Реструктуризация учреждения культуры документы. Реорганизация учреждений культуры. Горушкина С.Н.Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", 2013, N 6

В целях сокращения расходования средств, выделяемых из соответствующего бюджета на содержание аппарата управления, в учреждениях культуры проводятся реорганизационные мероприятия. Учреждениям, участвующим в этом процессе, будет полезно узнать о последовательности проведения таких мероприятий, правильности отражения операций по реорганизации в учете и о составлении отчетности.

Общие положения о реорганизации

Документом, регулирующим вопросы реорганизации юридических лиц, является Гражданский кодекс. В нем приведены основные понятия, принципы и условия реорганизации. Специфика реорганизации юридических лиц конкретных организационно-правовых форм устанавливается соответствующими федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может осуществляться по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, оформленного в установленном законодательством порядке, в котором указываются:

• основание для принятия решения о реорганизации учреждения;
• дата, на которую проводится реорганизация учреждения;
• срок проведения реорганизационных мероприятий;
• создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию с назначением председателя органа (комиссии);
• источник финансирования расходов, связанных с проведением ликвидации или реорганизации;
• перечень учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства (далее - активы и обязательства) реорганизуемого учреждения.

Гражданским законодательством предусмотрены пять возможных форм реорганизации юридического лица: слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование (п. 1 ст. 57 ГК РФ).

Поскольку мы говорим об оптимизации расходования бюджетных средств, нас будут интересовать такие формы реорганизации, как слияние и присоединение.

При слиянии нескольких юридических лиц (учреждений) в одно правопреемником выступает вновь созданное юридическое лицо. При присоединении юридических лиц правопреемником является юридическое лицо, которому переданы права и обязанности от присоединяемых лиц.

В ходе проведения реорганизационных мероприятий юридическое лицо будет считаться реорганизованным с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, а при реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (далее - Порядок N 539).

Порядок проведения реорганизационных мероприятий

Итак, предположим, что решение о реорганизации учреждений принято. Рассмотрим дальнейшие действия этих учреждений.

1. Прежде всего необходимо направить налоговому органу по месту нахождения учреждения:

а) сообщение о реорганизации юридического лица (ф. С-09-4) с указанием формы реорганизации. Форма такого сообщения приведена в Приложении 5 к Приказу ФНС России от 09.06.2011 N ММВ-7-6/362@ "Об утверждении форм и форматов сообщений, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации, а также порядка заполнения форм сообщений и порядка представления сообщений в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи". На это учреждениям отводится три дня со дня принятия решения (пп. 4 п. 2 ст. 23 НК РФ). Днем принятия решения является день подписания приказа (решения) о реорганизации.

К сообщению прикладывается решение о реорганизации (копия приказа о реорганизации органа исполнительной власти, принявшего решение о реорганизации) (п. 4 Письма ФНС России от 23.01.2009 N МН-22-6/64@ "По вопросу внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о нахождении юридического лица в процессе реорганизации" (далее - Письмо N МН-22-6/64@).

На основании письменного сообщения о начале процедуры реорганизации и приложенных к нему документов регистрирующий орган принимает решение о государственной регистрации и вносит в ЕГРЮЛ запись о том, что юридическое лицо находится в процессе реорганизации.

Документами, подтверждающими внесение в ЕГРЮЛ записи (записей) о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации, являются свидетельство и выписка из ЕГРЮЛ, содержащая сведения о внесенной записи (п. 10 Письма N МН-22-6/64@);

б) заявление-уведомление о начале процедуры реорганизации. Форма этого документа приведена в Письме N МН-22-6/64@. Данный документ также нужно представить в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о реорганизации (п. 1 ст. 60 ГК РФ, п. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон N 129-ФЗ)).

1. Поместить дважды с периодичностью один раз в месяц в средствах массовой информации, в которых опубликовываются данные о государственной регистрации юридических лиц, уведомление о своей реорганизации. Это мероприятие производится реорганизуемым юридическим лицом после внесения в ЕГРЮЛ записи о начале процедуры реорганизации (п. 2 ст. 13.1 Закона N 129-ФЗ).

Обратите внимание! Если в реорганизации участвуют два и более юридических лиц, уведомление о реорганизации опубликовывается от имени всех участвующих в реорганизации юридических лиц юридическим лицом, последним принявшим решение о реорганизации либо определенным решением о реорганизации. В уведомлении о реорганизации указываются сведения о каждом участвующем в реорганизации, создаваемом (продолжающем деятельность) в результате реорганизации юридическом лице, форма реорганизации, описание порядка и условий заявления кредиторами своих требований, иные сведения, предусмотренные федеральными законами (п. 2 ст. 13 Закона N 129-ФЗ).

1. Уведомить в письменной форме известных кредиторов о начале реорганизации, если иное не установлено федеральными законами. Это действие нужно произвести в течение пяти рабочих дней после даты направления уведомления о начале процедуры реорганизации в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.
2. Передать имущество, прочие активы и обязательства учреждению-правопреемнику, а также перевести сотрудников реорганизуемых учреждений в учреждение, выступающее правопреемником.

По завершении проведения всех указанных мероприятий осуществляются:

• исключение реорганизуемого лица из ЕГРЮЛ;
• закрытие лицевых счетов в ОФК;
• составление итоговой бухгалтерской отчетности на дату исключения из ЕГРЮЛ в объеме форм, которые определены Инструкциями N N 191н <1>, 33н <2>;
• представление налоговых деклараций в ФНС, отчетности во внебюджетные фонды;
• передача кассовых расходов от передающей к принимающей стороне.

При реорганизации бюджетного (автономного) учреждения передача показателей с закрываемых лицевых счетов учреждения на вновь открываемые производится с применением акта приемки-передачи показателей лицевого счета бюджетного учреждения (лицевого счета автономного учреждения) (ф. 0509018), акта приемки-передачи показателей отдельного лицевого счета бюджетного учреждения (отдельного лицевого счета автономного учреждения) (ф. 0509019) с начала года (Письмо Минфина России N 02-03-09/3124, Федерального казначейства N 42-7.4-05/5.1-454 от 10.08.2012).

Реорганизуемый получатель средств федерального бюджета представляет в ОФК по месту обслуживания подписанный им и принимающим получателем средств федерального бюджета акт приемки-передачи принятых на учет бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса (ф. 0531727) (далее - акт приемки-передачи бюджетных обязательств), на основании которого принятые реорганизуемым получателем средств федерального бюджета бюджетные обязательства передаются в установленном порядке на лицевой счет получателя бюджетных средств, открытый принимающему получателю средств федерального бюджета. При отсутствии бюджетных обязательств, подлежащих передаче принимающему получателю средств федерального бюджета, акт приемки-передачи бюджетных обязательств не оформляется (п. п. 8.18, 8.19 Порядка N 104н <3>).

<3> Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня, утв. Приказом Минфина России от 30.09.2008 N 104н.

Передача кассовых выплат и поступлений, отраженных на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом реорганизуемому получателю средств федерального бюджета, осуществляется на основании подписанного им и принимающим получателем средств федерального бюджета акта приемки-передачи кассовых выплат и поступлений при реорганизации участников бюджетного процесса (ф. 0531728) (далее - акт приемки-передачи кассовых выплат и поступлений) (п. 8.19 Порядка N 104н).

Акт приемки-передачи бюджетных обязательств и (или) акт приемки-передачи кассовых выплат и поступлений представляются в ОФК по месту обслуживания лицевого счета получателя бюджетных средств, открытого реорганизуемому получателю средств федерального бюджета, подписанные реорганизуемым получателем средств федерального бюджета и принимающим получателем средств федерального бюджета.

В то же время для государственной регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, нужно представить в регистрирующий орган следующие документы (ст. 14 Закона N 129-ФЗ):

а) заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В нем подтверждается, что учредительные документы, созданные путем реорганизации юридических лиц, соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и заявлении о государственной регистрации, достоверны, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления;

б) учредительные документы юридического лица в двух экземплярах (в случае представления документов непосредственно или почтовым отправлением), один из которых с отметкой регистрирующего органа возвращается заявителю (его представителю, действующему на основании доверенности) одновременно с заявлением, уведомлением или сообщением. В случае если эти документы направлены в регистрирующий орган в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, они направляются в одном экземпляре. Регистрирующий орган по адресу электронной почты, указанному заявителем, одновременно с заявлением, уведомлением или сообщением направляет представленные заявителем учредительные документы в электронной форме, подписанные электронной подписью регистрирующего органа. В случае представления учредительных документов в электронной форме экземпляр таких документов на бумажном носителе с отметкой регистрирующего органа представляется заявителю (его представителю, действующему на основании доверенности) при указании на необходимость получения и способа получения таких документов заявителем при направлении документов в регистрирующий орган;

в) договор о слиянии в случаях, предусмотренных федеральными законами;

г) передаточный акт или разделительный баланс;

д) документ об уплате государственной пошлины;

е) документ, подтверждающий представление в территориальный орган ПФР сведений в соответствии с пп. 1 - 8 п. 2 ст. 6 и п. 2 ст. 11 Федерального закона от 01.04.1996 N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" и согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 03.04.2008 N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

Отражение в бухгалтерском учете операций по передаче имущества и обязательств

В бухгалтерском учете передача активов и обязательств отражается в корреспонденции с дебетом (кредитом) соответствующего счета 0 304 04 XXX. Эти операции производятся на основании передаточного акта.

Кроме того, нужно произвести заключение счетов текущего финансового года, которое отражается следующими проводками:

а) по доходам (п. 120 Инструкции N 162н <4>, п. 155 Инструкции N 174н <5>, п. 183 Инструкции N 183н <6>):

Дебет (кредит) счета 0 401 10 1XX "Доходы хозяйствующего субъекта"

Кредит (дебет) счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов";

б) по расходам (п. 121 Инструкции N 162н, п. 155 Инструкции N 174н, п. 183 Инструкции N 183н):

Дебет счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов"

Кредит счета 0 401 20 2XX "Расходы хозяйствующего субъекта";

в) по расчетам при поступлении (передаче) имущества и обязательств (п. 110 Инструкции N 162н, п. 144 Инструкции N 174н, п. 172 Инструкции N 183н):

Дебет (кредит) счета 0 304 04 XXX "Внутриведомственные расчеты"

Кредит (дебет) счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов".

<4> Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета, утв. Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н.
<5> Инструкция по применению Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений, утв. Приказом Минфина России от 16.12.2010 N 174н.
<6> Инструкция по применению Плана счетов бухгалтерского учета автономных учреждений, утв. Приказом Минфина России от 23.12.2010 N 183.

Составление отчетности при реорганизации учреждений

После завершения всех вышеуказанных мероприятий, расчетов и передачи имущества и обязательств учреждению-правопреемнику, но не позднее установленного учредителем срока окончания реорганизационных мероприятий составляется заключительная бухгалтерская отчетность в объеме следующих форм:

Перед составлением бюджетной отчетности реорганизуемый участник бюджетной отчетности в обязательном порядке проводит инвентаризацию активов и обязательств в установленном законодательством РФ порядке.

Согласно положениям ст. 16 Федерального закона N 402-ФЗ <7> при реорганизации юридического лица в форме слияния его последним отчетным годом будет являться период с 1 января года, в котором произведена государственная регистрация последнего из возникших юридических лиц, до даты такой государственной регистрации, при реорганизации в форме присоединения - период с 1 января года, в котором внесена запись в ЕГРЮЛ о прекращении деятельности присоединенного юридического лица, до даты ее внесения.

<7> Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Последняя бухгалтерская (финансовая) отчетность должна включать данные о фактах хозяйственной жизни, имевших место в период с даты утверждения передаточного акта (разделительного баланса) до даты государственной регистрации последнего из возникших юридических лиц (даты внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица).

Бюджетная отчетность. Бюджетная отчетность формируется на бумажных носителях и (или) в виде электронного документа с представлением на электронных носителях или путем передачи по телекоммуникационным каналам связи и представляется главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, главному администратору доходов бюджета, в ведении которого находился реорганизуемый участник бюджетной отчетности до принятия решения о его реорганизации, или органу исполнительной власти, принявшему решение о его реорганизации.

Реорганизуемый участник бюджетной отчетности формирует бюджетную отчетность в порядке, предусмотренном п. п. 3 - 10 Инструкции N 191н, с учетом особенностей, установленных разд. VI данной Инструкции.

Так, формирование отчетов получателями бюджетных средств осуществляется в соответствии с положениями следующих пунктов Инструкции N 191н:

• п. п. 52 - 62 - в отношении отчета (ф. 0503127);
• п. п. 92 - 97 - в отношении отчета (ф. 0503121).

Пояснительная записка (ф. 0503160) в составе бюджетной отчетности при реорганизации учреждения включает:

• приложение (ф. 0503169), формируемое в порядке, предусмотренном п. 167 Инструкции N 191н;
• приложение (ф. 0503178), формируемое в порядке, предусмотренном п. 173 Инструкции N 191н;
• приложение (ф. 0503173), формируемое в порядке, предусмотренном п. 170 Инструкции N 191н.

Дополнительно в текстовой части пояснительной записки (ф. 0503160) раскрываются сведения о правопреемственности по всем обязательствам реорганизуемого участника бюджетной отчетности в отношении всех кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые в суде, а также иная информация, существенная для главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора доходов бюджета, финансового органа, характеризующая показатели финансовой отчетности реорганизуемого участника бюджетной отчетности за отчетный период.

Бухгалтерская отчетность. Согласно п. 76 Инструкции N 33н реорганизуемый субъект отчетности формирует бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном разд. II, и с учетом особенностей, предусмотренных разд. III данной Инструкции.

Разделы баланса (ф. 0503830) формируются в порядке, установленном п. п. 14 - 21 Инструкции N 33н, при этом по строке 621 отражается остаток по счету 0 401 10 000 "Доходы текущего финансового года", по строке 622 - остаток по счету 0 401 20 000 "Расходы текущего финансового года".

Пояснительная записка к балансу учреждения (ф. 0503760) при реорганизации учреждения составляется по формам, предусмотренным разд. II Инструкции N 33н для годовой отчетности.

Дополнительно в текстовой части пояснительной записки к балансу учреждения (ф. 0503760) раскрываются сведения о правопреемственности по всем обязательствам реорганизуемого (преобразуемого) субъекта отчетности в отношении всех кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые в суде, а также иная информация, существенная для учредителя, соответствующего финансового органа, характеризующая показатели деятельности реорганизуемого (преобразуемого) субъекта отчетности за отчетный период.

Сформированная бухгалтерская отчетность представляется учредителю, в ведении которого находился реорганизуемый субъект отчетности до принятия решения о его реорганизации, и органу исполнительной власти, принявшему решение о его реорганизации.

Эксперт журнала

"Учреждения культуры и искусства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Желание бюджетных учреждений Тюмени перейти в статус автономных никого не пугает, и в этом положительную роль сыграл предшествующий опыт создания муниципальных автономных учреждений. Он существенно изменил подход и менталитет руководителей на всех уровнях власти и подготовил почву для формирования потребительского отношения к бюджету, сформировал стремление развивать различные виды услуг и зарабатывать самостоятельно. Можно с уверенностью сказать, что Тюмень готова к введению Закона № 83-ФЗ. Светлана Геннадьевна ЧЕРЕПАНОВА, директор департамента финансов и налоговой политики администрации Тюмени.

Начало реформы - создание автономных некоммерческих учреждений
В Тюмени реструктуризация бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму, отличную от традиционных бюджетных учреждений, началась в 2004 году в сфере дошкольного образования путем создания автономных некоммерческих организаций - АНО. Схема перевода бюджетных учреждений в АНО была реализована в 2005–2006 годах. В результате правовую форму сменили 123 учреждения образования (из 266), 11 учреждений культуры (из 15), 43 учреждения спорта и молодежной политики (из 47) - всего 177 учреждений социальной сферы. Финансовое обеспечение АНО осуществлялось в форме размещения на конкурсной основе муниципального социального заказа. На практике достигнуть намеченной цели, а именно повысить эффективность использования бюджетных средств, в достаточной степени не удалось. Это связано как с объективными, так и с субъективными факторами.

В частности, АНО, предоставляющие бюджетные услуги, были признаны налогоплательщиками НДС и налога на прибыль, что существенно увеличивало цену бюджетных услуг либо приводило к уменьшению их объема. Не произошло ожидаемого увеличения заработной платы работников АНО. Работа в АНО негативно сказалась на пенсионных правах работников образования. Только в судебном порядке стаж работы в АНО включался в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости. В конце 2006 года в связи с принятием закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях процесс перевода муниципальных учреждений в АНО в Тюмени был приостановлен.

Муниципальные автономные учреждения
Муниципальные автономные учреждения, на наш взгляд, более удобная организационно-правовая форма, которая позволила устранить большинство проблем АНО. В то же время при отсутствии сметного принципа финансирования на них распространялись основные положения законодательства, применяемого к бюджетным учреждениям. При создании автономных учреждений не требуется размещение на конкурсной основе муниципального заказа, что соответствует состоянию рынка услуг на сегодняшний момент; отсутствует проблема уплаты НДС (с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг) и налога на прибыль (с полученного имущества, средств бюджетов и внебюджетных фондов); за педагогическими работниками учреждений сохраняется право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Таким образом, правовые проблемы, с которыми столкнулся город при первом опыте реструктуризации сети, были решены.

Создание муниципальных автономных учреждений в Тюмени началось в 2007 году и осуществлялось двумя путями, предусмотренными законодательством РФ (Законом № 174-ФЗ): путем создания учреждения «с нуля» и путем преобразования (изменения типа) существующего муниципального учреждения. Способ создания автономных учреждений «с нуля» был применен для тех отраслей социальной сферы, где бюджетные учреждения уже были преобразованы в автономные некоммерческие организации (напомню, на начало 2007 г. было создано 177 АНО). Однако для этого пришлось провести много мероприятий. В соответствии с законодательством автономные учреждения нельзя создавать путем изменения типа любых других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений. А значит, чтобы создать автономные некоммерческие учреждения, нужно было ликвидировать автономные организации, переоформить все разрешительные документы, перевести сотрудников, предоставить соответствующие компенсационные выплаты и т. д. - процесс достаточно трудоемкий и финансово затратный.

Изменение типа существующего бюджетного учрежденияявляется минимально затратным, однако требует создания значительной нормативно-правовой базы. В рамках мероприятий по оптимизации бюджетной сети в городе было принято более десяти муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений. На этот раз реорганизация коснулась всех отраслей социальной сферы, создано 204 автономных учреждения. В форму автономных преобразованы все дошкольные образовательные учреждения (124 учреждения), все учреждения культуры (18), 42 учреждения в сфере физической культуры и спорта (из 43), три учреждения здравоохранения (из 21).

В течение 2008–2009 годов оттачивался механизм работы автономных учреждений. С 2010 года началась работа по созданию муниципальных автономных общеобразовательных учреждений. На сегодняшний день уже создано 17 автономных общеобразовательных учреждений, до конца 2010 года планируется создать еще 58.

Формирование муниципального задания
Особую роль в деятельности автономных учреждений играет муниципальное задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания услуг. Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения учреждениями города муниципального задания установлен постановлением администрации г. Тюмени от 9 июля 2009 г. № 52-пк. Согласно этому документу муниципальное задание формируется с учетом:

• потребности в услугах, оцениваемых на основании прогноза количества потребителей, уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг и возможностей учреждения по оказанию услуг;
• сданного в аренду недвижимого или особо ценного движимого имущества;
• показателей выполнения учреждением муниципального задания в отчетном финансовом году;
• доведенных до учредителя учреждения объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Финансирование автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение задания учредителя. Постановлением № 52-пк предусмотрено предоставление субсидии с учетом:

• расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением услуг;
• расчетно-нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением.

Объем субсидии на оказание услуг определяется исходя из:

• затрат на оплату труда работников учреждения и соответствующих начислений;
• затрат на оплату товаров, работ и услуг, включая приобретение расходных материалов, необходимых для оказания муниципальных услуг.

В расходах на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества выделены следующие составляющие:

• оплата коммунальных услуг;
• текущее содержание зданий, строений, сооружений, земельного участка, в том числе техническое обслуживание, ремонт, дополнительные работы, производимые при ремонте;
• текущее содержание и ремонт особо ценного движимого имущества;
• налоги на землю и имущество.

В пределах общего объема финансирования, предоставленного в соответствии с муниципальным заданием, автономное учреждение имеет право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату.

Большое внимание мы уделили контролю за исполнением муниципального задания: этот раздел занимает около одной трети всего положения. Введение этого контроля за последние годы дало положительные результаты.

Основные проблемы деятельности муниципальных автономных учреждений
Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стало финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учредителя. Согласно действующему законодательству объем субсидии автономному учреждению на выполнение муниципального задания определяется исходя из нормативов затрат на оказание муниципальных услуг и нормативов затрат на содержание имущества учреждения. Однако на практике возникают трудности при установлении нормативов финансового обеспечения, особенно нормативов на содержание муниципального имущества. , рассчитанные в соответствии с методикой, принятой на федеральном уровне (приказ Минэкономразвития России от 17 апреля 2009 г. № 134), значительно выше, чем их может обеспечить местный бюджет.

Еще одной сложностью, с которой столкнулся город при финансировании автономных учреждений, стало то, что увеличение расходов учреждения (например, при аварийной ситуации) возможно только после внесения изменений в муниципальные правовые акты, устанавливающие нормативы финансового обеспечения для автономных учреждений, с последующим изменением муниципального задания. Аналогичная ситуация возникает и при выделении дополнительных целевых средств. В этом случае осуществлять перемещение бюджетных ассигнований проще между бюджетными учреждениями.

Результаты перехода в автономные учреждения
Однако, несмотря на существующие «шероховатости», преимущества автономного учреждения, на наш взгляд, очевидны. Это прежде всего самостоятельность автономного учреждения в управлении своими кадровыми ресурсами и в расходовании средств. Такая самостоятельность дает возможность стимулировать труд работников, самого руководителя, что во многом побуждает автономные учреждения к поиску новых современных форм работы. Происходит становление руководителя прежде всего как менеджера-управленца, от гибкости и оперативности решений которого зависит работа учреждения и оплата труда работников. Так, например, сегодня дошкольные учреждения, которые стали автономными в конце 2007 года, уже научились определять виды и объемы дополнительных образовательных и сервисных услуг, ориентируясь на реальные запросы родителей. Привлекаемые средства направляются учреждениями на стимулирование труда педагогов и укрепление материально-технической базы. В целом можно сказать, что организационно-правовая форма «автономное учреждение» в Тюмени прижилась.

В настоящее время в бюджете города расходы на финансирование муниципального задания учреждениям составляют треть бюджета (сохраняются на одном уровне), сеть учреждений оптимизирована в основном за счет слияния и частичной ликвидации учреждений. Доходы учреждений за счет платной деятельности возросли в среднем на 20 %.

С 1 января 2011 года вступает в силу Закон №83-ФЗ. Установлены
сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов: 1 января 2012 года, переходный период - с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять нормативно-правовые акты, распределить существующие учреждения между тремя типами (), провести работу по внесению изменений в их уставы.

Анализируя Закон № 83-ФЗ, мы выяснили, что часть документов, необходимых для его введения, у нас уже существуют и требуют только внесения изменений и небольшой доработки.

Вместе с тем говорить о том, что в рамках действующего правового поля автономное учреждение представляет собой идеальную модель организации в области предоставления социальных услуг населению, пока рано. В целях совершенствования работы муниципальных учреждений целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений, которые не ограничивали бы их права и возможности, но при этом обеспечивали бы собственника и общественность информацией о деятельности и финансовом положении учреждений.

Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов - реструктуризации сети бюджетных учреждений.

Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.

В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.

Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. - 302 660 учреждений.

В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.

При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.

Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.

Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было установлено:
1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;
2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
- упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
- установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.

Горушкина С.Н.
Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 3. – С.7-13 и Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 4 – С.10-17 ]

В соответствии с требованиями реформ пути модернизации (реструктуризации) и оптимизации сети муниципальных учреждений культуры, прежде всего, связаны с такой актуальной проблемой, как управление культурными процессами.

Упущенные возможности периода новых условий хозяйствования

Переход на новые условия хозяйствования в начале 90-х гг., предоставляя свободу в выборе использования финансовых средств и позволяя формировать фонды, предполагал существенные изменения в системе культурной деятельности. Однако источники финансирования и система бюджетного планирования оставались неизменными, ввиду чего притока средств в культуру не наблюдалось. Более того, существенно снизились объемы государственных капиталовложений.
Одной из причин, сдерживающих успешный переход на условия хозяйствования, было то, что руководителям на местах предлагалось перевести учреждения культуры на новые условия, но порядок действий по организации процесса был отдан на усмотрение исполнителям. Процесс не был в достаточной мере подкреплен нормативной базой. Собственно, в основании его лежала лишь методика перехода на новые условия хозяйствования, которая не была поддержана административными ресурсами. Активное внедрение инновационных процессов сдерживалось и тем, что ранее принятые нормативные акты, регулирующие деятельность учреждений культуры, не были отменены. Это вносило сумятицу в деятельность финансовых органов муниципального уровня. Положение о переходе на новые условия хозяйствования носило рекомендательный характер и не было поддержано широкой переподготовкой кадров руководящего состава.

Штаты управлений культуры не предусматривали наличия юристов и экономистов, а в руководящем составе, как правило, были выдвиженцы, обладавшие творческими специальностями и организационными способностями, но не владевшие специальными знаниями.
Поэтому на местах руководители, воспитанные на принципах директивного управления, не смогли воспользоваться преимуществами новых условий хозяйствования.
Другой причиной стало отсутствие механизма создания финансовой базы, а именно – формирования фондов, осуществить которое было невозможно по ряду причин:

• финансирование сети учреждений культуры осуществлялось через поселковые советы, на территории которых находились учреждения культуры, таким образом, средства, прописанные по бюджету культуры в целом, в органы управления культуры не поступали;
• учреждения культуры, составляющие районную сеть, не обладали статусом юридического лица, а следовательно не имели расчетных счетов, собственной бухгалтерии.

В первые перестроечные годы бюджет РФ и, соответственно, местные бюджеты были весьма нестабильны, принимались с опозданием и исполнялись с большим дефицитом, что также не позволило учреждениям культуры сформировать фонды и в полной мере воспользоваться положительными механизмами, заложенными в идее новых условий хозяйствования. Реально новые условия хозяйствования были внедрены и нашли успешное решение лишь в крупных государственных учреждениях культуры, обладающих собственными средствами.

Период реформирования местного самоуправления

Следующая возможность существенно изменить подходы к организации деятельности в сфере культуры была предоставлена Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 22.04.96 № 38-ФЗ, 26.11.96 № 141-ФЗ, 17.03.97 № 55-ФЗ, 04.08.00 № 107-ФЗ, 21.03.02 № 31-ФЗ, 07.07.03 № 123-ФЗ, 08.12.03 № 169-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ) и Законом РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства в Российской Федерации о культуре» (в ред. ФЗ от 23.06.99 № 115-ФЗ, 22.08.04 № 122-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 27.12.00 № 150-ФЗ, 30.12.01 № 194-ФЗ, 24.12.02 № 176-ФЗ, 23.12.03 № 186-ФЗ).
Эти Законы и принятые в их развитие нормативные акты определили зоны ответственности за деятельность районных и сельских учреждений культуры, разграничили компетенцию по уровням власти.
Однако реформирование муниципальной сети было отдано на усмотрение местных органов власти без соответствующего организационного и методического подкрепления.
При этом, на Минкультуры России были возложены обязательства по осуществлению государственной культурной политики, что должно выражаться в создании значительного массива законодательных актов по вопросам культурного наследия, кинематографии, авторского права, художественных промыслов и решении других вопросов, отнесенных к компетенции федерального ведомства.
Субъекты федерации стали определять культурную политику территории путем создания местных законодательных актов и региональных программ развития культуры. Местное законодательство позволило в значительной степени поддержать систему культурно-досуговых учреждений (КДУ) идеологически, а также путем реального финансирования.
Местные органы власти приняли ответственность за обеспечение деятельности сети учреждений культуры, решая вопросы:

• собственности;
• нормативов финансирования;
• структуры сети;
• штатной численности;
• объемов и показателей деятельности.

С конца 90-х гг. система управления сферой культуры на муниципальном уровне характеризовалась тем, что:

• по-прежнему внутриведомственные инструкции периода СССР не были отменены и вступили в противоречие с современными нормативными актами;
• действия по конструированию сети и управлению ею (появились учреждения новой типологии, были расширены штаты, введены местные стимулирующие факторы) не были поддержаны надежной нормативной базой и методически обеспечены.

Следует отметить контрасты в содержании и успешности преобразовательных процессов на разных территориях. Наиболее «продвинутые» субъекты РФ разработали собственные стандарты нормативов бюджетной обеспеченности в социальной сфере, в т. ч. в культуре (Республики Коми, Татарстан, Чувашская Республика, Московская, Владимирская, Вологодская, Свердловская, Ярославская области).
В основном региональная практика предлагала социальные нормы, в основе которых лежал удельный показатель сети учреждений социальной сферы по категориям пользователей в расчете на 1, 1000, 1 000 000 человек, в денежном выражении.
Планирование капитальных расходов и основной деятельности осуществлялось в соответствии с порядком финансирования областных целевых программ.
Как правило, законодательство субъекта РФ предусматривало оказание финансовой помощи для покрытия разницы между доходами и расходами муниципальных образований и выплаты компенсации депрессивным муниципалитетам путем введения корректирующих территориальных коэффициентов и аккумулирования этих средств в фондах финансовой поддержки муниципальных образований.

Потенциальные возможности управления ресурсами

К. сожалению, исходными данными для реформирования федеративных отношений и местного самоуправления служили лишь отошедшие объемы множество раз секвестированного бюджета и средств целевых комплексных программ.
Во многом некачественная проработка механизмов финансирования культуры обусловлена проблемой недостаточного ресурсного и технологического обеспечения органов управления сферой культуры на местах.
Рассмотрим несколько аспектов управления ресурсами, которые не были использованы в достаточной степени, что сказалось на качестве и перспективах управленческих решений.
Анализ и прогнозирование. Квотный принцип распределения финансов, неурегулированность механизма делегирования прав оперативного управления имущественными комплексами, другие негативные факторы, в т. ч. «аппаратный вес» руководителя и сила лоббирования экономических ведомств, не позволяют использовать такие важнейшие функции управления, как анализ и прогнозирование.
Символические ресурсы. Другой проблемой ресурсного обеспечения является слабое использование символических ресурсов. Имиджевые проекты (позиционирование культуры, в т. ч. ее национальных особенностей, ландшафтных и исторических компонентов, как привлекательного имиджа территории), направленные на представление субъектов в публичном пространстве, обладают практически неисчерпаемыми возможностями для инвестиций, подо сих пор они носили единичный характер.

Пространственно-территориальный ресурс. В условиях реформы местного самоуправления, предполагающей среди прочих мероприятий иную «нарезку» административных границ муниципальных образований, было бы весьма уместно использовать пространственно-территориальный ресурс, включающий управление культурными инфраструктурами и новыми объектами с учетом функциональной широты услуг, мобильности их доставки потребителю, географической и ценовой доступности.
Организационные ресурсы. Мощным стимулом качественного обеспечения модернизации деятельности КДУ должны стать организационные ресурсы. Это, прежде всего, новые организационные структуры (учреждения и организации новых форм и типов), а также организационные связи, носящие межпоселенческий характер и обеспечивающие пакет государственных услуг в области культуры. В основе создания новых структур культурной деятельности должна лежать технология функциональной и бюджетной привязки отдельных учреждений и организаций с учетом сквозных межмуниципальных услуг в сфере культуры.
Хорошо структурированные, с учетом публичных полномочий местных органов власти, задачи культурной политики субъекта РФ и муниципальных образований позволят выстроить взаимоотношения внутри муниципальных образований (муниципальный район, поселение), а также добавят вариативности культурной политике в субъектах Федерации.
Система взаимодействия между субъектами культуры в рамках совместных проектов разных районов, народов и культурных зон должна стать ключевой в схеме реализации организационных ресурсов.
Человеческий фактор. Следует признать, что использование такого важнейшего стратегического ресурса, как человеческий фактор, или профессиональный капитал, весьма затруднительно по причине низкого образовательного уровня в среде специалистов (сеть КДУ имеет 0,6% работников с высшим образованием). Низкая их квалификация является сдерживающим фактором по отношению к глубине, оперативности и адекватности процессов модернизации.
Технологические ресурсы. Слабые кадровые ресурсы, в свою очередь, являются причиной медленного развития технологических ресурсов, которые подразумевают определение приоритетных видов деятельности и технологий, способных выстроить векторы развития культурной деятельности.

Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры

Современная практика управления культурным процессом предусматривает конструкцию по уровням власти:

• на уровне законодательной власти – через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов РФ;
• на уровне исполнительной власти субъектов РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;
• на уровне исполнительной власти в муниципальных органах – через районные отделы и управления культуры.

Поскольку управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений – рассмотрим наиболее характерную их организационно-управленческую модель.
Отдел, управление культуры (ОК) – наиболее распространенная форма органа управления в структуре муниципального образования, выполняющая функции исполнительного органа власти в сфере культуры. Для реализации своих функций ОК наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной им сети сметы.

Как правило, положения об ОК, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.
В начале 90-х гг. для придания регионам правовой самостоятельности и в целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе некоторые региональные и муниципальные органы управления культурой были объединены:

• с управлениями кинофикации;
• комитетами по спорту и делам молодежи;
• управлениями по туризму.

Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно взаимосвязаны и управление ими может успешно совмещаться в рамках одной управленческой структуры. Во многом это объясняется единством целей и общностью форм их работы.
Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за разницы в правовом и экономическом обеспечении их деятельности, в частности в вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного характера.
Практика объединения управлений культуры с управлениями по туризму на территориях, обладающих значительным потенциалом памятных мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств непосредственно от доходов туристической деятельности. Характерным недостатком действующих моделей управления явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности.

Причины такого противоречия:

• объективные – слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
• субъективные!50; несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться за бюджет.

На сегодня существуют пять моделей управления объектами муниципальной собственности:
Первая модель – ОК, обладающие доверенностью от районных КУМИ (Комитеты по управлению муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель – ОК, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющимся совместно с ОК учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Третья модель – ОК, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Четвертая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся в собственности как районных КУМИ, так и муниципалитетов.
Пятая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в т. ч. бывших профсоюзных зданиях.
Таким образом, собственниками объектов культуры на муниципальном уровне являются муниципалитеты, которые, как правило, делегируют полномочия учредителя районным отделам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные ОК и КУМИ, причем КУМИ наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным ОК.
В подавляющем большинстве расходы на заработную плату финансируются из районного бюджета через ОК или централизованные бухгалтерии поселковых (сельских) администраций, которые принимают участие в капитальных расходах объектов культуры, выделяя, обычно, субсидии на капитальный и текущий ремонт, а также давая дотации на осуществление ими уставной деятельности.
В городах и крупных районных центрах 70% средств на содержание учреждений культуры выделяется из муниципального бюджета, остальное учреждения покрывают за счет собственных средств. Однако для 91% единиц клубной сети, которые располагаются в сельской местности, рассчитывать на значительную долю самоокупаемости не приходится по причине слабой ресурсной базы, в т. ч. изношенности оборудования, и низкой платежеспособности населения. Одним из основных и наиболее распространенных источников содержания муниципальной сети является повсеместная практика аккумулирования средств районного бюджета культуры и собственных доходов сетевых единиц.

Для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района. Они управляются через районные структуры и обеспечивают организационное, информационное и творческое содержание культурной деятельности на территории муниципального образования.
Таким образом, ОК являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной сметы и:

• обеспечивают бюджетные заявки, готовят документацию, формируют и финансируют подведомственную сеть;
• обеспечивают сеть материальными и информационными ресурсами;
• ведут хозяйственную деятельность, подменяя соответствующие функции учреждений без образования юридического лица;
• координируют творческий процесс.

Новая роль органа управления культурой муниципального уровня

В связи со всем вышеизложенным вызывает особую тревогу отсутствие в ст. 15 Закона № 131-ФЗ* положений о компетенции и полномочиях муниципального района в области культуры. Такая позиция может привести к разрушению процесса управления сетью муниципальных учреждений культуры.
Вводимые Законом № 131-ФЗ административные структуры в значительной степени отличаются от ныне действующих и обладают иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
Разделение границ и полномочий будет происходить в непосредственной зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты.
Таким образом, формирование структуры сети и обеспечение объемов услуг культуры будут находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета, где сеть не рассматривается в качестве обязательной.
Кроме того, децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования, заменяя централизованное финансирование по смете из районного бюджета на содержание объектов, в т. ч. организаций культуры, за счет бюджета поселения. Роль органа управления культуры муниципального уровня в период реструктуризации и далее в пореформенный период должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и органов управления различных уровней, а также в обеспечении совместной деятельности общественных организаций и структур социального сектора по осуществлению культурной политики на территории.

В процессе модернизации методы и средства управления культурой будут подвергнуты значительной корректировке, выражающейся в перемещении акцента с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства. Важнейшей задачей в связи с этим становится определение совершенно иных «правил игры» в области культурного развития, а именно:

• обеспечение источников финансирования;
• выбор порядка управления ресурсами.

Только в этом случае возможно влияние ОК на культурную политику.
Проанализировав в предыдущей публикации потенциальные возможности управления ресурсами и модели управления муниципальной сетью учреждений культуры, перейдем к рассмотрению построения вертикали власти на местах и определению в связи с этим компетенции, задач и функций органов управления культуры на муниципальном уровне (ОК).

Новый статус органа управления культуры.

Правовые основания деятельности ОК, как и других органов местного самоуправления, обозначены в ряде федеральных законов, а именно:

• от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ);
• от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95-ФЗ);
• от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ).

Установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
К вопросам совместного ведения в области культуры Законом № 95-ФЗ отнесены все публичные полномочия, зафиксированные в законах Российской Федерации. Полномочия органов власти и управления на местах, разумеется, будут вытекать из объема компетенции и полномочий, предписанных законодательством, с учетом всего комплекса задач и, прежде всего, вопросов обеспечения отдельных государственных функций, переданных на муниципальный уровень.

Достаточно вероятно, что в ситуации очень узких и порой невнятных формулировок Закона № 131-ФЗ, касающихся полномочий органов власти и управления муниципальных образований, управления культуры субъектов РФ воспользуются перечнем своих государственных полномочий, определенных в Законе № 95-ФЗ (ст. 26) и совершат упреждающий маневр, а именно воспользуются преференциями:

• п. 4. ст. 8 Закона № 131-ФЗ, предоставляющего право образовывать межмуниципальные объединения и организации в целях объединения финансовых, материальных средств и иных ресурсов для решения вопросов местного значения;
• п. 3. ст. 15 этого Закона, предусматривающего право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований и органов государственной власти. В связи с этим статус ОК может быть определен в циркулярном документе органа управления культурой субъекта РФ и предложен в качестве рекомендации для включения в структуру исполнительных органов представительными органами муниципального образования. .

Но, вероятно, более предпочтительным будет вариант структуры местных администраций, куда войдет и ОК, рекомендованный и утвержденный соответствующим нормативным актом субъекта Федерации. Основанием к рекомендациям является механизм делегирования отдельных государственных полномочий на уровень муниципального образования, который влечет за собой материальную и финансовую ответственность.
Следует отметить новые особенности, касающиеся статуса органа управления местной администрации как юридического лица, отраженные в п. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ, который гласит, что «органы местного самоуправления… являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц... на основании общих для организаций данного вида положений… в соответствии с Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям»

Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются:

• решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации;
• положение об органе местной администрации, утвержденное представительным органом муниципального образования. Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131-ФЗ - распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131 ؘ ФЗ – распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Структура управления культурой на муниципальном уровне.

Разумеется, процедура делегирования отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень будет соблюдена в любом случае, но, следуя логике бюджетной реформы («окрашенности» финансовых потоков, стратегического планирования и целевого оказания услуг), вопрос структурной ответственности, или вертикали управления ресурсами, становится вопросом успеха и скорейшей реализации задач, определенных реформами.

Текущий момент характеризуется противоречивыми позициями местных органов власти различных территорий:

• ОК не рассматриваются как возможная структура в связи с отсутствием в ст. 15 Закона № 131-ФЗ компетенции по вопросам культуры;
• ОК рассматриваются как ведущий фактор консолидации ресурсов и ответственности для осуществления функций межпоселенческого характера, в т. ч. в области культурной деятельности (ст. 8, 34, 41 Закона № 131-ФЗ).

• осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
• участие в формировании местных бюджетов и фондов развития культуры;
• осуществление разработки и применение местных нормативов финансирования культуры;
• регулирование в пределах своей компетенции вопросов собственности в области культуры;
• создание, ликвидацию и реорганизацию муниципальных учреждений культуры, а также их регистрацию.

Таким образом, на муниципальном уровне местным органам власти в сфере культуры предписан комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики.
Объем отдельных государственных полномочий в области культуры зафиксирован в Конституции РФ положением о создании условий для доступа граждан к культурным благам, а также в ряде статей Закона № 3612-1*, Федеральных законов от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 29.06.04), от 06.01.99 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (в ред. от 22.08.04), от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» (в ред. от 22.08.04) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается, согласно Закону № 95-ФЗ и БК РФ, необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами.

Согласно п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, которые могут носить разные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления. В структуре администрации обязательно должны быть отражены порядок назначения и полномочия руководителей подразделений. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, как, например, образованием, здравоохранением, культурой. Функциональные подразделения отвечают за направления муниципальной деятельности, в частности – управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Цели и задачи органов управления культуры муниципального уровня.

Главные цели ОК будут заключаться в подготовке и реализации:

• предложений по объемам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также других фондов – на обеспечение услуг культуры в муниципальных образованиях, где уровень бюджетного обеспечения недостаточен;
• видов бюджетных услуг, например на государственные услуги по сохранению нематериального культурного наследия.

В связи с этим к основным задачам ОК можно отнести следующие. ОК принимает участие в бюджетном процессе что зафиксировано в гл. 18 БК РФ, а именно в качестве органа местного самоуправления отдел (управление) культуры:

• принимает участие в составлении проекта бюджета, представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления;
• осуществляет ведомственный контроль за его исполнением;
• представляет отчет об исполнении бюджета.

ОК принимает участие в составлении перспективного финансового плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования. ОК может быть уполномочен органом местного самоуправления в качестве распорядителя бюджетных средств в соответствии с требованием БК РФ.

ОК принимает участие в разработке и исполнении муниципальных целевых и комплексных программ в части социокультурного развития муниципального образования.
ОК управляет муниципальным имуществом , предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление, либо в безвозмездное пользование в установленном порядке.
ОК принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью.
Особую значимость приобретает роль ОК в связи с введением ст. 60 Закона № 131-ФЗ механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений. Как субъект культурной политики, обладающий соответственной компетенцией, ОК может быть наделен отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятые законы субъекта РФ) и использовать аккумулированные средства фондов в интересах культурного развития муниципальных образований.

В этих целях могут заключаться договоры (соглашения):

• о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
• совместном пользовании имуществом учреждений культуры;
• передаче части полномочий органу власти в области культуры другого уровня.

Так, органы местного самоуправления муниципального района имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. И наоборот, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Реализация последнего положения возможна и в том случае, если субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, будут носить символический характер и дополняться материальными ресурсами и финансовыми средствами из бюджета муниципального района.

Структура органа управления культуры муниципального уровня

Поскольку на уровне муниципального района прописаны полномочия по обеспечению функций межпоселенческого характера и в целях их реализации муниципальный район наделен рядом отдельных государственных полномочий (для чего сформированы соответствующие фонды), возможно предположить, что в структуре исполнительно-распорядительных органов местной администрации муниципального района должен находиться ОК, структура которого будет учитывать подсистемы управления. К таковым относятся следующие службы:

• информационно-аналитические – дающие управленческой системе динамическую картину всего происходящего в границах подведомственной ей сферы (для относительно небольших систем типа ОК эти службы могут выполнять функции мониторинга текущих процессов, анализа хода реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза);
• концептуально-программные – разрабатывающие концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий на основе результатов работы информационно-аналитических подсистем;
• службы взаимодействия с общественностью – обеспечивающие участие общественных объединений в принятии и реализации затрагивающих общественные интересы решений (на муниципальном уровне это особенно важно в силу требований Закона № 131-ФЗ – вопрос о структуре социальных объектов, не входящий в состав публичных полномочий, зависит от решения схода граждан!).

Внедрение интеллектуальных механизмов управления, вероятно, можно осуществить в рамках имеющихся сетевых структур путем преобразования районных организационно-методических центров, методических отделов районных домов культуры или отделов ОК в информационно-аналитические службы со статусом учреждения.
Ресурсное обеспечение подсистемы управления должно учитывать такие статьи расходов, как содержание работников, затраты на информацию (Интернет), научное обеспечение и проработка управленческих решений.
В механизме модернизации муниципального управления сферой культуры следует предусмотреть целевой подход к организации деятельности и исключить возможность дублирования функций органов социальной защиты и комитетов по делам молодежи.
Статус ОК, его компетенцию, полномочия и ресурсную базу нужно закрепить уставом, утвержденным в установленном порядке.

Функции органа управления культуры муниципального уровня

С учетом вышеизложенного можно вычленить ряд основных функций ОК. Обеспечение государственной культурной политики через систему муниципального заказа:

• на библиотечное обслуживание посредством сети библиотек;
• художественное и эстетическое воспитание (сеть ДШИ, ДМШ, ДХШ);
• сохранение материального культурного наследия (сеть музеев);
• сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга (сеть учреждений клубного типа различных видов: Дом ремесел, национально-культурный центр, Дом фольклора).

Стратегическое развитие и программное планирование предусматривающие разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района, включающих все сетевые аспекты деятельности.
Ресурсное обеспечение и контроль , предусматривающие аккумулирование материальных, финансовых, кадровых ресурсов всех объектов культуры и субъектов культурной деятельности муниципального образования.
Правовое обеспечение , которое может быть реализовано через комплекс местных нормативных актов:

• о нормативах социальной обеспеченности услугами учреждений культуры с учетом экономических, демографических особенностей и культурных традиций;
• о нормативах объемов (перечне) услуг культуры в зависимости от типа учреждения;
• о материальных, финансовых и бюджетных нормах обеспеченности учреждений культуры;
• об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности учреждений;
• об утверждении показателей отнесения к группам по оплате труда;
• об утверждении местной системы стимулирующих доплат.

Координация деятельности и взаимодействие учреждений культуры со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, реализуемые через систему проектов, направленных:

• на сохранение традиций – народных, патриотических;
• развитие любительского искусства и ремесел (фестивали, выставки, коллективы самодеятельности);
• поддержку социально незащищенных слоев населения (объединения инвалидов, пожилых людей);
• поддержку общественных инициатив: движений за здоровый образ жизни, экологических и т. п.

Подводя итоги, заметим, что сегодня, в период глубочайших преобразований системы государственного управления решение вопросов конструирования управляющих систем в соответствии с идеологией административной реформы и реформы местного самоуправления отдано в компетенцию представительных органов субъекта Федерации и муниципального образования. От того, насколько успешно удастся вписаться учреждениям культурно-досуговой сферы в социокультурную политику своей территории под эгидой отраслевого органа управления культуры на муниципальном уровне, зависит судьба этой наиболее массовой и демократичной сети учреждений культуры.

Российская Академия Наук

Уральское отделение

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ

О подходах к реструктуризации бюджетных

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА

Руководитель проекта,

зав. сектором социальных инноваций

Института экономики УрО РАН,

д. филос. н., проф.

Ответственный исполнитель:

с. н.с., к. э.н.

Екатеринбург 2005

КУЛЬТУРА, РЕОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ КУЛЬТУРНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ, СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ НА УСЛУГИ ОРГАНИЗАЦИЙ КУЛЬТУРЫ, ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

Объектом исследования является система культурного обслуживания населения региона.

В работе рассмотрены проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области, методические вопросы формирования социального заказа на культурное обслуживание населения, разработана система показателей социально-экономической эффективности для наиболее массовых типов учреждений культуры. Результаты исследования ориентированы на внедрение в практику управления Министерства культуры Свердловской области.

Область применения – управление культурными процессами в регионе.

Введение

Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области

Методические рекомендации по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения

Формирование показателей эффективности деятельности учреждений культуры

Введение

Актуальность исследования обусловлена кардинальной организационной перестройкой сферы культуры и изменением принципов ее финансирования в связи с проводимой в РФ административно-бюджетной реформой.

Задачи исследования:

1. анализ правового поля и опыта других регионов по реструктуризации бюджетного сектора культуры субъекта Федерации;

2. обоснование подходов к реструктуризации бюджетного сектора культуры и принципов обеспечения взаимодействия органов государственной власти Свердловской области и муниципальных образований в сфере культуры в условиях административно-бюджетной реформы;

3. разработка методических подходов к формированию областного государственного заказа и оценке эффективности деятельности учреждений культуры разного типа;

При разработке подходов к реструктуризации бюджетных учреждений культуры учтены:

· изменения в федеральном и областном законодательстве в связи с проведением административно-бюджетной реформы;

· постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» № 000 от 01.01.2001;

· материалы Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ;

· предложения Министерства культуры Свердловской области.

Эмпирической базой НИР являются: данные официальной статистики, а также материалы, предоставленные Министерством культуры Свердловской области, результаты обобщения опыта других регионов РФ по реформированию бюджетного сектора культуры, предложения специалистов в области управления культурой.

В первой главе работы рассмотрены имеющиеся проблемы реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области и разработаны подходы к организации культурного обслуживания населения региона в новых условиях. Вторая глава посвящена разработке методических рекомендаций по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения. Рассмотрен состав областного заказа на культурное обслуживание населения в современном нормативно-правовом поле. Даны предложения по созданию в регионе условий, направленных на повышение социальной эффективности областного заказа на культурное обслуживание населения. В третьей главе предложена система оценок социально - экономических результатов деятельности учреждений культуры, которая включает как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей) для наиболее массовых типов учреждений культуры.

1 Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора
культуры Свердловской области

В настоящее время идет переход на новые принципа организации административно-территориального управления Россией. И хотя вступление в действие федерального закона от 01.01.2001 г. отсрочено на три года, это время необходимо использовать на отработку оптимальных форм организации управления социальной сферой территорий, в том числе сферой культуры.

Реорганизация системы управления сферой культуры – процесс объективный, обусловленный изменением социально-экономических условий жизни общества. Однако, учитывая ту важную роль, которую играет культура в обеспечении социальной стабильности и формировании человеческого капитала, а также повышенную ранимость данной сферы, проводить его следует крайне бережно. Иначе мы рискуем растерять тот бесценный багаж духовного опыта прошлых поколений, без которого, как известно, нет будущего.

Изменение принципов местного самоуправления и взаимоотношений субъекта Федерации и органов местного самоуправления коренным образом меняет систему организации культурного обслуживания населения территорий.

Во-первых , вводится принцип жесткого разделения сферы культуры на федеральную, субъекта Федерации и муниципальную. При этом именно на муниципалитеты ложится основная нагрузка по обеспечению жителей социальными, в том числе культурными услугами.

В результате нарушается принцип сохранения единого культурного пространства страны, без которого невозможно нормальное развитие культуры, в частности, проведение единой культурной политики на территории субъектов Федерации.

Ради прозрачности бюджетных потоков оказались разрушенными вертикальные связи управления культурными процессами. Складывается парадоксальная ситуация, когда культурой одной и той же территории одновременно, но совершенно независимо друг от друга, управляют Федерация, субъект Федерации и органы местного самоуправления. Так, Министерство культуры Свердловской области даже не было поставлено в известность, что в Екатеринбурге создано Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Уральскому федеральному округу .

Субъект Федерации, в свою очередь, также практически лишен возможности координировать развитие культурных процессов на территории. Так, по закону от 2003 г. субъект Федерации должен выполнять свои функции по культурному обслуживанию населения только за счет подведомственных ему учреждений культуры, которые расположены, как правило, в областном центре и мало доступны для жителей удаленных городов и районов. При этом реально повлиять на развитие сети муниципальных учреждений культуры субъект Федерации не может, так как не имеет права оказать финансовую помощь учреждениям культуры, находящимся в муниципальной собственности . Между тем в России с ее огромными пространствами, чтобы обеспечить доступность культурных благ населению, принципиально важно сохранить учреждения культуры не только в центральных городах, но и на периферии.

Необходимо понимать, что культура - это не набор объектов собственности, а единый живой организм, и попытка разорвать его на части может иметь самые плачевные последствия. Как сказано в Евангелии: «если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот». Поэтому в интересах сохранения культурного потенциала страны следует как можно скорее внести в федеральное законодательство изменения, позволяющие вернуться к цивилизованной форме управления культурой.

16) организация библиотечного обслуживания населения;

17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения.

11) организация предоставления дополнительного образования … на территории муниципального района ;

19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

п. 2. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями

п. 4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Органы местного самоуправления … вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

В настоящее время поселениям и городским округам оставлены только функции библиотечного обслуживания, охраны и сохранения памятников культуры местного значения, создания условий для организации досуга и обеспечения населения услугами организаций культуры, а за муниципальными районами - лишь обеспечение услугами библиотечного коллектора.

Между тем реально муниципальная культура значительно богаче. В целом по России в ведении муниципальных образований находится 121933 учреждения культуры или 97% от общего числа, в ведении субъектов Федерации – 2,6% и лишь 0,4% относятся к федеральному ведению. В Свердловской области 99 % учреждений культуры – муниципальные, в том числе в регионе действуют 18 муниципальных театров, 53 музея (без учета филиалов), в том числе такие уникальные, как Нижнетагильский музей-заповедник горного дела , Екатеринбургский музей изобразительных искусств, Ирбитский историко-этнографический музей, 993 библиотеки, 915 клубных учреждений, другие организации культуры (рис. 1.1).

Если новое положение о полномочиях органов местного самоуправления с 1 января 2006 г. все-таки будет введено в действие , это поставит под угрозу существование ряда ключевых для сохранения культурного уровня поселений объектов. Конечно, органы государственной власти субъектов Федерации предпринимают меры по сохранению наиболее значимых объектов культуры. В частности, в Свердловской области уже идет работа по передаче муниципальных музеев в областную собственность. Но надо отдавать себе отчет, что при всем желании субъекты Федерации не смогут принять к себе на баланс все муниципальные учреждения культуры, содержание которых отныне уже не относится к вопросам местного значения.

Предлагается наделить органы местного самоуправления такими функциями, как создание и поддержка муниципальных музеев, учреждений профессионального искусства, народного творчества, народных промыслов и ремесел. Полагаем, что такой подход является правильным, так как, он позволит сохранить многообразие культуры регионов и ее доступность для населения. Кроме того, органы местного самоуправления фактически уже выполняют перечисленные выше функции.

В отношении музеев, в Свердловской области принято решение оставить уже существующие муниципальные музеи в ведении муниципалитетов. Это положение следует ввести и в федеральное законодательство. Это позволит оптимально учесть интересы населения, муниципальных образований и возможности субъекта Федерации по сохранению музейной сети.

Обостряется вопрос сохранности музейных фондов. Из-за нехватки средств уже сейчас на ряде территорий возникает реальная опасность утраты наиболее ценных из хранящихся там коллекций. Так как большинство музеев субъектов Федерации работает на основе коллекций, являющихся федеральной собственностью, представляется, что Федерация, как собственник коллекций, должна участвовать и в расходах по обеспечению их сохранности.

В Свердловской области началась передача муниципальных учреждений среднего специального художественного образования в ведение субъекта Федерации. При этом возникли определенные сложности с учреждениями, которые в свое время получили лицензию как музыкальные и хоровые лицеи. Сегодня им надо переоформлять уставные документы и приводить программы в соответствие с требованиями, предъявляемыми к учреждениям среднего специального художественного образования. При передаче учреждений очень важно добиться взаимопонимания с муниципалитетами, чтобы максимально сохранить за образовательными учреждениями их материальную базу.

В-третьих , ликвидируются финансовые обязательства по поддержке сферы культуры и сохранению сети учреждений культуры со стороны как субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления. Из федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» изъяты все положения, гарантирующие протекционизм государства по отношению к культуре. Отменены статьи об обязательных нормативах расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на развитие культуры (2 и 6% соответственно). При этом вводится принцип расходования средств органами власти только в объемах, покрываемых их собственными ресурсами.

Эта норма при отсутствии в настоящее время в России государственных стандартов на культурное обслуживание граждан и четких ориентиров государственной культурной политики может привести к самым печальным последствиям, особенно в депрессивных районах. Таким образом, в настоящее время созданы все условия для усугубления остаточного подхода к финансированию сферы культуры.

Учитывая высокую социальную значимость сохранения территориальной сети учреждений культуры, необходимо, чтобы в законодательстве было обязательно закреплено право субъекта Федерации на участие в решении вопросов о судьбе муниципальных учреждений культуры, особенно когда речь идет об их закрытии и перепрофилировании. Одним из механизмов защиты культуры муниципальных образований могли бы стать целевые трансферты из вышестоящих бюджетов, когда средства перечисляются конкретно на культуру и есть возможность проконтролировать их использование. В противном случае, деньги, выделяемые на культуру, зачастую используются не по назначению. Необходимо также предусмотреть в федеральном законодательстве специальные меры по защите культурных интересов граждан депрессивных территорий, малых и сельских поселений .

Организация финансирования культуры в новых условиях - самая острая и сложная проблема ее реформированная. В силу своей нерыночной природы, культура не может существовать без государственной поддержки даже в экономически благополучных странах. Так, доля государственных расходов на культуру во Франции составляет 3,2%, в Норвегии и Финляндии – 3,6%, а в Швеции – 4,8%. В России же расходы консолидированного бюджета на культуру составляют порядка 1,5%.

В целях сохранения финансовых гарантий развития культуры и обеспечения доступности культурных ценностей для населения, необходимо ввести в законодательство положение об обязательном государственном финансировании сферы культурного обслуживания. Попытки строить экономику в отрыве от проблем развития культуры обречены на провал, так как эффективность экономики самым непосредственным образом зависит от культурного уровня населения. В связи с этим увеличение бюджетных расходов на культуру следует рассматривать как важный шаг в направлении формирования сильной жизнеспособной экономики.

Еще один принципиально важный вопрос – обеспечение условий для сохранения потенциала территорий, являющихся крупными культурными центрами . К числу таких территорий, безусловно, относится и Свердловская область, которая известна уникальными памятниками культуры и давними художественными традициями. Здесь множество прославленных творческих коллективов, в том числе носящих высокое звание академических. Тем не менее, на сегодняшний день Свердловская область в федеральной программе «Культура России» представлена весьма скромно. Надо добиваться расширения адресной поддержки из федерального бюджета для регионов, являющихся опорными очагами российской культуры.

В-четвертых , серьезнейшей проблемой сохранения условий для культурного воспитания населения глубинки является предусмотренное законом 131-ФЗ от 01.01.2001 г. перераспределение компетенции по управлению культурными процессами на территории между муниципальным районом и поселениями. Если раньше на уровне района традиционно были сконцентрированы центральные для подведомственной территории учреждения культуры, то сегодня район лишается возможности их содержать. На его долю в отношении подведомственных поселений остаются лишь координационные функции и обеспечение услугами библиотечного коллектора. Непосредственно культурное обслуживание населения он вправе осуществлять лишь в отношении жителей межселенных территорий (это, в основном, услуги передвижек). Реально же собственность, кадры и другие ресурсы сферы культуры сосредоточены именно на районном уровне. Учитывая имеющиеся прогнозы о недостаточности бюджета 30% муниципальных образований для финансирования мероприятий по решению вопросов, отнесенных законом к уровню муниципальных образований, непродуманная реструктуризация муниципальной сети учреждений культуры может привести к ее разрушению.

В связи с тем, что реформа только что началась, опыта по реструктуризации сети практически не накоплено. Ставропольский край и Белгородская область , где в 2005 г. проводился эксперимент по реализации новой системы местного самоуправления, пошли по пути сохранения районных управлений и учреждений культуры за счет использования предусмотренной законом нормы о праве поселений заключать с муниципальным районом соглашения о передаче им части своих полномочий (в том числе и в сфере культуры). Ставропольский край разработал пакет документов, необходимых для реализации этой модели на местах (проекты соглашений о передаче полномочий, примерная структура и функции районного управления культуры). Московская область также предлагает «обеспечить делегирование поселениями части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района».

Но, так как полномочия органами местного самоуправления должны передаваться только с соответствующим финансированием, то реально поселения вряд ли пойдут на этот вариант организации культурного обслуживания. Такая попытка сохранения сложившейся системы культурного обслуживания населения бесперспективна еще и потому, что районные структуры по управлению культурой, выполняющие функции, переданные поселениям, будут поставлены в крайне неустойчивое положение (договора по передаче полномочий носят временный характер (см. табл. 1.1), возможны серьезные сбои с финансированием).

Поэтому, если закон останется без изменений, Свердловской области в течение переходного периода необходимо определиться с судьбой районных учреждений культуры. Если они не будут переданы в ведение поселений или субъекта Федерации, то, в соответствии со ст. 50 закона , большинство из них придется ликвидировать, а центральные районные библиотеки перевести в статус межпоселенческих библиотек.

С изменением полномочий по управлению сферой культуры, сохранение районных управлений культуры становится весьма проблематичным. Вместе с тем органам власти субъекта Федерации следует обратить внимание районов на необходимость сохранения в структуре районной администрации штатных должностей специалистов по культуре, которые будут осуществлять координационно-методические функции и обеспечивать решение вопросов межпоселенческого характера. Сохранение, пусть в урезанном виде, структуры по управлению культурой территории на районном уровне, создаст определенные предпосылки для поддержания уровня культурного обслуживания населения и обеспечит бóльшую устойчивость сферы культуры территорий.

Следует отметить, что идея о том, что оптимальный вариант организации жизни нации складывается тогда, когда каждое сообщество граждан само строит соответственную себе среду обитания, в отношении культуры не срабатывает. Культура - одно из высших проявлений жизни человека. Ее внедрение в массовое сознание всегда требует усилий и патронажа со стороны государства.

Одна из актуальнейших проблем – обеспечение доступности культуры для экономически слабо защищенных групп населения. 122 федеральным законом отменены льготы на посещение платных мероприятий учреждений культуры для детей дошкольного возраста, инвалидов и военнослужащих. Вместе с тем в России в настоящее время 1/3 населения живет за чертой бедности. Средние расходы на культуру в Свердловской области для городских жителей составляют 271 руб., а для сельских – всего лишь 100 руб. в год на человека. Поэтому в целях сохранения человеческого капитала необходимо решить вопрос о компенсации расходов на культуру для малообеспеченных категорий населения, в первую очередь, детей и юношества.

В интересах сохранения условий для реализации гражданами конституционного права на приобщение к культурным ценностям, необходимо ускорить разработку государственных стандартов культурного обслуживания населения. В противном случае мы рискуем попасть в ситуацию, когда культура станет практически недоступной для большинства населения.

В ходе разработки стратегии реформ в России любят оглядываться на Запад. При определении перспектив развития социальной сферы также было бы неплохо учесть опыт европейских стран. Как свидетельствует мировая практика, за последние 50 лет в западных странах доминирующей тенденцией становится социализация услуг образования и культуры, увеличение доли их государственного финансирования. Такой подход к развитию социальных отраслей обусловлен пониманием того, что в современных условиях уровень здоровья, образования и культуры рассматриваются как важнейшие факторы социального прогресса и устойчивости общества.

Реформирование культуры России существенно сдерживается отсутствием государственной стратегии ее развития. А, как говорил еще римский философ Сенека (IV в. до Р. Х.), «кто не знает, в какую гавань плыть, для того нет попутного ветра». Представляется, что главной целью культурной политики России на среднесрочный период должно стать создание благоприятных условий для развития культуры как основополагающего фактора социально-экономического роста и повышение ее роли в формировании человеческого капитала.

Именно недооценка значимости культуры в жизни человека и общества является одной из причин неуспеха многих начинаний в российской экономике. Ведь человек, как говорил Аристотель, есть мера всех вещей. Пока культура находится в загоне, нельзя ожидать возрождения России как сильного самостоятельного государства. Поэтому важнейшая на сегодня задача – добиться изменения отношения к культуре в российском обществе и повышения ее статуса как важнейшего приоритета государственной политики.

Как уже отмечалось, основными субъектами культурной политики на местах становятся городские округа и поселения. Вместе с тем у многих населенных пунктов, особенно районного подчинения, не хватает соответствующего опыта управления культурой. В этой связи одним из важных направлений подготовки Свердловской области к реструктуризации системы культурного обслуживания населения является методическое обеспечение реформы.

В контексте решения этой задачи по инициативе Министерства культуры Свердловской области подготовлены проекты положений об органе управления культурой городского округа и поселения в двух вариантах:

В оперативное управление

В собственности

Бюджетные обязательства учредителя

Способ финансирования

Смета расходов и доходов

Контракт на оказание услуг (выполнение работ)

Конкурсная возможность контракта на оказание услуг (выполнение работ)

Распоряжение полученными доходами

С согласия учредителя

Самостоятельное распоряжение

Самостоятельное распоряжение

Надзорный орган

Наблюдательный совет

Управляющий совет

Таким образом, бюджетное учреждение остается наиболее оптимальной организационно-правовой формой существования организаций культуры. Следует отметить, что финансирование по смете не только не препятствует эффективной работе учреждений культуры, но именно она позволяет сохранить сеть учреждений культуры и достойно выполнять им свою социальную миссию.

Как отмечал акад. , форма финансирования учреждений по смете «возникла отнюдь не случайно. Она адекватна для таких организаций, чей продукт не может (или не должен) обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позволяет однозначно увязывать затраты и результаты».

Формирование областного заказа в сфере культурного обслуживания представляется сложной задачей, требующей предварительной тщательной методической проработки.

В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, разработанными Минфином РФ, предполагается переход к новым механизмам и формам предоставления государственных (муниципальных) услуг. Одним из таких механизмов является государственный (муниципальный) социальный заказ. Под социальным заказом понимается «совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государств енным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителя этих услуг основе».

Внедрение механизма социального заказа предусматривает отход от политики оказания культурных услуг населению государством исключительно через сеть бюджетных учреждений культуры. В соответствии с новым подходом обеспечение культурного обслуживания населения государством будет осуществляться как за счет содержания бюджетных учреждений культуры, так и закупки услуг у учреждений других организационно-правовых форм на контрактной основе.

Этот подход предполагает существенное сокращение сети бюджетных учреждений культуры, которые финансируются по смете. Именно та часть «пакета» культурных услуг, которые государство предполагает оказать населению за счет закупки услуг у организаций других организационно-правовых форм, и составляет социальный культурный заказ.

Такая практика в отношении социальной сферы существует в ряде стран либерального направления, в первую очередь, в США. Например, в Техасе практикуется конкурс на передачу в частные руки обслуживания системы социального вспомоществования штата.

Однако, применительно к социальной сфере России, тем более к культуре, этот подход представляется не оправданным.

Во-первых , в России отсутствуют какие-либо социально обоснованные нормативы культурного обслуживания населения. Не сформировано представление о минимально допустимом уровне культурной обеспеченности различных территорий, который необходим для сохранения общественной стабильности и предпосылок социально-экономического развития . Как следствие этого, в законодательстве не закреплены обязанности государства по обеспечению определенного уровня обеспеченности культурными услугами населения и механизмы их реализации.

В этих условиях, единственными критериями, на основании которых может строиться социальный заказ в сфере культуры, являются возможности бюджета территории, а также личные вкусы и предпочтения управленцев, принимающих решения.

Наглядной иллюстрацией такого подхода к формированию социального заказа может служить опыт Нижегородской области . Здесь уже принят закон о государственном социальном заказе, в котором определено, что этот заказ формируется на основе:

· выбора наиболее значимых социальных программ;

· возможности сочетания бюджетного финансирования с привлечением дополнительных внебюджетных источников;

· обеспеченности финансирования государственного социального заказа.

Однако при этом в законе не определены критерии социальной значимости программ, которые будут реализованы в рамках социального заказа. Отсутствуют положения, направленные на защиту интересов и учет мнения населения при формировании социального заказа. Это создает почву для субъективизма при выборе программ, размещаемых на конкурсной основе.

Во-вторых , перевод части культурного обслуживания населения на механизм государственного (муниципального) заказа предполагает наличие на территории развитой сети небюджетных организаций культуры. Вместе с тем сегодня возможности для развития частного сектора в сфере культуры в России очень ограничены, особенно в провинции, вследствие низкого уровня жизни большей части населения и отсутствия традиций меценатства и спонсорства. В целом по России 1/3 населения находится за чертой бедности. Средние расходы на культуру городских жителей Свердловской области не превышают 300 руб. в год на 1 человека, а сельских – 100 руб.

В-третьих , участие небюджетных организаций в выполнении государственного заказа на услуги культуры предполагает, как справедливо отмечают разработчики «Принципов реструктуризации бюджетного сектора...», обеспечение финансовой привлекательности этого заказа. Это требует или существенного увеличения бюджетных расходов на культуру, что в настоящее время маловероятно, или резкого сокращения объемов предоставляемых жителям культурных услуг, что приведет к дальнейшей деградации как сферы культуры, так и населения.

В-четвертых , социальный заказ предполагает четкое определение объекта, на поддержку которого он направлен. В роли такого объекта может выступать население в целом или социально-уязвимые группы населения, например малообеспеченные категории граждан. Для каждого объекта задача обеспечения культурного обслуживания решается по-разному.

Если в качестве объекта выступает население региона в целом, то социальный заказ должен быть направлен на обеспечение минимального уровня культурного обслуживания для каждого гражданина на основе определения среднедушевых нормативов посещения различных культурных мероприятий (своеобразная минимальная «потребительская корзина» культурных услуг). Для этого необходимо, чтобы на территории были представлены основные виды культурных услуг в достаточных объемах и по демократичным ценам. При этом должна учитываться дифференциация территорий по уровню культурного развития, поскольку существует огромный разрыв между культурной жизнью городов и сел, а также объемом средств, которые разные регионы РФ выделяют на нужды культуры. Так, подушевое финансирование культуры в Ингушетии составляет всего 3 руб., а в ХМАО – 5 тыс. руб.

Реализация задачи обеспечения для граждан минимального уровня культурного обслуживания при формировании областного социального заказа предполагает наличие у субъекта Федерации соответствующих законодательно закрепленных обязательств перед населением. Пока же полномочия субъекта Федерации ограничиваются, как уже отмечалось, поддержкой подведомственных учреждений культуры и искусства и народных промыслов.

Если речь идет только о поддержке малообеспеченных категорий населения, то эта задача может быть решена с помощью государственных (муниципальных) именных финансовых обязательств (ваучеров), как это принято во многих странах и предлагается в «Принципах реструктуризации бюджетного сектора…». В этом случае государство выдает нуждающимся гражданам ваучеры на предоставление определенного набора культурных услуг и устанавливает перечень организаций культуры, которые обслуживают население по этим ваучерам. Культурное обслуживание этих категорий граждан может осуществляться как бюджетными учреждениями, так и небюджетными организациями культуры. При этом последние могут привлекаться к обслуживанию населения только на конкурсной основе через систему государственного (муниципального) заказа.

Так, в Нью-Йорке еще в 70-е годы ХХ в. были введены культурные ваучеры, позволяющие горожанам с низким доходом посещать один из восьми музеев города. Аналогичные ваучерные программы в Нью-Йорке были организованы для посещения горожанами театров, танцевальных программ и других видов зрелищного искусства. Эти ваучеры расширили для их получателей возможность посещать специализированные культурные заведения. Такая система используется не только в сфере культуры. Она успешно себя зарекомендовала за рубежом и может быть использована в России. Правда, в этом случае государственный заказ на культурное обслуживание населения становится составной частью социальных программ по поддержке малообеспеченных категорий населения.

В-пятых , так как социальный заказ предполагает заключение органами власти контрактов с организациями культуры в пользу «третьего лица», то есть населения региона, требуется разграничить полномочия по управлению сферой культуры между Федерацией, субъектом Федерации и органами местного самоуправления не в отношении содержания учреждений культуры, а в отношении обязательств перед населением за обеспечение определенного уровня культурного обслуживания. Сегодня каждый уровень власти отвечает за обеспечение населения услугами подведомственных организаций и никто – за социокультурную ситуацию в регионе. В этой связи возникает естественный вопрос об эффективности социального заказа в сфере культуры. А пока нет ответа на этот вопрос, социальный заказ превратится в набор случайных мероприятий.

Наличие множества перечисленных выше неясностей в законодательстве РФ обусловило неэффективность наработок регионов по реализации механизма государственного (муниципального) заказа на культурное обслуживание населения.

Так, например, в Управлении культуры г. Сургута попытались определить паспорт культурной услуги, позволяющий оценить ее социальную значимость и качество. Однако предложенные критерии оценки были отобраны произвольно. Например, авторы предлагают оценивать такие параметры услуги, как «формирование региональной идентичности», «содействие продвижению региона», «включенность в систему городской жизни», «интерактивность» и т. д. Качество услуги предлагается оценивать в баллах по каждому параметру, но балльная шкала авторами не разработана, без чего использование предлагаемого паспорта не имеет смысла.

У традиционной системы культурного обслуживания населения через сеть бюджетных учреждений есть свои неоспоримые достоинства, в первую очередь, - гарантированность предоставления культурных услуг, что важно для стабильности социума. Здесь проще осуществлять контроль за качеством предоставляемых услуг и целевым расходованием бюджетных средств.

В этой связи в переходный период в целях сохранения доступности культурных благ для широких слоев населения не следует торопиться с заменой традиционной формы содержания сети бюджетных учреждений культуры.

3. Формирование показателей эффективности

деятельности учреждений культуры

Разработка показателей эффективности деятельности учреждений культуры обусловлена потребностями реальной практики управления, необходимостью оценки целесообразности расходования бюджетных средств. Особую актуальность эта задача приобретает в связи с проводимой реформой бюджетного сектора. Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрено «формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. При этом система оценок этих результатов должна включать «как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей)».

Особо следует подчеркнуть, что в отношении конкретных организаций, отраслей культуры, действительно, существуют количественные показатели их деятельности, используя которые можно использовать для оценки отдельных аспектов эффективности их функционирования (количество зрителей, читателей, посетителей музеев и т. д.). Что же касается «конечных общественно значимых результатов», то, как справедливо отметил А. Рубинштейн, что культура принадлежит «к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя из утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени и вовсе невозможно». Аналогичную точку зрения высказывает и Е. Игнатьева, которая считает, что социальные результаты культурной деятельности количественно обсчитать нельзя, а можно передать лишь вербально, то есть словами.

Стремление отыскать измеримые социальные результаты неизбежно приводит, как это было и в советские времена, «к бесконечным и бесплодным поискам «хороших» показателей и нормативов. Уже появились разработки, которые иначе как абсурдными назвать нельзя. Так, на основе корреляционного анализа выявлены следующие «тесные» зависимости:

· чем больше клубных формирований, тем меньше разводов в районе (городе);

· чем больше культурно-досуговых мероприятий, тем выше объем произведенной продукции,

· чем больше клубных формирований в городе (районе), тем выше рождаемость;

· чем больше объем бюджетного финансирования сферы культуры, тем больше объем продукции животноводства (скот, птица в живом весе) .