраста приведет к замораживанию возможности ротации кадров и продвижению молодежи.

— Существуют ли какие-либо препятствия в работе омбудсмена в России? Если да, какие?

— Законодательно закрепленный инструментарий рассчитан на выполнение (данной работы) только самим омбудсменом. Поскольку за время существования института количество обращений увеличилось в десять раз и за это время сформировался высококвалифицированный аппарат, но он не может по закону выполнять даже по доверенности уполномоченного по правам человека такие функции, как проверки, посещение людей, которые жалуются и находятся в закрытых учреждениях, в частности, в следственных изоляторах, в колониях, закрытых медицинских учреждениях. Каждый раз я обращаюсь с этим вопросом к руководству ФСИН или к председателям судов, если мне нужно ознакомиться с уголовным делом, и это, конечно, снижает эффективность работы омбудсмена.

— Как продвигается ваше взаимодействие с иностранными ведомствами и омбудсменами?

— Результативно. В 2016 году было заключено соглашение с Киргизией и рядом других стран. В прошлом году мы заключили еще несколько двусторонних договоров с Ираном, Турцией, в этом году — с Казахстаном. Это позволяет нам без бюрократических проволочек напрямую решать вопросы, касающиеся оказания помощи людям, и, с другой стороны, быстро получать материалы о защите прав человека.

— Повлияла ли международная обстановка и антироссийские настроения на защиту российских граждан за рубежом?

— Безусловно. В этом году и в прошлом я сделала несколько заявлений и направляла обращения в международные сообщества. Генеральному секретарю ООН по правам человека, Ягланду в Совет Европы, в другие организации, в частности, в ГАНРИ, Глобальный альянс омбудсменов, по таким вопросам, как защита паралимпийцев и болельщиков, защита прав российских граждан, которые не имели возможности проголосовать в единый день голосования — в прошлом году за кандидатов в депутаты Государственной думы, а в этом году не могли участвовать в выборах президента, поскольку были заблокированы консульства, — и это является грубым нарушением международных норм права. Кроме того, я обращалась по поводу наших граждан, которые выдавались третьим странам, в частности, по делу Ярошенко, по делу Селезнева. Я обращалась также по поводу принятия закона о переводе школ только на национальный язык в Латвии по просьбе наших соотечественников, проживающих за рубежом. В Киргизии наши граждане обратились ко мне с просьбой об оказании помощи со стороны международных организаций национальным меньшинствам. Русскоязычные граждане теперь относятся к национальному меньшинству и могли бы получать определенную помощь и социальную поддержку со стороны международных организаций. Мне кажется, что удалось активизировать работу по защите соотечественников, проживающих за рубежом, благодаря более конструктивной работе с органами государственной власти, в том числе с российскими консульствами и посольствами, МИДом в целом.

— Многие страны сегодня обвиняют друг друга в нарушении принципов международного права. Как вы считаете, можно ли говорить о существовании единой системы международного права на сегодняшний день?

— К сожалению, как и международная безопасность, так и международная система защиты прав человека в значительной степени девальвировала: появились двойные стандарты, двойные подходы. На встрече с председателем Европейского суда по правам человека я поднимала такие вопросы, как непрозрачность очереди для российских граждан, которые получили, на мой взгляд, важный инструментарий защиты прав человека с помощью Европейского суда по правам человека начиная с конца девяностых годов. Сегодня непонятно, почему они стоят четыре-пять лет в очереди и почему граждане, которые подали обращения позже них, рассматриваются раньше. Я представила свои аргументы председателю Европейского суда по правам человека, и он со мной согласился в том, что эта система требует реформирования. Сегодня Европейский суд приступил к этой работе.

— В минувший четверг по решению суда был арестован ранее задержанный руководитель портала РИА Новости Украина Кирилл Вышинский. Планируете ли вы предпринимать какие-либо действия для помощи ему?

— С момента задержания я сразу же установила контакт с (омбудсменом Верховной рады Украины Людмилой — ред.) Денисовой, и буквально в режиме онлайн она сообщала, где он содержится и что с ним происходит. Я просила посетить Вышинского сотрудников аппарата Денисовой. Он первоначально содержался в Киеве в СБУ, и вот сейчас состоялся суд. Теперь понятно, в каком он находится СИЗО, и, поскольку у нас проблемы с консульскими посещениями, на мой взгляд, взаимодействие институтов уполномоченных играет очень важную роль в качестве гарантий, чтобы не было давления на человека и соблюдались его права с точки зрения неприкосновенности телесной и психологической.

В пятницу я направила обращение на имя Денисовой, в котором просила дать мне возможность лично посетить Вышинского, проверить условия его содержания, а также оказать ему консульскую и — при необходимости — медицинскую помощь.

— После внесения в Государственную думу законопроекта об ответственности за исполнение антироссийских санкций вы неоднократно говорили о том, что лекарства и медоборудование не должны быть объектом санкционной политики. А как вы оцениваете законопроект в целом?

— Институт уполномоченного должен дистанцироваться от политики, и для меня, как омбудсмена, главное — это права человека, чтобы они не стали заложником политических ситуаций. Я понимаю, что государство, имеющее свое национальное достоинство, выставляет зеркальные меры, но меры, связанные со здоровьем человека, не должны быть включены в этот перечень. Я бы даже не связывала с аналогом в России лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Лекарственные препараты должны в той же мере, как и раньше, поставляться в Россию, потому что это связано со здоровьем человека.

— Как вы относитесь к рассматриваемому в Государственной думе законопроекту об ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несанкционированные акции?

— Очень большая ответственность организаторов несанкционированных акций за вовлечение вообще людей в эти публичные мероприятия. Потому что несанкционированные публичные мероприятия всегда связаны с рисками безопасности, с возможными провокациями. Если на санкционированном митинге обязательно должна присутствовать медицина, скорая помощь, охрана, то на несанкционированном митинге законодательно не предусмотрены такие атрибуты. А когда речь идет о несовершеннолетних, то это риски, увеличивающиеся многократно, поэтому введение такой ответственности имеет под собой основание.

— Комиссар Совета Европы после обращения СПЧ заявляла о том, что готова способствовать сотрудничеству между вами и украинским омбудсменом Денисовой в том числе по делу Елены Одновол, родственники которой, по информации СПЧ, не могут с ней связаться. Готовы ли вы воспользоваться помощью комиссара СЕ?

— Ко мне лично со стороны Совета Европы не поступало такого предложения о налаживании некоего взаимодействия, и у меня это взаимодействие есть. У меня есть мобильный телефон (Денисовой), и мы практически в ежедневном режиме связываемся, обмениваемся информацией по WhatsApp в отношении конкретных людей. В частности, последнее обращение было связано с посещением крымских татар, которые находятся сейчас в следственном изоляторе № 1. Буквально в праздничные дни ко мне обращалась Денисова с просьбой оказать медицинскую помощь одному из крымских татар, и в течение дня мы решали эти вопросы. В частности, было получено разрешение на медицинский осмотр и оказание медицинской помощи теми врачами, которых предложат родственники этого человека. 18 мая я посетила данное СИЗО и пообщалась с заключенными на личном приеме. Замечаний по поводу условий содержания, а также претензий к оказанию медицинской помощи ни у кого не было.

Со своей стороны я хотела бы пожелать более активной помощи нашим российским гражданам (на Украине). Сегодня остается проблема с нашими моряками, которые на территории Украины находятся и не могут попасть в Крым: поставлено условие, что они могут пересечь границу только при наличии украинских паспортов.

— Сложными были все дела, потому что к нам обращаются граждане и мы вправе принять к производству только те дела, когда исчерпаны все возможности по защите прав, предусмотренные законодательством. То есть если человек считает, что в отношении него вынесен незаконный приговор, то я могу заниматься этим вопросом только в том случае, если гражданин обжаловал в апелляционном порядке, суд рассмотрел это дело и принял решение (отказать в пересмотре первичного приговора), то есть вынес апелляционное определение.

Одним из наиболее важных хочу назвать дело Д., которая вместе с супругом была осуждена за незаконный оборот БАДов для похудения, содержащих сильнодействующие вещества. Молодую супружескую пару осудили: мужа — к двенадцати годам лишения свободы, а жену — к девяти годам лишения свободы. У них осталась девочка четырех лет, на момент осуждения ребенку было два года. Я считала, что такая мера наказания слишком суровая и не учитывает, что осужденной можно было предоставить отсрочку исполнения наказания до четырнадцатилетнего возраста ребенка. Я обратилась в Верховный суд с ходатайством о пересмотре решений суда, и Верховный суд удовлетворил это ходатайство: дана отсрочка исполнения приговора, и у этой женщины будет возможность растить ребенка, а так ее воспитывала пожилая бабушка, которая нуждалась и материально, и имела целый ряд заболеваний. Поэтому это очень важный милосердный акт — акт и справедливый, и законный — со стороны Верховного суда.

Среди тех дел, которые хотелось бы еще упомянуть, это, наверно, выплаты задержанной заработной платы большим коллективам рабочих и служащих предприятий, которые были обанкрочены, в том числе космодрома Восточный. Здесь я хотела бы выразить благодарность министерству обороны, которое подключилось и тоже участвовало в решении этого трудного вопроса. Задолженность была в значительной степени ликвидирована перед рабочими. Этому предшествовал целый цикл переговоров между судебными приставами и между временно управляющими компанией. Это дело было достаточно сложное, трудоемкое. Мы работали вместе с уполномоченным по правам человека в Хабаровском крае Игорем Ивановичем Чесницким, это дало положительный результат, эта синергия двух уполномоченных, взаимодействие с министерством обороны, с главным судебным приставом.

К хорошим результатам я могла бы отнести еще одно сложное дело по оказанию помощи валютным ипотечникам. Я обратилась в прошлом году к президенту с просьбой о программе, которая могла бы выделить из федерального бюджета деньги для оказания помощи этим людям для погашения этого кредита. Сложность заключалась в том, что банки тоже не должны были потерпеть ущерб, а заключенный между банком и гражданином договор был оформлен в соответствии с нормативными правовыми актами, и у банка были свои аргументы. Никто не ожидал, что будет резкое падение рубля и люди, которые брали ипотеку в валюте, окажутся в трудном положении. Президент дал соответствующее поручение, из федерального бюджета были выделены два миллиарда. Была создана в том числе по инициативе уполномоченного и при большом, эффективном содействии правительства Российской Федерации межведомственная группа, в которую входила я, сотрудники аппарата и другие представители ведомств. Она собиралась еженедельно и рассматривала персонально каждого человека. Причем большинство этих дел были связаны с судебными решениями, вступившими в законную силу, которые должны были исполнить судебные приставы. Мы помогали тем, у кого имеется единственное жилье и кто с семьей должен был быть выселен из этих квартир. Вот таких граждан было около двух тысяч, которым удалось помочь, и они не пострадали, по крайней мере, в жилищной сфере.

— Какие задачи вы ставите перед собой на 2018 год?

— Увеличить эффективность инструментария, который мне дан в соответствии с федеральным конституционным законом, поэтому нужен высокопрофессиональный коллектив сотрудников, а для этого их нужно готовить, то есть создать систему подготовки, переподготовки внутренней служебной системы обучения именно сотрудников аппарата по вопросам рассмотрения жалоб и оказания помощи в восстановлении прав.

Второе — это укрепление взаимодействия между аппаратом уполномоченного на федеральном уровне и уполномоченными в субъектах федерации. Для этого нужно усовершенствовать законодательную базу. Разработанный уполномоченными по правам человека совместно с Советом Федерации законопроект об общих принципах организации деятельности уполномоченного в субъектах Российской Федерации, на мой взгляд, смог бы в значительной степени повысить эффективность этого института в целом.

В прошлом году мы завершили формирование института уполномоченных. Нет сегодня ни одного субъекта Российской Федерации, где бы не было закона о региональном уполномоченном и не было бы уполномоченного, назначенного в установленном законом порядке. Это очень важный момент.

Следующая задача — правовое просвещение. Меня поддержал председатель правительства по разработке образовательного курса «Права человека», и одной из важнейших задач является завершение работы над этим курсом для бакалавров, магистров, юридических и неюридических вузов, а также модуля для школьников.

В международной сфере, пожалуй, одной из важных задач остается развитие Евразийского альянса омбудсменов, для чего хотелось бы создать единый портал по обмену информацией, единый реестр обращений, ввести новые формы работы с омбудсменами в виде совместных приемов граждан. В России большая диаспора граждан Армении, большая диаспора граждан Киргизии, и мне кажется, что это могло бы помочь в решении вопросов.

Введение

Глава 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам человека в России

1.1 Роль и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследованияобусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него, с другой, – воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.

Таким универсальным «правозащитно-препятствующим» институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмана, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира. В их числе и Российская Федерация, в конституционном порядке учредившая институт Уполномоченного по правам человека.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «мостом» между государством и обществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурами и чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.

Кроме прочего, не только взрослый дееспособный гражданин подвержен различным злоупотреблениям в сфере прав человека, но и дети, они особенно уязвимы и зависят от мира взрослых. Поэтому у них должны быть выделены в институте правового урегулирования особенные права по сравнению со взрослыми, о чём и говорится в Конвенции о правах ребенка. И эти особенные права нуждаются в наиболее тщательной опеке и защите, так как ещё не разработан особый механизм их осуществления, который бы позволил обеспечивать целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети, если обратить внимание на их возраст и связанные с ним особенности психики, физического и интеллектуального формирования, а также, если не забывать о том, что они являются ограниченно дееспособными, - не смогут в большинстве эпизодов осуществить самостоятельную защиту своих прав и законных интересов. От их лица уполномочены действовать законные представители (родители, опекуны, директора детских учреждений и прочие). В случае если права ребенка нарушены самими законными представителями, а также в случае, когда они отказываются отстаивать нарушенные права ребенка, тот останется беззащитным. Поэтому в нашей стране были разработаны и внедрены меры по учреждению на законном основании новой государственной должности – Представителя по правам ребёнка. В нашем исследовании мы коснёмся этого нового института права.

Отметим, что природе государственной власти имманентно стремление расширить пределы своего влияния на общество. В этой связи актуализируется проблема эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданских свобод, не дающих государству по собственному усмотрению раздвигать границы допустимости непосредственного воздействия на сферу общественных отношений. Быть таким механизмом – стало правозащитной миссией института Уполномоченного по правам человека.

Несмотря на почтенный возраст данного института и убедительный правозащитный вклад, он продолжает развиваться в разных форматах и моделях, опосредованных особенностями самого государства. В Российской Федерации, существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правам человека также имеет собственный статусный облик, который приобретает новые содержательные черты, осваивает необычные методы воздействия на представителей власти и конструктивного взаимодействия с ними, укрепляет свои правозащитные позиции в публичной сфере и в гражданском обществе.

Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам человека.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормами международного права, в числе которых международные стандарты в сфере прав человека.

Вместе с тем, принятые законодательные и организационные меры не обеспечивают эффективности правозащитного механизма России, равно как и не снижают «правонарушительного» накала во взаимоотношениях государства и общества. Это ставит перед юридической наукой и практикой совершенно конкретные задачи, направленные на совершенствование институциональных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством дальнейшего раскрытия правозащитного потенциала института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темыопосредована неисчерпаемым научным интересом к сфере прав человека и основательными поисками механизмов их эффективной защиты. Поскольку институт Уполномоченного по правам человека, признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, относится к довольно новым для нашего, есть основания отнести его к недостаточно разработанным в научном плане.

Общетеоретические подходы к пониманию прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и гарантий их реализации в России разработали отечественные ученые-правоведы М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, А.Г. Бережнов, И.А. Боброва, А.Д. Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, М.С. Гринберг, АД. Денисов, М.И. Ковалев, Б.И. Кожохин, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Л.Н. Линник, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, О.Е. Малеин, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.А. Мюллерсон, В.М. Николайчик, В.А. Патютин, А.А. Пионтковский, Ф.М. Рудницкий Д. С. Тэпс и др.

Непосредственно институту уполномоченного по правам человека посвящены работы таких современных авторов, как В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Е.Л. Летовска, А.А. Ливеровский, Л.П. Романков, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева, Худяков А.А., Худякова А.И. и др.

Вышеназванные работы составили теоретико-правовую и конституционно-отраслевую основы проведенного исследования. Одновременно в круг источников включены и предметно проанализированы конституционные акты (Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств), законы (федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), соответствующие публичные договоры (международные договоры, внутригосударственные соглашения). Помимо вышеуказанного в числе источников – архивные документы, периодические издания, доклады о деятельности федерального Уполномоченного по правам человека о своей деятельности и др.

Объект исследования составили юридически значимые отношения, складывающиеся в процессе деятельности уполномоченного по правам человека в России с учетом ее федерального и регионального уровней и статусных моделей.

Предметом исследования выступила интегрированная совокупность причин, условий и механизмов, обусловливающих становление, формирование и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Целью работы явилось комплексное теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института уполномоченного по правам человека.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:

Раскрытие этапов формирования института и конституционно- правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

Анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека;

Проведение анализа взаимосвязи новой должности Уполномоченного по правам ребёнка и Уполномоченного по правам человека;

Формулирование предложений относительно повышения эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. В работе использованы методы различного оперативного статуса: системный, анализа и синтеза, конкретно-исторический, сравнительно- правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, статистический, социологический, иные.

Эмпирическая база исследованияохватывает обобщение историографических источников, нормативных актов и научных публикаций о развитии института уполномоченного по правам человека в период с 1840 г. По настоящее время; изучение архивных документов и материалов о становлении и развитии института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации в дальнейшем могут быть использованы учеными при проведении исследований, посвященных проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и совершенствованию деятельности уполномоченных по правам человека, а также в учебном процессе при подготовке студентов в области юриспруденции, государственного и муниципального управления.

уполномоченный омбудсман конституционный должность

В науке конституционного, государственного права, как и в российском или международном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г. определяет понятие омбудсмана как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности» .

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмана как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» кратко определяет омбудсмана «как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: «омбудсман (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Уполномоченный по правам человека или омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Основная цель деятельности – содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации . Основные функции уполномоченных в достижении этой цели: восстанавливающая нарушенные права и свободы – исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина; посредническая (медиаторская) – предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы; правотворческая (способствующая выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) – совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; информационно-воспитательная – просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Косвенная цель деятельности уполномоченных по правам человека – повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Функции: контрольная – осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими; консультационная – информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан; координационная – организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации .

Уполномоченные по правам человека действуют на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», пункт 1 статьи 5 которого гласит: «Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» .

Уполномоченные по правам человека должны функционировать и на местном уровне. Возможны два варианта муниципальных уполномоченных по правам человека, действующие 1) как представители регионального Уполномоченного в муниципальных образованиях либо 2) самостоятельно на основании муниципальных правовых актов и при наличии в муниципальном образовании собственных материальных ресурсов. На наш взгляд, первый вариант наиболее предпочтителен для гарантирования независимости муниципальных уполномоченных от органов местного самоуправления.

В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях действуют представители или общественные помощники регионального уполномоченного по правам человека (Приморский край, Саратовская и Свердловская области). Для дополнительного обеспечения прав и свобод незащищенных слоев населения, кроме уполномоченных по правам человека, создаются специализированные уполномоченные, например, Уполномоченный по правам ребенка и т. п.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» позволил сделать вывод, что единые принципы деятельности уполномоченных по правам человека не установлены. Для совершенствования деятельности уполномоченных необходимо определение принципов, на основании которых должно осуществляться их эффективное функционирование. Изучив положения руководства ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, проанализировав законодательство об Омбудсманах зарубежных стран, практику деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, мы установили принципы деятельности уполномоченных по правам человека. Это независимость, доступность (информационная, организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность, взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий .

Независимость – важнейший принцип эффективного функционирования уполномоченных по правам человека. Существуют три основные составляющие независимости: институциональная, функциональная и персональная.

Институциональная независимость гарантируется закреплением в законе независимости и неподотчетности уполномоченных и отнесения Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ к высшим государственным должностям категории «А».

Функциональная независимость гарантируется с помощью законодательного закрепления: а) недопустимости вмешательства в их деятельность, б) достаточного финансового и материально-технического обеспечения; в) гарантий неприкосновенности .

Персональная независимость определяется процедурой выдвижения, назначения и освобождения от должности.

Сделанные выводы позволили сформулировать определение понятия «институт Уполномоченного по правам человека». Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Использование в законодательстве и юридической литературе терминов «охрана», «защита», «реализация», «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина послужило причиной подробного рассмотрения проблемы их соотношения. Автор разделяет позицию исследователей в этой области, которые считают, что понятия «охрана» и «защита» различаются по цели деятельности. Если цель охраны прав человека состоит в предупреждении нарушений прав и свобод человека и гражданина, то цель защиты заключается в том, чтобы восстановить нарушенное право. Понятие «обеспечение» рассматривается как родовое по отношению к понятиям «охрана» и «защита».

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в науке конституционного права имеет множество наименований, определений и включает в себя разные структурные элементы. Учитывая мнения ученых- юристов, автор пришел к выводу, что механизм обеспечения прав и свобод включает внутригосударственный и межгосударственный механизмы обеспечения .

Межгосударственный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется нами как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств.

Внутригосударственный – это механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в том или ином конкретном государстве.

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

По нашему мнению, механизм имеет сложную структуру и включает следующие элементы: 1) охрану прав и свобод, 2) защиту прав и свобод, 3) квалифицированную юридическую помощь, 4) пропаганду прав и свобод.

Действию каждого из указанных элементов механизма обеспечения прав и свобод должна соответствовать своя конкретная цель. Комплексное достижение этих целей позволяет обеспечивать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации .

Вместе с тем каждый элемент является относительно самостоятельным, поскольку в нем задействованы соответствующие органы и применяемые ими различные правовые средства. В зависимости от того, в каких и в скольких элементах механизма обеспечения прав и свобод участвует тот или иной орган публичной власти, общественная организация, можно судить о его значимости и месте в механизме обеспечения прав и свобод.

Охрана прав и свобод – деятельность, направленная на предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина, устранение причин, их порождающих. Осуществляется она путем установления общего конституционного правового режима и действия норм российского права (статическая сторона) и совершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина, улучшения общего экономического благосостояния нации и т. д. (динамическая сторона).

Защита прав и свобод – деятельность, осуществляемая компетентными органами либо управомоченным лицом самостоятельно (самозащита) всеми предусмотренными в законодательстве Российской Федерации правовыми средствами и способами с целью восстановления (признания) нарушенных (оспоренных) прав и свобод. Автором различаются 1) формы защиты и 2) правовые средства защиты.

Квалифицированная юридическая помощь, без которой часто нельзя достигнуть реализации прав и свобод, направлена как на недопущение нарушений, так и на восстановление уже нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Квалифицированная юридическая помощь представляет собой деятельность специализированных органов по применению соответствующих правовых средств для оказания юридического содействия человеку и гражданину в реализации его прав и свобод.

Такой элемент механизма обеспечения, как пропаганда прав и свобод, является особо важным и необходимым как для реализации прав и свобод человека и гражданина, так и для формирования правового государства и гражданского общества в целом. Пропаганда прав и свобод – это осуществляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, учебными заведениями, средствами массовой информации мероприятия по распространению и поддержке прав и свобод человека с целью воспитания нации в духе уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, развития правовой культуры и правосознания .

Исследование деятельности некоторых государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и установление основных достоинств института Уполномоченного по правам человека, позволили автору сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам человека в РФ занимает важное место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Выполняя контрольную, восстанавливающую нарушенные права и свободы, координационную и посредническую функции, уполномоченные осуществляют защиту прав и свобод и оказывают квалифицированную юридическую помощь, посредством правотворческой функции (способствующей выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) участвуют в охране прав и свобод.

Осуществление консультационной и информационно-воспитательной функций позволяет пропагандировать права и свободы и этим повышать уровень правовой культуры общества, создавать традицию приоритета соблюдения прав и свобод в деятельности государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц и государственных служащих.

Таким образом, уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи .

Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов остается дискуссионным.

По мнению автора, Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственными органами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствием государственно-властных полномочий и реализующими функцию государства – обеспечение прав и свобод человека и гражданина – методами убеждения, критики, публичности.

Автор отмечает, что условием осуществления механизма являются нормы конституционного и других отраслей права, регулируемые нормами общественные отношения в сфере государственной защиты прав и свобод, институты, обеспечивающие реализацию, а в необходимых случая защиту, прав и свобод личности.

Применительно к субъектам Российской Федерации автор выделяет ряд институтов, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод личности.

Подчеркивается, что созданный в субъектах РФ институт Уполномоченного, в силу компетенции, обрел собственное место среди иных региональных учреждений, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина. Региональными законами определено, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, но при этом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере прав человека .

Во-первых, он осуществляет контроль за деятельностью различных органов на территории субъекта Российской Федерации, в сфере прав и свобод человека. Содействие жителям региона в восстановлении нарушенных прав есть одно из основных направлений его деятельности.

Во-вторых, весьма значительна роль Уполномоченного в плане выстраивания диалога между властными органами и населением. Во многом это достигается посредством взаимодействия Уполномоченного с различными государственными институтами, общественными объединениями, правозащитными организациями.

В-третьих, важна роль Уполномоченного по правам человека в правовом просвещении жителей регионов (юридические консультации гражданам в ходе приема, информирование жителей региона о ситуации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина посредством ежегодных и специальных докладов, проведение семинары, конференции по проблемам прав человека).

Автор также отмечает, что ценность института Уполномоченного по правам человека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственными интересами, независим, обладает парламентской легитимностью и, в своей деятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данный институт логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов и учреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека

Вывод об исключительной важности института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подводит автора к необходимости придания ему конституционно-правового статуса. Для этого в Конституции РФ должна быть предусмотрена отдельная глава, посвященная институту Уполномоченного по правам человека и закрепляющая статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа – одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. В классическом виде институт омбудсмена, - так называют уполномоченных по правам человека в Европе и в мире, - был создан в 1809 году в Швеции.

До Первой мировой войны институт уполномоченного представлял собой некую скандинавскую экзотику. А вот после Второй мировой войны он получил мощное развитие. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека. В частности, 10 декабря 1948 года – Всеобщая декларация прав человека. Эта дата, которую отмечает весь мир, стала Днем прав человека,

Сегодня более чем в ста странах мира есть уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что создание таких структур в большинстве случаев обеспечивает восполнение отсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц .

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР».

Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.

До принятия такого закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека С.А. Ковалева. 10 марта 1995 года он был освобожден от занимаемой должности.

Работа над Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей включение кандидатур в список для тайного голосования на должность Уполномоченного двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 17 апреля 1996 года закон был принят в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил.

Основное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

После процедур согласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 25 декабря 1996 года был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации, 4 марта 1997 года официально опубликован и вступил в силу. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В срок не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должна была назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набрать необходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября 1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат – депутат Государственной Думы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов – «за», 29 – «против» и 3 –«воздержались») был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации .

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

· рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

· анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

· развитие международного сотрудничества в области прав человека;

· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

· подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

· выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

· направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

· обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

· обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

· принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

· анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

· информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

· направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Вывод по первой главе: теоретический аспект института Уполномоченного по правам человека дополняет существующую правовую практику, применяемые им средства защиты прав и свобод человека и гражданина, помогают привлекать компетентные государственные органы, которые призваны осуществлять контроль и надзор в сфере прав человека к соблюдению данного правового регламента на территории всей Российской Федерации.

Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в России

2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека

Уполномоченный по правам человека России – это назначаемый (выборным) представителем Федеральной власти, лицо, обеспечивающее гарантии государственной защиты прав и свобод человека их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с Международными нормами, Конституцией и законами Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это комплексная правовая категория, содержание которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями .

Основные элементы Конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации это:

Политико-правовая природа статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его возникновения, прекращения и срок действия;

Основные формы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Гарантии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Ответственность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 10 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации).

Несомненно, что присяга имеет важное юридическое значение, поскольку означает вступление его в должность.

Срок полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составляет пять лет, хотя Государственная Дума избиралась ранее сроком на четыре года . С 2008 года действия полномочий Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека совпадают. Это стало возможным благодаря внесению поправок в Конституцию РФ . В мировой практике сроки избрания варьируются и определяются условиями построения и функционирования высших органов государственной власти. Как правило, ни в одной стране мира не практикуется назначение на должность омбудсмана пожизненно, кроме Великобритании в Северной Ирландии, где срок не ограничен. Омбудсманы назначаются на определенный срок (от двух лет Австралия до десяти лет Нью-Брансуик Канада) и в большинстве государств могут быть переизбраны . Как и в зарубежных странах в российском законодательстве срок полномочий ограничивается двумя сроками подряд, что призвано обеспечить независимость и беспристрастность службы.

Одним из способов упрочения позиции Уполномоченного по правам человека в России в политической системе является привлечение политических партий к процессу отбора и назначения Уполномоченного по правам человека.

Проблематична и деполитизация статуса Уполномоченного, так как на практике он все равно будет сталкиваться с политическими вопросами. Тем не менее, институт омбудсмана, как и конституционные суды, должны быть более отстраненными, менее задействованными в общественных вопросах, чем иные власти .

Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 19 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») .

Анализируя элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека, автор пришел к выводу, что в Федеральном конституционном законе Российской Федерации от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не прописана процедура отстранения от должности в случае неспособности Уполномоченного осуществлять свои обязанности по состоянию здоровья.

Вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии, назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровья Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации также не регламентирован.

Аппарат Уполномоченного по правам человека создается для юридического, организационного, научно-аналитического и иного обеспечения деятельности Уполномоченного.

Статус Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата как государственного органа с правом юридического лица, имеющего расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации, закреплен в Федеральном Конституционном законе Российской Федерации от 26 февраля 1997 №1-ФКЗ

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Средства на деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации разрабатывает и исполняет смету своих расходов самостоятельно. Порядок его финансовой отчетности устанавливается законодательством Российской Федерации.

Независимость Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации проявляется в самостоятельной регламентации им вопросов своей внутренней деятельности. Ему предоставлены широкие права в отношении подбора персонала и организации деятельности аппарата. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации руководит работой своего аппарата, составляет проект бюджета и несет ответственность за его исполнение, он может принимать процедурные правила получения и расследования жалоб, составления докладов. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации издает распоряжения .

Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а именно: их права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, условия прохождения государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством РФ о труде.

При Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области защиты прав и свобод человека и гражданина, в нем более 180 человек. В рамках экспертного совета имеются секции по различным отраслям права и направлениям работы.

В аппарате у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеется также отделы уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права и отдел конституционного и административного права, помимо этого отдела создана рабочая группа по отслеживанию хода избирательной кампании. Уполномоченному приходится самому формировать стиль своей работы. В процессе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации действуют четыре вида избирательных комиссий, жалобы рассматривают суды, прокуратура. Где место Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе органов государственной власти? На этот вопрос трудно ответить, потому что нет публикаций на данную тематику или ученых специально обходят этот вопрос. На наш взгляд, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, сам должен отстаивает свое место в общественно значимых процессах и законодательно закрепить.

В любом обществе забота о самых обездоленных, о тех, кто не в состоянии обеспечить себя сам, всегда ложится на плечи государства. Защита прав лиц, принадлежащих к социально уязвимым группам населения, должна стать одним из приоритетов в социальной политике Российской Федерации в области прав человека .

В соответствии с ФКЗ об Уполномоченном по правам человека Уполномоченным может быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.

В ряде стран, например, в Новой Зеландии тип профессиональной квалификации не является обязательным требованием к кандидату на должность омбудсмена. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического образования и только в 1978 г. эту должность занял юрист. Вместе с тем, шведский закон предписывает, что омбудсменом могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. Российский закон не устанавливает в качестве квалификационного требования наличие юридического образования, однако закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности.

Закон определяет круг органов, должностных лиц, которые наделены правом вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Список является исчерпывающим: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе. В мировой практике есть и другой подход к решению этого вопроса, так в Великобритании Парламентский Уполномоченный назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избрание шведского омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменов после ее консультации с депутатами, назначенными от партийных групп в Конференцию при председателе парламента.

Закон устанавливает определенный срок, в течение которого предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу. Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченного выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против. Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Назначение на должность Уполномоченного и освобождение от нее осуществляется Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

В большинстве стран омбудсмен выбирается парламентом, например, датский омбудсмен выбирается прямыми выборами, в Португалии – избирается 2/3 парламента.

По вопросу о назначении на должность Уполномоченного Государственная Дума принимает постановление. Время его принятия ограничено – не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Порядок назначения Уполномоченного носит сложный характер. Ввиду того, что претендентов на эту должность может быть достаточно много, закон устанавливает специальную процедуру включения кандидатур на пост Уполномоченного в список для тайного голосования. Для этого претендент должен набрать 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В большинстве стран мира при вступлении в должность омбудсмены приносят присягу. Соответствующий текст присяги Российского Уполномоченного сформулирован в ст. 9 Закона, которая регулирует акт присяги. Этот акт – не формальная процедура. Он имеет важное юридическое значение: с одной стороны, присяга – это обязывающая клятва перед Государственной Думой, с другой стороны, с момента произнесения присяги Уполномоченный вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения Уполномоченного на должность.

Деятельность Уполномоченного ограничена определенным сроком, считая с момента принесения присяги. В других странах этот срок колеблется от двух лет в Австралии до пяти лет в Новой Зеландии. В Швеции, Великобритании, Португалии и т.д. омбудсмен работает в течение четырех лет. Во Франции медиатор назначается на шестилетний срок. Деятельность Уполномоченного прекращается с момента принесения присяги новым Уполномоченным, назначенным Государственной Думой.

Мировой опыт свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначено на должность омбудсмена повторно. Соответствующее положение нашло отражение и в российском законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими обязанностями находиться на своем посту десять лет.

В ст. 11 Закона сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его полномочий.

Так, находясь на своем посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой.

Закон делает исключение, позволяя Уполномоченному заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. В то же время Уполномоченный, находясь на своем посту, не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Он должен быть далек от политики, и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что соответствует мировой практике.

Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом и указана в ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закона. Если он не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены, т.е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона, а Государственная Дума приступает к назначению нового Уполномоченного.

Подобное правило, касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих институт омбудсмена.

Важным элементом статуса Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т.е. Уполномоченный пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий . Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного и того же пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола.

К уполномоченным лицам, которые вправе применить эту меру относятся должностные лица органов внутренних дел, гражданской авиации, таможенных учреждений и т. д.

Следует отметить, что законодатель распространяет неприкосновенность Уполномоченного на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортное средства, корреспонденцию, средства связи, принадлежащие уполномоченному документы .

Аналогичные положения содержатся и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому не может подвергаться преследованию, розыску, задержанию. аресту или преданию суду за высказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией его независимости. Польскому Уполномоченному принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо задержания, аналогичный иммунитету депутата Сейма.

Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу. На основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов Уполномоченный должен быть освобожден.

Российский Закон предусматривает ряд случаев досрочного освобождения Уполномоченного от должности.

Во-первых, если он нарушил требования ст.11 Закона, т.е. продолжает осуществлять деятельность, несовместимую с его статусом: является депутатом Государственной Думы или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, членом Совета Федерации, занимается другой оплачиваемой (коммерческой деятельностью) или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, либо иной творческой.

Во-вторых, когда в отношении Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда.

Государственная Дума может прекратить полномочия Уполномоченного, если он неспособен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение не менее четырех месяцев подряд .

Следует добавить, что 9 февраля 2005 г. Московская областная Дума приняла решение о внесении изменений в Закон Московской области “Об Уполномоченном по правам человека в Московской области”. В соответствии с принятой поправкой, депутаты областной Думы получили право выражать недоверие Уполномоченному по правам человека в Московской области и на этом основании досрочно прекращать его полномочия .

Закон предусматривает Уполномоченному право самому подать заявление о сложении полномочий. В этом случае требуется согласие Государственной Думы, касающегося освобождения от должности.

Оформление досрочного освобождения от должности производится принятием Государственной Думой специального постановления.

В ситуации досрочного прекращения полномочий Уполномоченным Закон предписывает Государственной Думе назначить нового Уполномоченного в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего. Порядок назначения регулируется статьями 6-10 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ.

2.2 Полномочия Уполномоченного по правам человека

Функции Уполномоченного по правам человека перечислены в ч. 3 ст. 1 Закона об Уполномоченном по правам человека:

1) восстановление нарушенных прав человека и гражданина;

2) совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

3) развитие международного сотрудничества в области прав человека;

4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Таким образом, основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в России являются:

Рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

Анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

Развитие международного сотрудничества в области прав человека;

Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

Подготовка ежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ, Генеральному прокурору РФ;

Выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

Направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ;

Обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

Обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;

Принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

Анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

Информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в РФ;

Направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Помимо прямо предусмотренных ФКЗ основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.

Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации.

Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение .

Основная масса дел, связанных с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматривается на основе поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

Например, в сентября 2007 г. к Уполномоченному по правам человека В.П. Лукину обратилась Анна Николаевна Ф., проживающая в Смоленской области, ранее работавшая аппаратчиком дозирования в цехе нитроаммофоски ОАО «Дорогобуж». В феврале 2001 г. она получила тяжелую производственную травму, в результате которой ей была ампутирована рука на уровне средней трети правого плеча.

Еще не достигшая пенсионного возраста, Анна Николаевна признана инвалидом с утратой 100% трудоспособности, не может обслуживать себя и нуждается в постоянном уходе. Пережитое сказалось и на состоянии ее здоровья, ей требуется лечение и медикаменты. Ее семья испытывает теперь постоянные материальные трудности.

В.П. Лукин направил ходатайство Генеральному директору ОАО «Дорогобуж» Антонову И.Н. об оказании помощи пострадавшей.

В полученном на имя Уполномоченного ответе сообщалось, что администрация ОАО «Дорогобуж» выплатила Анне Николаевне единовременное пособие в размере 7 - летнего минимального размера оплаты труда, приобрела протез, заключила договор со Смоленским гуманитарным университетом на оплату обучения ее дочери .

У граждан есть также возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителей Аппарата Уполномоченного, позвонить по “горячей телефонной линии” и получить необходимые консультации.

Важной формой работы, позволяющей получить “из первых рук” представление о ситуации с правами человека на местах является организация работы “выездных приемных” в тех субъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб.

Например, в период с 24 по 30 июля 2007 г. состоялась совместная выездная приемная Уполномоченного по правам человека в РФ, Министра обороны РФ и Главного военного прокурора на 10-й испытательный полигон противоракетной обороны РВСН в г. Приозерск, Республики Казахстан, организованная отделом защиты прав военнослужащих и членов их семей.

В ходе работы приемной одной из проблем, с которой обращались военнослужащие, члены их семей и другие граждане, были трудности с получением ими паспорта гражданина Российской Федерации, поскольку они не имели возможности выезжать на территорию России для его оформления, что существенно затрудняло его получение и влекло материальные затраты.

С целью разрешения этой проблемы Уполномоченный обратился к Директору Федеральной миграционной службы, откуда получен ответ, что воинские части, дислоцированные за пределами РФ, закреплены за территориальными органами Федеральной миграционной службы, которые будут осуществлять оперативное оформление и выдачу паспортов граждан России заявителям при их личном обращении. По данному вопросу руководством ФМС даны конкретные указания начальникам органов ФМС по субъектам РФ.

Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие).

Таким образом, основной функцией института омбудсмена можно назвать функцию “моста между обществом и властью”, функцию посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным “дружелюбным интерфейсом” государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции – институт Медиатора (посредника) .

Наконец, институт омбудсмена берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя свой деятельностью своеобразный “туннельный эффект” в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмена приближается, по сути, к функциям восстановительного правосудия, к функции “восстановления мира в общине” .

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан РФ, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и других странах. Вместе с тем, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления.

Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведения должностного лица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органом государственной власти или чиновником.

В целях ограждения Уполномоченного от тех обращений, которые могут быть и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного не стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках российской правовой системы, законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному с жалобой.

В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Гражданин может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченному субъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин в начале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ – это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам человека в РФ.

В большинстве стран мира законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсмену. Так, например, в Новой Зеландии он равняется 12 месяцам, в Швеции – 2 годам с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и т.д.

Российский Закон устанавливает общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.

Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.

Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан, находящихся в местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерах предварительного заключения, колониях и т.п. Администрация мест принудительного содержания обязана отправлять Уполномоченному обращения к нему лиц, содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен 24 часам с момента поступления в администрацию обращения. Администрация не имеет право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру.

Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности.

Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Во-вторых, Уполномоченный имеет право не принимать жалобу, сославшись на ст. 16 Закона, а разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод.

В-третьих, Уполномоченный в случае необходимости имеет право сам передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.

В-четвертых, Уполномоченный имеет право, основываясь на чч. 1, 2 ст. 16, ст. 17 Закона отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы.

Уполномоченный обязан в течение десяти дней уведомить заявителя о своем решении. Если Уполномоченный принимает жалобу к своему рассмотрению, то он обязан также проинформировать об этом соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются.

Уполномоченный осуществляет защиту прав граждан не только на основании фактов изложенных в жалобе, т.е. в связи с поступившим обращением гражданина, но он может начать производство и по своей инициативе в случаях получения информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, в случаях, имеющих особое общественное значение либо когда необходимо защищать интересы лиц, которые не в состоянии самостоятельно использовать правовые средства защиты (например, престарелые, больные, несовершеннолетние и т.д.). В этих ситуациях Уполномоченный обладает правом принимать в пределах своей компетенции соответствующие меры, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Для правильного и объективного рассмотрения жалоб граждан Закон наделяет Уполномоченного правом обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за помощью в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Важной гарантией объективности осуществления проверочных действий является запрет на проведение их тем органам (должностным лицам), чьи решения или действия (бездействие) обжалуются .

Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий. В соответствии с Законом он имеет право посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Более того, Уполномоченный может присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения должностных лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой.

С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится также ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены на территории РФ. К ним законодатель относит: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителей общественных объединений, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания.

В последнее время во многих городах, областных центрах и районах Уполномоченный по правам человека координирует свою работу с Уполномоченным по правам ребёнка.

Для отработки эффективного примера на практике, что касается института Уполномоченного по правам ребенка, с 1998 года Минтруд РФ вместе с рядом регионов и при помощи ЮНИСЕФ реализовал пилотный проект по внедрению в правовое поле Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ. На начальном этапе было образовано пять постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года сформировано двенадцать постов Уполномоченных на уровне субъектов РФ (в республиках Северной Осетии-Алании, Чеченской, Краснодарском и Красноярском крае, Волгоградской, Ивановской, Калужской, Кемеровской, Новгородской, Самарской области, городе Москве и Санкт-Петербурге) и трое - на уровне муниципальных образований (Арзамасский р-н Нижегородской обл., город Волжский Волгоградской обл., город Екатеринбург). В пяти субъектах посты Уполномоченных введены на исходных положениях законов субъектов РФ (Краснодарского и Красноярского края, Кемеровской, Самарской обл., городе Москве). Из 15 Уполномоченных три чиновника работают на общественном начале (в Ивановской и Новгородской обл., городе Волжском Волгоградской обл.).

Последовательность назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различается. До этого времени в большинстве случаев Уполномоченные включаются в системы исполнительной власти и назначаются главой администрации. Тем не менее в субъектах РФ, где постановление о введении должности Уполномоченного принимают последние два года, их назначают, как правило, при помощи законодательных органов или с их согласия. Тем самым Уполномоченные заслуживают парламентского статуса и имеют возможность пользоваться большой независимостью от исполнительной власти, это безусловно повышает эффективность их работы.

Москва, Санкт-Петербурга, Краснодарский и Красноярский край, Республика Северная Осетия-Алания, Самарская область для того, чтобы обеспечить деятельность регионального Уполномоченного учредили аппарат Уполномоченного или родственные ему структуры.

За первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка оказалось, что проблемы нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), которые призваны обеспечивать соблюдение прав несовершеннолетних, а также ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоят очень остро. В этой связи создание на своих территориях должностей Уполномоченных по правам ребенка рассматриваются органами власти субъектов РФ как рациональный шаг по основанию качественно нового правового поля для защиты детей.

К сожалению, в российской правоприменительной практике ещё не достаточно развито взаимодействие двух мощных институтов права Уполномоченных. В Европе такая практика уже известна. Уполномоченный по правам ребенка в Польше, например, очень тесно взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, потому что Закон Польской Республики возлагает обязанности на Уполномоченного по правам человека подвергать рассмотрению те вопросы, которые ему передаёт Уполномоченный по правам ребенка.

В ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет право запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие структуры обязаны предоставлять Уполномоченному нужные сведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии с законодательством РФ, так, например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 “О государственной тайне” .

Если Уполномоченного привлекают для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.

В обязанность Уполномоченного входит предоставление возможности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводу всех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Таким образом, Уполномоченный использует в своей работе принцип “audi partem” – недопустимость принимать во внимание объяснения только одной стороны, т.е. чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованные стороны.

В том случае, когда в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан свое заключение. Эта обязанность сохраняется за Уполномоченным также в том случае, когда он начинает производство по своей инициативе в соответствии со ст. 21 Закона об Уполномоченном.

В заключении Уполномоченный формулирует свои рекомендации, предлагает способы и меры, необходимые для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Важным фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещает Уполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия, которые стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, а также придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобы до окончательного ее разрешения.

Уполномоченный наделен широкими полномочиями по защите прав граждан. В случае необходимости он может обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе; он может обратиться в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле .

Для придания гласности заключению, принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод гражданина, Уполномоченный вправе опубликовать его в средствах массовой информации.

Соответствующие печатные издания обязаны опубликовать заключения и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эта обязанность вменяется только тем периодическим печатным изданиям, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также тем, в которых одним из учредителей являются государственные структуры: государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации.

На основе изучения и анализа различных материалов и информации, поступившей по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам; обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина.

В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений.

Кроме этого Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать в работе этой комиссии, а также парламентских слушаниях либо направить туда своего представителя .

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, и Российскому Уполномоченному в частности, является ежегодный доклад парламенту (во Франции медиатор представляет доклад еще и Президенту Республики). Кроме представления своего доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ.

В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный имеет право направить специальный доклад в Государственную Думу.

Все ежегодные доклады Уполномоченного должны быть доведены до всеобщего обозрения. В этих целях они подлежат официальному опубликованию в официальном источнике – в “Российской газете”. Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам также могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в “Российской газете” либо в других изданиях .

Законодательство РФ предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. В соответствии со ст.17.2 КоАП РФ вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в иной форме влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

2.3 Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в России

Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Внутреннее взаимодействие – это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого.

Внешнее взаимодействие – это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека с государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека .

В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивного взаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.

Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов и прокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правам человека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомления Уполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений и принятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.

Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных по правам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи .

Основные меры по созданию единой системы уполномоченных, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ сводятся к следующему:

Предоставить право вносить предложения о кандидатурах на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации;

Законодательно закрепить положение о системе уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи. Обязанность обеспечивать согласованную деятельность системы возложить на Уполномоченного по правам человека в РФ;

Наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом отдавать особые поручения научно-аналитического, информационного и методического характера региональным уполномоченным, обязанность исполнения которых возложить на региональных уполномоченных;

Предусмотреть обязательность участия всех уполномоченных в ежегодном «Координационном совете уполномоченных по правам человека» в целях разработки, планирования и осуществления согласованных действий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также обмена информацией;

Проводить при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, совместные проверки и направлять по их результатам заключения государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу или государственному служащему, в решениях или действиях (бездействии) которых выявлено нарушение прав и свобод граждан, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» практически полностью отсутствуют полномочия для совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина, развития международного сотрудничества в области прав человека, а также правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Следовательно, уполномоченные не имеют возможности в полной мере осуществлять правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную, консультационную и координационную функции.

Этот серьезный пробел правового регулирования ведет к тому, что роль уполномоченных в механизме обеспечения прав и свобод умаляется и основополагающий принцип эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека – соответствие поставленных перед ними задач и предоставленных полномочий – не реализуется.

Необходимо закрепить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» ряд полномочий, необходимых для осуществления уполномоченными указанных функций.

В частности, для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в РФ следует наделить следующими правами: законодательной инициативы, участвовать в рабочих группах, создаваемых для разработки проектов законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, получать примерные программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и находящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свобод человека и гражданина, для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» показал недостаточную гарантированность независимости уполномоченных. В связи с этим разработаны рекомендации, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего гарантии институциональной, функциональной и персональной независимости уполномоченных по правам человека.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» наиболее тщательно регламентирована деятельность уполномоченных по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Однако, как показывает практика, и в осуществлении этой деятельности есть серьезные правовые проблемы.

На основе анализа законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» выделены три варианта правового регулирования компетенции региональных уполномоченных. Первый – ограничение компетенции уполномоченного рассмотрением жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих соответствующего субъекта РФ.

Второй вариант – использование в статье, устанавливающей компетенцию, формулировки, аналогичной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Третий вариант – расширение компетенции региональных уполномоченных за счет включения дополнительных субъектов, на решения или действия (бездействие) которых они вправе рассматривать жалобы.

Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации должна быть следующая: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих; региональные уполномоченные по правам человека рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации; муниципальные уполномоченные рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих.

Для реализации таких важных принципов, как организационная доступность Уполномоченного по правам человека и оперативность его деятельности, предлагается предоставить региональным уполномоченным по правам человека полномочия рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ . Важно принять Федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» и включить в него положение о том, что компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его права при проведении проверки по жалобе, а также на действия по результатам рассмотрения жалобы распространяются на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ. За территориальными органами федеральных органов исполнительной власти следует закрепить обязанности предоставления запрошенных Уполномоченным материалов, документов и иной информации, рассмотрения заключений Уполномоченного и сообщения в письменной форме о приятных мерах.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан информировать Уполномоченного по правам человека в РФ о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, допущенных решениями и действиями (бездействием) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ, а также иметь возможность обратиться к федеральному Уполномоченному с ходатайством о проведении проверки и оказании содействия в восстановлении нарушенных данными органами прав и свобод человека и гражданина .

Анализ деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан позволил выявить ряд правовых проблем, недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах и сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования.

Первое, предоставить право вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в РФ Общественной Палате РФ и общероссийским правозащитным общественным организациям, на должность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ - региональным правозащитным общественным организациям и структурным подразделениям общероссийских и межрегиональных правозащитных общественных организаций, осуществляющим свою деятельность в субъекте РФ, общественным палатам субъекта, а также Уполномоченному по правам человека в РФ;

Второе, изложить статью 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в следующей редакции: «Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены на территории РФ, жалобы их законных представителей, а также общественных объединений, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены»;

Третье, исключить требование обжалования решений или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в судебном порядке до обращения к уполномоченным по правам человека в субъектах РФ;

Четвертое, внести изменения в статью 17.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях в следующей редакции: «Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ; отказ должностного лица от рассмотрения заключения Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и не предоставление в срок более одного месяца письменного ответа о принятых мерах по рекомендациям, содержащимся в его заключении, и неисполнение должностными лицами других обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ», влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда»;

Пятое, закрепить в действующих Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях процедуру рассмотрения ходатайств и заявлений Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их право знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

Шестое, предоставить, для достижения принципов оперативности и доступности деятельности уполномоченных по правам человека, право заявителям подавать жалобу на электронный почтовый ящик или сайт Уполномоченного в международной компьютерной сети Интернет.

Законодательные предложения по развитию института Уполномоченного в России.

Дальнейшее содержательное и структурное развитие в России государственной защиты прав человека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:

1) расширение и уточнение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ;

2) стимулирование строительства службы региональных омбудсманов и определение основных принципов их взаимодействия с центром;

3) создание института специализированных уполномоченных.

Компетенция Уполномоченного

Рассматривая и принимая в 1996 году Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - ФКЗ), Дума конструировала в значительной мере умозрительный институт, не имевший опыта функционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российского омбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность до принятия закона об Уполномоченном, может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственном измерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было не закрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующих государственных институций, не реформирование уже существующего, а создание нового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта. Отсюда - многие недостатки и недоговоренности действующего закона.

Наверное, основным из них является невыстроенность взаимоотношений между федеральным Уполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статуса региональных омбудсменов, их полная «оторванность» от Уполномоченного по правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом. Сильный и самостоятельный тогда Совет Федерации, состоявший из руководителей субъектов, блокировал любые попытки вмешательства центра в их исключительную компетенцию, распространявшуюся, как полагали на местах, и на институты защиты прав человека. По этой причине в ФКЗ и была включена статья 5, по сути закрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с омбудсменами территорий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека, которая финансируется из регионального бюджета.

Объективные трудности регулирования деятельности создаваемого института и столь же объективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ в редакции, остающейся неизменной по сей день. Но время практических действий по его ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного как института, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основания ставить вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений. Помимо указанных оснований, существует и новый правовой контекст, с которым ФКЗ не во всем корреспондирует. Это касается прежде всего кодифицированных актов - ГПК, УПК, КоАП.

Кроме того, ФКЗ и сегодня вступает в перекличку с несколькими федеральными законами, и в дальнейшем регулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно еще шире отражаться в законодательстве . Следовательно, правовое развитие института Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовые акты.

Основными проблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и в других законах, представляются следующие:

Определение места Уполномоченного в надзорном судопроизводстве в гражданском, уголовном процессах, производстве по делам об административных правонарушениях;

Право Уполномоченного по собственной инициативе обращаться в суд в защиту публичного интереса;

Активизация участия Уполномоченного в законотворчестве;

Участие Уполномоченного в становлении общественного контроля за обеспечением прав человека;

Развитие системы региональных омбудсменов и взаимодействие уполномоченных двух уровней.

1. Уполномоченный и пересмотр вступивших в законную силу судебных решений

Действующая редакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагирования соответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном, вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотренным новыми кодексами.

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба может затрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихся заявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого круга лиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

Изложенное свидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

Предлагаемые изменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

3. Правовые гарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе

Практика применения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующих влияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же время позиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

Действующая редакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена с парламентом:

1) обращение с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства либо о восполнении в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

2) выступление с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан (статья 32);

3) обращение в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний и участие в их работе (статья 32);

4) направление в Совет Федерации и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за календарный год и в Думу - специальных докладов (статья 33);

5) обеспечение Уполномоченного документами, принимаемыми Федеральным Собранием (статья 36).

Из приведенного перечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первый пункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, а законодательных предположений.

Поскольку текущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроля Уполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправе направить в Государственную Думу заключение на проект федерального конституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либо подготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следует указать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Кроме того, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всеми законопроектами.

Несмотря на отсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех лет существования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправно направлялись им в Думу . Однако отсутствие у данных заключений законного статуса препятствовало как обязательному ознакомлению с ними депутатов, так и опубликованию таких заключений в государственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.

Учитывая печальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемым законопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить в Регламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случае их поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом в Совет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).

4. Уполномоченный и общественный контроль

Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» был принят в первом чтении еще 16 сентября 2003 года. С тех пор всё встало.

Необходимость законодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений прав человека в закрытых учреждениях (прежде всего - пенитенциарной системе и милиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цель его - обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы, отделения милиции, места содержания задержанных.

Еще в специальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года «О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России» на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО были отмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению к людям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособности правоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить эти проблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах, Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона об общественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участии общественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говорить действующий омбудсман В.П.Лукин.

Проектом, принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определены общественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатуры членов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данные кандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некой фильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членов комиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования (дееспособность, возраст - старше 25 лет, отсутствие судимости), решение по существу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры не предусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выбор Уполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшей кандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертами НПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно - личные собеседования.

Полномочия утвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе - то, ради чего, собственно, и продвигается проект, - контроль без предупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания (кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (с учетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать в работе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии с арестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющих представителю учреждения видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаны безотлагательно принимать членов комиссии.

В настоящее время законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того, что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции, осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, для реализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается в дополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсмена утверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения о прекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.

Если эпопея с юридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенных когда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапом становления института гражданского контроля, в который будет включен, как связующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. В дальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить в себя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатных учреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрической помощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена) .

Что касается компетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Думой.

Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом.

Занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира .

Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы «по принадлежности», Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.

Другая проблема - свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. По сути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан - недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется «народный защитник», а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека «адвокатом народа». Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.

Вывод по второй главе: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специального федерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило бы Конституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.

Заключение

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1). Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

2). Существуют две цели деятельности уполномоченных по правам человека: содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (основная) и повышение эффективности государственного и муниципального управления (косвенная). В достижении первой цели уполномоченные выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно- воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.

3). Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная – высокой уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная – способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

4). Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод, квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.

5). Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в Конституции РФ необходимо закрепить статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

6). В целях конструктивного взаимодействия уполномоченных по правам человека по обеспечению прав и свобод человека и гражданина необходимо формирование и законодательное закрепление системы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», а также принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».

7). Для повышения гарантий независимости уполномоченных по правам человека следует установить уголовную ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повлиять на его решения, а равно за воспрепятствование его деятельности; закрепить в Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» гарантии неприкосновенности региональных уполномоченных по правам человека и возможность оказания финансовой помощи из бюджета РФ бюджетам субъектов РФ в форме субвенций или субсидий на финансирование их деятельности; детально регламентировать процедуру досрочного прекращения полномочий уполномоченных по правам человека.

8). С целью реализации принципов организационной доступности и оперативности деятельности Уполномоченного требуется наделить региональных уполномоченных по правам человека компетенцией рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ.

9). Для повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан необходимо усилить корреспондирующие обязанности органов и должностных лиц публичной власти. В этих целях предлагается законодательно закрепить обязанность судебных органов и прокуратуры письменно уведомлять Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ о результатах рассмотрения их ходатайств и заявлений не позднее одного месяца со дня их поступления; конкретизировать статью 17.2. «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» Кодекса РФ об административных правонарушениях и ужесточить штрафные санкции.

Нормативные акты

1. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 46. - ст. 4532.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2009 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 1 (часть I). - ст. 1.

3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 46. - ст. 4532.

4. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 52 (часть I). - ст. 4921.

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).

6. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы» // Российская газета от 31 декабря 2008 года.

7. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 30. - ст. 3012.

8. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2005 г. N 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 15. - ст. 1273.

9. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 27. - ст. 2710.

10. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011.

11. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 25. - ст. 2954.

12. О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 3. - ст. 173.

13. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 13. - ст. 1447.

14. О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1991. - N 52. - ст. 1865.

Нормативно-правовые акты

15. О докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 июля 2006 г. N 234-СФ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 29. - ст. 3159.

16. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О положении детей в Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 июня 2006 г. N 199-СФ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 27. - ст. 2908.

17. О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. N 36-СФ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 7. - ст. 746.

18. О докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 апреля 2005 г. N 131-СФ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 19. - ст. 1774.

19. О проекте федерального закона N 99037902-2 «Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 января 2005 г. N 1419-IV ГД // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 4. - ст. 239.

20. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2005 г. N 9-Г05-7 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант

21. О проекте федерального конституционного закона N 359878-3 «О внесении дополнения и изменения в статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 88-IV ГД // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 8. - ст. 632.

22. О проекте федерального конституционного закона N 342558-3 «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 87-IV ГД // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 8. - ст. 631.

23. О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. N 77-IV ГД // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 8. - ст. 623.

24. О проекте федерального закона N 151807-3 «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3757-III ГД // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 13. - ст. 1219.

25. О проекте федерального конституционного закона N 98026929-2 «О внесении дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3756-III ГД // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 13. - ст. 1218.

26. О проекте федерального конституционного закона N 80072-3 «О внесении изменения и дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 марта 2003 г. N 3755-III ГД // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 13. - ст. 1217.

27. О назначении Миронова Олега Орестовича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 мая 1998 г. N 2496-II ГД // Собрание законодательства РФ 1998. - N 21. - ст. 2217.

Научно-методическая литература

28. Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. - Волтерс Клувер, 2009.

29. Ананьин А. Как связаться с Уполномоченным по правам человека // Российская юстиция. 2009. N 5.

30. Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. – 2008. – № 12. – С. 86-87

31. Батова О.С. Пути устранения противоречий гражданского процессуального и семейного законодательства при рассмотрении споров. связанных с воспитанием детей // Журнал российского права. 2008. N 6

33. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М., 2009.

34. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». – М.: Норма, 2008. – С. 91.

35. Вестник восстановительной юстиции. Выпуск 5 (Правовое обеспечение практики восстановительной юстиции) – М., 2009. – С. 107.

37. Голубев В.В. Как побороть иммунитет от уголовной ответственности // Законодательство. 2008. N 9.

38. Жерар Дельбофф. Уполномоченный по правам человека во Франции // Общая тетрадь. – 2008. – №3(18). – С. 70-74.

39. Зубарев С.М. Новое в уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве: некоторые аспекты гуманизации карательной политики // Журнал российского права. 2009. N 4

40. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2009. - 186 с.

41. Интервью с В.П. Лукиным о проблемах защиты прав личности // Российская газета. – 2008. – 3 ноября.

42. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-е издание. переработанное и дополненное). – Юристъ, 2009.

43. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.А. Жилина. - М.: ТК Велби. 2009.

44. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - 5-е изд., перераб. и доп./под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. - ТК Велби. Изд-во Проспект. 2010.

45. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ. 2009.

46. Комментарий к ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.– М., 2009. С. 36-69.

47. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.

48. Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. - М., 2007.

49. Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана в скандинавских странах//Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 2006. № 94. -С. 96.

50. Московская областная Дума приняла закон, лишающий омбудсмена независимости // Законность. – 2008. – №12. – С. 33.

51. Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье на проект федерального закона N 71392-3 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант.

52. Об уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье на проект федерального закона N 205828-3 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант

53. Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации: Досье на проект федерального закона N 99037902-2 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант.

54. Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека // Юрист. 2009. N 6.

55. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 16 июня 1999 г. «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» // Российская газета. – М., 2000. – 288 с.

56. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. - М., 2008.

57. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института Омбудсмана. Материалы конференции «Петербургский Омбудсман» от 21-22 октября 2007 года. – СПб., 2007. – С. 42-43.

58. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментаpий к Федеральному конституционному закону Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. - Система ГАРАНТ, 2008.

59. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2009. N 6.

60. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. - М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2008.

61. Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4

62. Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. – 2007. – № 12. – С. 17-20.

Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана в скандинавских странах//Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 2006. № 94. -С. 96.

Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 7

Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С.125.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» № 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

Хаманева Н.Ю. Постатейный комментаpий к Федеральному конституционному закону Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. - Система ГАРАНТ, 2008.

Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан. - М.: Институт государства и права РАН. Серия Новое в юридической науке и практике. 2008.

Голубев В.В. Как побороть иммунитет от уголовной ответственности // Законодательство. 2008. N 9.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». – М.: Норма, 2008. – С. 91.

Батова О.С. Пути устранения противоречий гражданского процессуального и семейного законодательства при рассмотрении споров. связанных с воспитанием детей // Журнал российского права. 2008. N 6

Ананьин А. Как связаться с Уполномоченным по правам человека // Российская юстиция. 2009. N 5.

Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 7

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-е издание. переработанное и дополненное). – Юристъ, 2009. С. 167.

Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. - М., 2008. С.54.

Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4

Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. – 2007. – № 12. – С. 18.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы» // Российская газета от 31 декабря 2008 года.

См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института Омбудсмана. Материалы конференции «Петербургский Омбудсман» от 21-22 октября 2007 года. – СПб., 2007. – С. 42-43.

См.: Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. – 2008. – № 12. – С. 86-87

Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74.

См.: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». – М.: Норма, 2008. – С. 91.

Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 16 июня 1999 г. «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» // Российская газета. – М., 2000. – 288 с.

Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2009. N 6.

Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института Омбудсмана. Материалы конференции «Петербургский Омбудсман» от 21-22 октября 2007 года. – СПб., 2007. – С. 42-43.