Признание недействительным акта государственного органа, нарушающего права субъекта вещного права. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Новая редакция Ст. 13 ГК РФ

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 ГК РФ

1. Любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен. Отправление публичной власти неизбежно влечет последствия, в том числе и неблагоприятные для отдельных лиц. Тем не менее признание такого акта недействительным может быть (не обязательно) осуществлено судом при наличии двух оснований:

а) несоответствие закону или правовым актам;

б) нарушение прав и интересов субъекта.

2. Рассматриваемый способ защиты гражданских прав следует отличать от схожего, но иного - неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Отличия могут быть не только процессуального характера (предмет иска в суде), но и гражданско-правового, поскольку при признании акта недействительным устраняется дальнейшее нарушение прав не только заявителя, но и иных лиц.

3. Признание недействительным акта органа государственной или муниципальной власти, как правило, не является основной целью защиты нарушаемого права. Главная задача - восстановить нарушенное право. Вследствие этого комментируемая норма предусматривает данный способ защиты как предварительный (но необходимый) для дальнейшего восстановления права.

Судебная практика.

Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным. В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничения перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (пункт 3 статьи 1 ГК РФ) (Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8).

Другой комментарий к Ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации

1. В комментируемой статье конкретизированы положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок осуществления этого права гражданами и юридическими лицами установлен соответственно в ГПК и АПК.

2. Требование о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным может быть предъявлено всегда, а нормативного - только в случаях, предусмотренных законом.

Право обжаловать нормативные акты предоставлено гражданам Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970) и ст. ст. 254 - 258 ГПК. Закона, предоставляющего юридическим лицам аналогичное право прямого обжалования нормативных актов, пока не существует.

3. При применении ст. 13 ГК необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, этот акт в соответствии со ст. 13 ГК может быть признан недействительным.

В таком же порядке должны признаваться недействительными акты, содержащие ограничение перемещения товаров, услуг и финансовых средств, имея в виду, что указанные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. 1 ГК РФ).

4. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

5. Учитывая, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.

ПРИЗНАНИЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ

Г. ЖИЛИН
Г. Жилин, судья Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук.
В практике работы судов значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.
В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".
Так, с учетом разъяснений, содержащихся в п. п. 1, 6 названного постановления Пленума от 21 декабря 1993 г., гражданами в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы любые нормативные акты, кроме актов, проверка которых законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Такая позиция Пленума Верховного Суда России полностью соответствует положениям ст. 46 Конституции РФ о праве на судебную защиту, а также положениям Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Поэтому иные правила, сформулированные в законодательстве, применяться не должны. Например, не подлежит применению ст. 239.3 ГПК РСФСР в части установления запрета на обжалование нормативных актов, касающихся обеспечения обороны и государственной безопасности.
Обращаясь в суд с заявлением о признании нормативного акта недействительным, гражданин стремится защитить прежде всего личные права и интересы, но их следует понимать достаточно широко. Решение по таким делам всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение. От качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка, и в этом также заключается интерес гражданина, обратившегося в суд. Такая особенность дел данной категории не всегда учитывается в судебной практике.
А. обратился в суд с жалобой и просил признать недействительными Законы Санкт - Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт - Петербурга" и "О бюджете Санкт - Петербурга на 1997 год" по мотивам, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают его права. Судом требования А. были частично удовлетворены, однако кассационная инстанция, не оспаривая выводов суда о незаконности обжалованных актов, решение отменила и вынесла новое решение, которым в удовлетворении жалобы отказала. В обоснование такого решения суд второй инстанции сослался, что А. не указал, какие его права и свободы нарушены, а его утверждение о нарушении обжалованными законами права участвовать в управлении делами государства через своего представителя является надуманным и необоснованным.
Иными словами, кассационная инстанция отказала А. в удовлетворении требований по мотивам отсутствия у него субъективного права на предмет спора, что явно не соответствует публичному характеру спорных отношений.
При рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено, что по предмету ведения Российской Федерации органами государственной власти ее субъекта были приняты законы, в которых вопреки федеральному законодательству направление расходования бюджета города, включая его резервный фонд, отнесено, по существу, к компетенции отдельных депутатов, не органов государственной власти в целом. Такое положение не может не затрагивать прав и интересов жителей Санкт - Петербурга, к числу которых относится А. В частности, это касается и его конституционного права на участие в управлении делами государства через выборные органы государственной власти города, компетенция которых была нарушена в связи с принятием обжалованных законов.
С учетом приведенных обстоятельств Президиум Верховного Суда РФ кассационное определение отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции.
В п. 1 названного постановления Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. приведен примерный перечень юридических актов, классифицированных по субъекту их принятия, которые могут рассматриваться судами по заявлениям прокуроров. В перечне не указаны акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, но это вовсе не означает, что прокуроры не вправе оспорить их в судебном порядке.
Так, согласно ст. ст. 1, 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура как единая федеральная централизованная система осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории всей страны, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами власти всех субъектов РФ. В случае принятия этими органами незаконного акта прокурор или его заместитель в соответствии с их полномочиями обязаны принять все необходимые меры для устранения нарушения требований права, в том числе и путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным (ст. ст. 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
В ст. 61 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрено, что решения Советов и акты администрации должны быть предварительно опротестованы в сам Совет или главе администрации. Поэтому в п. 6 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. было дано разъяснение о праве судьи отказать в принятии заявления прокурору по мотиву несоблюдения этого порядка. Однако при решении этого вопроса в настоящее время следует учитывать положения более позднего законодательства.
Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона области "О проведении налоговой амнистии" по мотиву несоответствия его федеральному законодательству.
Определением Кемеровского областного суда заявление прокурора оставлено без рассмотрения со ссылкой на п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР, поскольку прокурор предварительно не опротестовал данный нормативный акт в Законодательное Собрание области.
Отменяя определение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таким специальным законом в настоящее время является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.).
Согласно ст. 23 названного Федерального закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Ни этот закон, ни ГПК РСФСР не предусматривают обязательного предварительного опротестования прокурором нормативного акта органа государственной власти субъекта в этот орган.
Наряду с гражданами и прокурорами субъектами оспаривания нормативных актов в суде могут выступать и организации. Здесь также возникают определенные трудности.
Так, в настоящее время нет федерального закона, который бы содержал прямое указание о праве организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ. В отношении же других субъектов РФ право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти вытекает из положений ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 5 Конституции России, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Исключение из юрисдикции федеральных судов дел о признании нормативных актов государственных органов отдельных субъектов РФ недействительными по заявлениям организаций нарушало бы данное конституционное положение. Противоречило бы такое исключение и требованиям ст. ст. 3, 4 ГПК РСФСР о праве организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу. Поэтому суды заняли правильную позицию, принимая такие дела к своему рассмотрению.
В ч. 3 ст. 116 ГПК РСФСР установлена подсудность Верховному Суду РФ дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако с учетом равного права на судебную защиту граждан и организаций Верховный Суд России стал принимать к своему производству и рассматривать такие дела и по заявлениям организаций. В последующем правильность такой позиции, по существу, была подтверждена ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О правительстве Российской Федерации" (в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г.), предусмотревшей право на судебное обжалование нормативных актов Правительства не только для граждан, но и для организаций.
Возникают в судебной практике при рассмотрении дел данной категории и вопросы о критериях разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ.
Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд России по запросам соответствующих субъектов, в число которых не входят граждане, организации и прокуроры, разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ. К первой группе относятся федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; ко второй - конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ.
Граждане и организации также могут быть инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ путем подачи ими жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, который был применен по конкретному делу.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативный акт судом может быть признан недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда России, лишь нормативные акты Правительства РФ в силу ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" могут быть обжалованы в суд. Поэтому разрешение дел об этом виде федеральных нормативных актов относится также и к компетенции суда общей юрисдикции.
Что касается федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, то проверка их конституционности относится к исключительной компетенции Конституционного Суда России.
В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ.
Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения ст. ст. 5, 46, 125 Конституции РФ, ст. ст. 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", главы 24.1 ГПК РСФСР.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт. Если же заявитель с соблюдением правил о подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о признании соответствующего нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, у суда не имеется правовых оснований для отказа в принятии заявления.
Конституции, уставы, другие законы и иные нормативные акты субъектов РФ в части регулирования вопросов, относящихся к предмету их совместного ведения с Российской Федерацией и предмету ведения Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это также не всегда учитывается в судебной практике.
К. обратилась в суд с жалобой о признании недействительной ч. 3 ст. 37 Конституции Республики Алтай, которой было предусмотрено, что должности главы республики, председателя правительства и председателя Государственного Собрания республики не могут одновременно замещать лица одной национальности. В обоснование требования она указала, что данное положение противоречит Конституции РФ и Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и нарушает избирательные права граждан республики.
Решением Верховного суда Республики Алтай в удовлетворении жалобы было отказано, однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ его отменила и вынесла новое решение, которым жалобу удовлетворила. Правильность такого решения кассационной инстанции сомнений не вызывает.
Согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение соответствия конституций республик Конституции РФ и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому законы и иные нормативные акты субъектов РФ по этим вопросам не могут противоречить федеральным законам.
Ограничение избирательных прав граждан по национальному признаку противоречит положениям ст. ст. 19, 55 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поэтому соответствующее положение конституции республики действовать не должно.
Возник в судебной практике и вопрос о том, вправе ли субъекты РФ осуществлять самостоятельное нормативное регулирование по вопросам, относящимся согласно Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации, если договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ эти полномочия переданы субъекту РФ.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона края "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности". Хабаровский краевой суд согласился с доводами прокурора, что установление перечня лицензируемых видов деятельности относится к гражданскому законодательству, которое в силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ является предметом ведения Российской Федерации. Однако в удовлетворении его требования отказал по мотивам, что полномочия по собственному правовому регулированию лицензирования отдельных видов деятельности по договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края до принятия соответствующего федерального закона отнесено к компетенции органов государственной власти края. Согласилась с таким решением и кассационная инстанция.
Отменяя судебные постановления и удовлетворяя заявление прокурора о признании названного Закона Хабаровского края недействительным, Президиум Верховного Суда РФ указал, что передача полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации и относящихся к ее исключительной компетенции, противоречит Конституции РФ, в связи с чем соответствующие положения договора о разграничении полномочий судом при разрешении данного дела не должны были применяться.
Согласно ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Это не значит, что последствия признания нормативного акта недействительным не распространяются на права и обязанности, которые возникли до вступления решения в законную силу.
Данная процессуальная норма устанавливает последствия вступления решения суда в законную силу. До этого момента нет правовых оснований полагать, что нормативный акт не действует. Последствия же признания нормативного акта недействительным вступившим в законную силу решением - сфера действия материального права.
До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Но как только решение вступило в законную силу, нормативный акт юридически становится недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Именно поэтому в ч. 2 ст. 13 ГК РФ предусмотрено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите.
Принципиальное разъяснение по этому вопросу содержится и в п. 9 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5.
С учетом этого допускают серьезную ошибку те суды, которые вместо вывода в решении о признании акта недействительным указывают об его отмене, поскольку отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 05.03.1992 N 2449-1
"О КРАЕВОМ, ОБЛАСТНОМ СОВЕТЕ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ И КРАЕВОЙ,
ОБЛАСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ, НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.1994 N 1-ФКЗ
"О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 12.07.1994)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N 124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.1993 N 10
"О РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ ДЕЙСТВИЯ, НАРУШАЮЩИЕ
ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
Российская юстиция, N 7, 1998

Оспаривание ненормативных правовых актов - это правомочие гражданина, который желает защитить свои законные интересы. Еще один вид защиты гражданских прав - признание недействительными решений и действий органов государственной власти или муниципалитета. При этом обжалование решений и действий этих органов регламентируется гражданским законодательством.

Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав

Акт ненормативного типа, который был издан органом государственной власти или же муниципалитетом (в некоторых случаях и акт нормативного типа), не соответствующий действующему законодательству, может быть признан в качестве недействительного (если он нарушает правомочия гражданина или организации).

Если такой акт был зафиксирован в качестве недействительного в судебной инстанции, нарушенное правомочие будет восстановлено.

Согласно конституционным положениям, гражданин и организация могут оспаривать решения и действия органов власти государственного характера и муниципалитета, а также решения и действия общественных объединений. Судебный контроль за этим - есть одна из гарантий защиты законных интересов лица.

Виды актов государственных органов или органов местного самоуправления, которые могут быть признаны судом недействительными.

Акты, издаваемые органами государственной власти, можно разделить на акты нормативного и ненормативного характера.

Акт нормативного типа - это изданный в установленном законодательством порядке акт, который рассчитан на обязательное применение неопределенным кругом граждан и организаций. При этом он рассчитан на регулирование отношений общественного характера.

К основным отличительным чертам, которые характеризуют документ нормативного типа, можно отнести следующее:

• издание его в порядке, который установлен действующим законодательством;
• издание органом госвласти или местным самоуправлением, а также лицом должностного типа;
• наличие в документе норм, которые имеют обязательное значение для круга лиц неопределенного характера;
• нормы должны быть рассчитаны на многократное использование;
• нормы должны быть направлены на регулирование отношений общественного характера, в том числе на изменение и прекращение таких отношений.

Законодательством установлено, что лицо может осуществлять обжалование любых актов, которые были изданы органом власти публичного характера.

Что касается акта ненормативного типа, то это документ, который устанавливает или изменяет юридическое положение конкретного лица.

Оспаривание ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия

Обращение в судебную инстанцию для обжалования актов, которые можно отнести к ненормативным, возможно в течение определенного периода. Обратите внимание, что после истечения этого периода процесс обжалования будет проблематичен.

Согласно гражданскому процессуальному законодательству, лицо может обратиться в судебную инстанцию на протяжении трех месяцев с того момента, как ему стало известно, что его правомочие нарушено. Однако, если условленный срок пропущен, судебная инстанция не может выдать отказ в принятии заявления. В этом случае начинается выяснение причин пропуска (они должны носить уважительный характер).

Заявление о признании документа, изданного органом государственной власти, недействительным должно иметь определенную форму, подается оно в письменном виде. Если заявитель отправил суду ходатайство, последний может приостановить процесс на определенный срок исполнения решения и действия, указанных в акте ненормативного характера.

Особенности разбирательства судебного типа

Разбирательство в отношении актов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется судьей в единоличном порядке. Что касается срока такого рассмотрения, то его максимальное значение составляет два месяца с момента поступления заявления в судебную инстанцию. В этот период включена также подготовка к разбирательству судебного типа (стоит отметить, что иной период может быть установлен законодательством федерального характера).

Дела, касающиеся решений и действий судебного пристава, рассматриваются на протяжении десяти дней с того момента, как заявление поступило в судебную инстанцию.

Во всех случаях судья должен уведомить истца, который обратился с заявлением на государственный орган или местное самоуправление, о месте и времени заседания. Кроме того, уведомляются и госорган и орган местного самоуправления, однако если их представители не явились в зал, это не повод откладывать рассмотрение данного вопроса (если их присутствие не носит обязательный характер).

Обратите внимание: неявка должным образом извещенных лиц, если у них не было на это причины уважительного характера, может повлечь за собой наложение штрафных санкций.

В ходе рассмотрения действий и решений вышеуказанных лиц судебная инстанция проверяет определенный акт на его соответствие законодательному или другому акту нормативного характера. Также судья может проверить, имеются ли у того или иного лица правомочия принимать подобные решения. Обязанность доказать свою невиновность лежит именно на том лице, которое приняло оспариваемое решение.

Если судебная инстанция приняла решение зафиксировать акт в качестве недействительного, выносится соответствующее постановление. Подобное решение подлежит моментальному исполнению (если другой срок не был установлен в судебном постановлении).

При этом решение судебной инстанции должно быть опубликовано в издании печатного типа, где и был издан акт. На орган госвласти или муниципалитет накладывается обязанность устранить все нарушения, которые были допущены при принятии акта, восстановить нарушенные правомочия заявителя.

Резолютивный раздел судебного решения должен содержать следующие данные:

• наименование лица, которое приняло недействительный документ, дата принятия акта;
• наименование законодательного акта, которому должен был бы соответствовать документ;
• указание на то, что данный документ не носит действительный характер, а также указание на обязанность устранения допущенных нарушений.

Также в этом разделе может содержаться указание на необходимость сообщить судебной инстанции о том, что ее решение было исполнено.

Таким образом, признание определенных документов в качестве недействительных - это мера, которая направлена на удовлетворение правомочий и защиту интересов лица-заявителя.

При этом подобная мера защиты правомочий может касаться как обычных граждан, так и организаций. Если вы считаете, что ваши права были нарушены, не стоит терпеть несправедливость: в установленные законодательством сроки рекомендуется подать заявление искового типа в соответствующий суд по вашему месту жительства. Если сроки будут пропущены по уважительной причине, право на подачу заявления может быть восстановлено. К причинам уважительного характера судебная практика относит в том числе и болезнь. В этом случае заболевание должно быть подтверждено документально, например, больничным листом.

После того, как акт был зафиксирован в качестве недействительного, он прекращает свое действие в отношении конкретного лица. Обратите внимание, что обжалованию подлежат документы как нормативного, так и ненормативного характера. Правомочие лица на обжалование закреплено, в частности, и в положениях конституционного права.

Г. Жилин, судья Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук.

В практике работы судов значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.

В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".

Так, с учетом разъяснений, содержащихся в п. п. 1, 6 названного постановления Пленума от 21 декабря 1993 г., гражданами в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы любые нормативные акты, кроме актов, проверка которых законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Такая позиция Пленума Верховного Суда России полностью соответствует положениям ст. 46 Конституции РФ о праве на судебную защиту, а также положениям Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Поэтому иные правила, сформулированные в законодательстве, применяться не должны. Например , не подлежит применению ст. 239.3 ГПК РСФСР в части установления запрета на обжалование нормативных актов, касающихся обеспечения обороны и государственной безопасности.

Обращаясь в суд с заявлением о признании нормативного акта недействительным, гражданин стремится защитить прежде всего личные права и интересы, но их следует понимать достаточно широко. Решение по таким делам всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение. От качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка, и в этом также заключается интерес гражданина, обратившегося в суд. Такая особенность дел данной категории не всегда учитывается в судебной практике.

А. обратился в суд с жалобой и просил признать недействительными Законы Санкт - Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт - Петербурга" и "О бюджете Санкт - Петербурга на 1997 год" по мотивам, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают его права. Судом требования А. были частично удовлетворены, однако кассационная инстанция, не оспаривая выводов суда о незаконности обжалованных актов, решение отменила и вынесла новое решение, которым в удовлетворении жалобы отказала. В обоснование такого решения суд второй инстанции сослался, что А. не указал, какие его права и свободы нарушены, а его утверждение о нарушении обжалованными законами права участвовать в управлении делами государства через своего представителя является надуманным и необоснованным.

Иными словами, кассационная инстанция отказала А. в удовлетворении требований по мотивам отсутствия у него субъективного права на предмет спора, что явно не соответствует публичному характеру спорных отношений.

При рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено, что по предмету ведения Российской Федерации органами государственной власти ее субъекта были приняты законы, в которых вопреки федеральному законодательству направление расходования бюджета города, включая его резервный фонд, отнесено, по существу, к компетенции отдельных депутатов, не органов государственной власти в целом. Такое положение не может не затрагивать прав и интересов жителей Санкт - Петербурга, к числу которых относится А. В частности, это касается и его конституционного права на участие в управлении делами государства через выборные органы государственной власти города, компетенция которых была нарушена в связи с принятием обжалованных законов.

С учетом приведенных обстоятельств Президиум Верховного Суда РФ кассационное определение отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции.

В п. 1 названного постановления Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. приведен примерный перечень юридических актов, классифицированных по субъекту их принятия, которые могут рассматриваться судами по заявлениям прокуроров. В перечне не указаны акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, но это вовсе не означает, что прокуроры не вправе оспорить их в судебном порядке.

Так, согласно ст. ст. 1, 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура как единая федеральная централизованная система осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории всей страны, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами власти всех субъектов РФ. В случае принятия этими органами незаконного акта прокурор или его заместитель в соответствии с их полномочиями обязаны принять все необходимые меры для устранения нарушения требований права, в том числе и путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным (ст. ст. 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

В ст. 61 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрено, что решения Советов и акты администрации должны быть предварительно опротестованы в сам Совет или главе администрации. Поэтому в п. 6 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. было дано разъяснение о праве судьи отказать в принятии заявления прокурору по мотиву несоблюдения этого порядка. Однако при решении этого вопроса в настоящее время следует учитывать положения более позднего законодательства.

Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона области "О проведении налоговой амнистии" по мотиву несоответствия его федеральному законодательству.

Определением Кемеровского областного суда заявление прокурора оставлено без рассмотрения со ссылкой на п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР, поскольку прокурор предварительно не опротестовал данный нормативный акт в Законодательное Собрание области.

Отменяя определение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таким специальным законом в настоящее время является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.).

Согласно ст. 23 названного Федерального закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Ни этот закон, ни ГПК РСФСР не предусматривают обязательного предварительного опротестования прокурором нормативного акта органа государственной власти субъекта в этот орган.

Наряду с гражданами и прокурорами субъектами оспаривания нормативных актов в суде могут выступать и организации. Здесь также возникают определенные трудности.

Так, в настоящее время нет федерального закона, который бы содержал прямое указание о праве организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ. В отношении же других субъектов РФ право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти вытекает из положений ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 5 Конституции России, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Исключение из юрисдикции федеральных судов дел о признании нормативных актов государственных органов отдельных субъектов РФ недействительными по заявлениям организаций нарушало бы данное конституционное положение. Противоречило бы такое исключение и требованиям ст. ст. 3, 4 ГПК РСФСР о праве организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу. Поэтому суды заняли правильную позицию, принимая такие дела к своему рассмотрению.

В ч. 3 ст. 116 ГПК РСФСР установлена подсудность Верховному Суду РФ дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако с учетом равного права на судебную защиту граждан и организаций Верховный Суд России стал принимать к своему производству и рассматривать такие дела и по заявлениям организаций. В последующем правильность такой позиции, по существу, была подтверждена ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О правительстве Российской Федерации" (в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г.), предусмотревшей право на судебное обжалование нормативных актов Правительства не только для граждан, но и для организаций.

Возникают в судебной практике при рассмотрении дел данной категории и вопросы о критериях разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ.

Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд России по запросам соответствующих субъектов, в число которых не входят граждане, организации и прокуроры, разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ. К первой группе относятся федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; ко второй - конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ.

Граждане и организации также могут быть инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ путем подачи ими жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, который был применен по конкретному делу.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативный акт судом может быть признан недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда России, лишь нормативные акты Правительства РФ в силу ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" могут быть обжалованы в суд. Поэтому разрешение дел об этом виде федеральных нормативных актов относится также и к компетенции суда общей юрисдикции.

Что касается федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, то проверка их конституционности относится к исключительной компетенции Конституционного Суда России.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ.

Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения ст. ст. 5, 46, 125 Конституции РФ, ст. ст. 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федерального закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", главы 24.1 ГПК РСФСР.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт. Если же заявитель с соблюдением правил о подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о признании соответствующего нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, у суда не имеется правовых оснований для отказа в принятии заявления.

Конституции, уставы, другие законы и иные нормативные акты субъектов РФ в части регулирования вопросов, относящихся к предмету их совместного ведения с Российской Федерацией и предмету ведения Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это также не всегда учитывается в судебной практике.

К. обратилась в суд с жалобой о признании недействительной ч. 3 ст. 37 Конституции Республики Алтай, которой было предусмотрено, что должности главы республики, председателя правительства и председателя Государственного Собрания республики не могут одновременно замещать лица одной национальности. В обоснование требования она указала, что данное положение противоречит Конституции РФ и Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и нарушает избирательные права граждан республики.

Решением Верховного суда Республики Алтай в удовлетворении жалобы было отказано, однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ его отменила и вынесла новое решение, которым жалобу удовлетворила. Правильность такого решения кассационной инстанции сомнений не вызывает.

Согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение соответствия конституций республик Конституции РФ и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому законы и иные нормативные акты субъектов РФ по этим вопросам не могут противоречить федеральным законам.

Ограничение избирательных прав граждан по национальному признаку противоречит положениям ст. ст. 19, 55 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поэтому соответствующее положение конституции республики действовать не должно.

Возник в судебной практике и вопрос о том, вправе ли субъекты РФ осуществлять самостоятельное нормативное регулирование по вопросам, относящимся согласно Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации, если договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ эти полномочия переданы субъекту РФ.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействительным Закона края "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности". Хабаровский краевой суд согласился с доводами прокурора, что установление перечня лицензируемых видов деятельности относится к гражданскому законодательству, которое в силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ является предметом ведения Российской Федерации. Однако в удовлетворении его требования отказал по мотивам, что полномочия по собственному правовому регулированию лицензирования отдельных видов деятельности по договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края до принятия соответствующего федерального закона отнесено к компетенции органов государственной власти края. Согласилась с таким решением и кассационная инстанция.

Отменяя судебные постановления и удовлетворяя заявление прокурора о признании названного Закона Хабаровского края недействительным, Президиум Верховного Суда РФ указал, что передача полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации и относящихся к ее исключительной компетенции, противоречит Конституции РФ, в связи с чем соответствующие положения договора о разграничении полномочий судом при разрешении данного дела не должны были применяться.

Согласно ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Это не значит, что последствия признания нормативного акта недействительным не распространяются на права и обязанности, которые возникли до вступления решения в законную силу.

Данная процессуальная норма устанавливает последствия вступления решения суда в законную силу. До этого момента нет правовых оснований полагать, что нормативный акт не действует. Последствия же признания нормативного акта недействительным вступившим в законную силу решением - сфера действия материального права.

До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Но как только решение вступило в законную силу, нормативный акт юридически становится недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Именно поэтому в ч. 2 ст. 13 ГК РФ предусмотрено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите.

Принципиальное разъяснение по этому вопросу содержится и в п. 9 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5.

С учетом этого допускают серьезную ошибку те суды, которые вместо вывода в решении о признании акта недействительным указывают об его отмене, поскольку отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к Ст. 13 ГК РФ

1. Акты государственных органов и органов местного самоуправления (акты публичной власти) делятся на нормативные и ненормативные. Комментируемая статья предусматривает прямой судебный контроль над актами обоего рода. Но сам по себе судебный контроль не является самоцелью: признание недействительным акта публичной власти является способом защиты гражданских прав (ст. 12 ГК). Таким образом, в комментируемой статье находит отражение проблема публичных элементов в сфере гражданско-правового регулирования.

Под нормативным правовым актом традиционно понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Соответственно, под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (ненормативный правовой акт еще называют индивидуальным правовым актом или индивидуальным правовым предписанием).

———————————
См.: п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

См.: п. 6 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Указанные в абз. 1 комментируемой статьи условия недействительности акта публичной власти применяются в совокупности. Акт может быть признан недействительным, если он не соответствует федеральному закону (иным правовым актам, обладающим большей юридической силой) и одновременно нарушает права и интересы конкретного гражданина и юридического лица, оспаривающего акт в суде. Частным случаем нарушения гражданских прав является ограничение этих прав или ограничение свободного перемещения по территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств. Законность актов публичной власти, содержащих ограничения первого или второго рода, оценивается с учетом положений п. п. 2 и 3 ст. 1 ГК РФ, в которых содержатся исчерпывающие основания и условия, при которых допускаются эти ограничения.

———————————
См.: п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

См.: п. 1 там же.

В комментируемой статье подчеркнуто, что защита гражданских прав рассматриваемым способом осуществляется в судебном порядке (подтверждается общее правило п. 1 ст. 11 ГК) . Под судами, которые в соответствии с комментируемой статьей рассматривают дела о недействительности актов публичной власти, имеются в виду только суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В компетенцию третейских судов и мировых судей такие споры не входят. Не рассматривает такие дела и Конституционный Суд РФ. В соответствии с комментируемой статьей оспариваемые акты проверяются на соответствие федеральному закону, а при необходимости — иным правовым актам, т.е. указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ, тогда как при конституционном контроле осуществляется проверка федерального закона (а в отдельных случаях — указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) на соответствие КРФ .

———————————
Судебный контроль за актами публичной власти стал в континентальном праве общей тенденцией относительно недавно. Но нельзя сказать, что господствовавший на ранних этапах (это относится и к советскому периоду) административный контроль заведомо был менее эффективен, чем судебный. Так, во Франции «уже с начала XIX века, особенно благодаря судебной практике Госсовета, было воздвигнуто величественное здание административно-правовой защиты гражданских свобод от злоупотреблений государственной власти» (Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М.: Международные отношения, 1995. Т. 1. С. 201).

Принцип разделения властей при признании акта недействительным выражается в том, что суд не вправе изменять оспариваемый акт или обязывать орган публичной власти вносить в оспариваемый акт изменения или дополнения. Эту ситуацию надо отличать от случаев обжалования незаконных действий (бездействия) органа публичной власти, когда суд вправе обязать соответствующий орган совершить конкретное действие (например, подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости на основании правил ст. 36 ЗК).

См.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Серьезной проблемой для практической реализации самой возможности оспаривания актов публичной власти служит презумпция правомерности таких актов. Как отмечает С.С. Алексеев, «любой акт органа государственной власти или местного самоуправления по определению изначально целесообразен и правомерен» . Отчасти эта проблема снимается, если процессуальным законодательством устанавливается, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону, соблюдения порядка принятия акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял этот акт (ст. 249 ГПК, ст. ст. 194, 200 АПК). Что касается установления факта нарушения актом публичной власти конкретных гражданских прав и охраняемых интересов, то бремя доказывания этого факта возлагается на заявителя, оспаривающего акт в суде.

———————————
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 63 (автор — С.С. Алексеев).

Право граждан и юридических лиц на оспаривание актов публичной власти основано непосредственно на нормах комментируемой статьи и не зависит от того, предоставлено ли им такое право иными законами. В соответствии с общими началами гражданского права комментируемая статья предполагает личное инициативное отстаивание каждым субъектом своих конкретных прав. Однако в случаях, прямо предусмотренных в законе, с требованиями об оспаривании актов публичной власти, в том числе и в сфере гражданского права, могут обращаться и государственные органы (например, такое право предоставлено антимонопольным органам в соответствии с Законом о защите конкуренции). Требование заявляется в интересах неопределенного круга лиц. Но при этом и государственные органы обязаны доказать, какие именно права и законные интересы граждан и юридических лиц нарушаются.

———————————
См.: п. 4 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным».

Само по себе признание акта публичной власти, нарушающего гражданские права, недействительным чаще всего бывает недостаточным для восстановления нарушенного права (исключение приведено, например, в п. 2 ст. 417 ГК). Последствием признания акта недействительным является восстановление нарушенного права в общем порядке согласно ст. 12 ГК РФ. Поэтому в ч. 2 комментируемой статьи содержится указание на необходимость обращения к общим способам защиты, но только в случае признания акта недействительным. Как представляется, в этой норме закреплено правило о том, что признание акта недействительным является непременным предварительным условием для применения общих способов защиты. Это относится и к возмещению убытков, причиненных изданием неправомерного акта, по ст. 16 ГК РФ.

Разграничение способа защиты гражданских прав, содержащегося в комментируемой статье, с общегражданскими способами защиты представляется очень важным и в связи с различной квалификацией отношений, которые складываются между субъектом частного права и органом публичной власти во время действия изданного последним акта и в период после прекращения действия этого акта. Так, требование о возврате имущества, изъятого у собственника государственным органом в порядке осуществления полномочий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) (например, изъятие имущества таможенным органом), не может быть рассмотрено и удовлетворено на основании норм гражданского законодательства. Защита прав собственника в данном случае возможна в порядке, предусмотренном для обжалования ненормативного акта соответствующих органов, поскольку к таким отношениям, согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство не применяется. Гражданско-правовые отношения могут сложиться между собственником и органом после того, как акт, послуживший основанием для изъятия имущества, признан недействительным, но имущество собственнику не возвращено. В этом случае собственник вправе предъявить требование о возврате неосновательно удерживаемого имущества уже по правилам гл. 60 ГК РФ. Ответчиком по такому иску является публичное образование, от имени которого действовал соответствующий орган.

———————————
Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

См.: п. 5.5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа N 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав» (по итогам заседания, состоявшегося 23 — 24 мая 2007 г. в г. Ижевске) // СПС «КонсультантПлюс».

2. Полагаем важным рассмотреть соотношение понятий «акт» и «действие» публичной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ в суде могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Комментируемая статья развивает конституционную норму. Но, как представляется, рассматриваемая норма ГК РФ в части возможности признания недействительным нормативного акта шире, а в отношении ненормативного акта — уже нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.

То, что принятие актов публичной власти является только одной из разновидностей действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, можно напрямую вывести из текста ст. 16 ГК РФ, благодаря чему, как пишет А.Л. Маковский, был дан исчерпывающий ответ на непростой для теории вопрос: понимаются ли под незаконными действиями госучреждений и их должностных лиц и фактические действия, и индивидуальные правовые предписания, и издание нормативных актов?

———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М.: МЦФР, 1998. С. 101.

Почему же тогда в комментируемой статье не воспроизведена формулировка ч. 2 ст. 46 Конституции РФ? Дело, видимо, в том, что при принятии Гражданского кодекса в 1994 г. у законодателя уже была своя цивилистическая традиция: в п. 1 ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. впервые в истории кодификации гражданского права и задолго до принятия Конституции РФ был установлен такой способ защиты гражданских прав, как «признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта» органа публичной власти. Так что в комментируемой статье просто была продолжена революционная тенденция — в отличие от ст. 6 Основ в круг обжалуемых актов публичной власти ею были включены акты нормативные. Что касается возможности для участников гражданских правоотношений обжаловать действия (бездействие) публичной власти, не относящиеся к актам, то такая возможность не ставилась под сомнение и раньше (а на момент принятия части первой ГК РФ так и вовсе действовал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

При рассмотрении соответствия комментируемой статьи формулировке ч. 2 ст. 46 Конституции РФ необходимо также учитывать, что в ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей названы только акты государственных органов и органов местного самоуправления, но не их действия (в отличие от действий граждан и юридических лиц). Соответственно, и логика законодателя в комментируемой статье могла заключаться в том, что исходя из единства терминологии недействительными признавать надо только акты. Но какое понятие стоит за термином? Заслуживает внимания мысль А.Л. Маковского (высказанная им по вопросу о возмещении вреда) о том, что «надо либо признать выражение «ответственность за акты власти» неточным, либо договориться, что под «актами власти» имеются в виду любые акты поведения власти» .

———————————
См.: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. С. 100.

Необходимо все же признать, что отход комментируемой статьи от формулировки ч. 2 ст. 46 Конституции РФ первоначально породил на практике некоторые проблемы правоприменения. Достаточно упомянуть, что исключение из сферы обжалуемых актов решений органов юридических лиц (а такой способ защиты не поименован и в ст. 12 ГК) почти сразу же потребовало корректировки: в 1996 г. совместный Пленум двух высших судебных инстанций вынужден был специально указать, что суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц.

Следует отметить, что в настоящее время детальное регулирование вопросов обжалования актов публичной власти содержится в процессуальном законодательстве и именно оно наполняет реальным содержанием положения комментируемой статьи. Дела об оспаривании актов публичной власти относятся к категории дел, вытекающих из административных правоотношений.

3. Основания и порядок оспаривания нормативного правового акта определены в гл. 24 ГПК РФ и в гл. 23 АПК РФ. Процессуальным законодательством установлена терминология, отличающаяся от терминологии комментируемой статьи: недействительными признаются только ненормативные правовые акты, в отношении нормативных правовых актов в суд подается заявление о признании их недействующими. Возможно, такая формулировка более соответствует принципу разделения властей.

Поскольку, как это отмечено и в комментируемой статье, нормативные акты проверяются на их соответствие федеральному закону, то и оспариванию подлежат акты ниже уровня федерального закона (начиная от нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ). К числу актов публичной власти на уровне местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд, относятся и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Оспариваемый нормативный акт проверяется на его соответствие федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также на наличие у органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, полномочий на его принятие.

———————————
Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3604.

Дела о несоответствии нормативных актов Конституции РФ судам общей юрисдикции и арбитражным судам неподведомственны. Кроме того, неподведомственны этим судам дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ. Все это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

По вопросу о том, с какого момента нормативный правовой акт, который признан не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителей, признается недействующим, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах сформировались разные позиции. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ нормативный правовой акт признается недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. А в соответствии с ч. 5 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт, признанный недействующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда. Поэтому арбитражные суды считают, что нельзя признавать этот акт недействующим с момента его принятия.

———————————
См.: там же.

См.: п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

К случаям оспаривания нормативного правового акта исковая давность не применяется, если только иное не предусмотрено законом.

———————————
См.: п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».

4. Недействительными могут быть признаны ненормативные правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти начиная от Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ. Акты судебной власти под действие комментируемой статьи не подпадают. Основания и порядок признания ненормативного акта недействительным полностью или в части определены в гл. 25 ГПК РФ и в гл. 24 АПК РФ .

В процессуальном законодательстве закреплены более широкие категории по сравнению с теми, что использованы в комментируемой статье. Формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту ч. 2 ст. 46 Конституции РФ , поэтому о ненормативных актах вообще не упоминается: оспариваются решение или действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а кроме того, еще должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст. 254 ГПК). При этом согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ к решениям относятся акты органов публичной власти, содержащие властные волеизъявления, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Однако полного отождествления с ненормативным правовым актом не происходит, поскольку к решениям, которые могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции, относятся и решения, принятые в устной форме. Если принимать такое толкование, то следует признать, что ненормативный правовой акт относится к решению органа публичной власти как частное к целому. Арбитражно-процессуальное законодательство ближе к комментируемой статье: ненормативные правовые акты выделены в самостоятельную категорию наравне с незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, а также иных органов и должностных лиц (ст. 198 АПК).

———————————
См.: п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Существенно расширена в процессуальном законодательстве и такая категория комментируемой статьи, как «нарушенные права и интересы». Так, в сфере предпринимательской деятельности ненормативный акт может быть признан недействительным, если он не только нарушает права и законные интересы заявителей, но и незаконно возлагает на заявителей какие-либо обязанности или создает иные препятствия для осуществления их деятельности (ст. 198 АПК).

По общему правилу заявление о признании недействительным ненормативного акта должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и интересов принятым актом (фактически речь идет о моменте, когда до заявителя в установленном порядке было доведено содержание ненормативного акта). Пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок на подачу заявления может быть восстановлен судом. Пропуск срока, если причины этого будут признаны судом неуважительными, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (ст. 256 ГПК, ст. 198 АПК). Предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок на обжалование ненормативного акта (несмотря на возможность восстановления этого срока и на то, что начало его течения определяется субъективным моментом) не является сроком исковой давности, поскольку суд применяет последствия пропуска этого срока вне зависимости от наличия соответствующего ходатайства заинтересованного лица. Соответственно, общие сроки исковой давности, предусмотренные гражданским законодательством, к случаям оспаривания ненормативного акта отношения не имеют.

———————————
См.: п. 12 Обзора практики применения норм законодательства об исковой давности (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21 марта 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

В связи с этим представляется, что в настоящее время не подлежит применению п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 декабря 1992 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации», ссылки на который все еще встречаются в литературе в обоснование применения трехлетнего срока исковой давности к случаям обжалования ненормативного акта.

В судебной практике наиболее распространены споры о признании недействительными таких ненормативных актов, устанавливающих гражданские права, как решения о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (а шире — о внесении сведений в Единый государственный реестр юридических лиц), о наделении субъектов правом частной собственности и иными правами на имущество, находящееся в публичной собственности (в частности, правами на земельные участки). Велико количество споров по поводу актов государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Значение прямого судебного контроля при оспаривании ненормативных актов органов публичной власти особенно велико в тех случаях, когда защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (п. 2 ст. 11 ГК). Так, например, суды не вправе принимать к своему рассмотрению споры, связанные с действительностью патента на изобретение, полезную модель и промышленный образец, — патент может быть признан недействительным в большинстве случаев только в административном порядке решением Роспатента (ст. 1398 ГК). В суде же рассматриваются споры о законности ненормативного акта Роспатента.

———————————
См.: п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 декабря 2007 г. N 122 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с применением законодательства об интеллектуальной собственности».

5. На практике остро стоит проблема разграничения законных действий органов публичной власти, в результате которых возникают права одного субъекта и тем самым оказываются нарушенными права и интересы другого субъекта.

Наиболее типичной является ситуация с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество. Лицо, которое считает, что оно лишилось прав на имущество, должно оспаривать не действия регистрирующего органа, а законность оснований возникновения зарегистрированного права. В этом случае возникает спор о праве между двумя равными субъектами — участниками гражданских правоотношений, который разрешается в соответствии с общегражданскими правилами о защите нарушенного права (к обладателю зарегистрированного права, и только к нему, предъявляются требования о признании права, о виндикации, о применении последствий недействительности сделки и т.п.) . В порядке, предусмотренном комментируемой статьей, лицо, подавшее заявление на государственную регистрацию права, оспаривает акты регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации или о ее приостановлении.

———————————
См.: п. п. 1 и 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 26 января 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

См.: там же, п. 2.

Точно так же в случаях, когда лицо, оспаривая в суде государственную регистрацию изменений, внесенных в сведения о юридическом лице, ссылается на недействительность решения общего собрания участников, на основании которого была произведена регистрация изменений, признание незаконными действий регистрирующего органа возможно лишь при условии оспаривания решения общего собрания участников юридического лица.

———————————
См.: п. 9 Обзора практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда (далее — ФАС) Уральского округа 25 июля 2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

6. В ст. 12 ГК РФ наряду с «признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления» назван и такой способ защиты гражданских прав, как «неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления», противоречащего закону. В последнее время в практике арбитражных судов со всей остротой встали вопросы: каково соотношение этих двух способов защиты и допустимо ли не применять ненормативный правовой акт, который не признан недействительным?

В ГК РФ не содержится ответа на вопрос о том, какие акты имеются в виду: нормативные или ненормативные или и те и другие вместе. В современном процессуальном законодательстве однозначные нормы содержатся только насчет неприменения нормативных правовых актов: «…суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу» (п. 2 ст. 13 АПК). Но, как представляется, материальное право не дает никаких оснований предполагать, что из сферы такого общего способа защиты гражданских прав, как «неприменение правового акта», исключены акты ненормативные.

Судебно-арбитражная практика в целом выработала подход, согласно которому акты публичной власти, противоречащие законодательству, выступающие основанием возникновения гражданских прав, поставлены в один ряд с ничтожными сделками и не подлежат применению независимо от того, предъявлялись ли требования о признании акта недействительным. Но есть и иная позиция, согласно которой признание ненормативного акта недействительным — это специальный способ защиты, не подлежит применению только акт, уже признанный недействительным. Нельзя не обратить внимание и на то, что в процессуальном законодательстве указано: ненормативный акт не подлежит применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным этого акта (ч. 8 ст. 201 АПК).

———————————
См.: п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 марта 2000 г. по делу N А33-1051/99-С2-Ф02-303/00-С2, ФАС Московского округа от 25 июля 2003 г. по делу N КГ-А41/4959-03, ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2008 г. N Ф08-4473/2008, от 22 июня 2006 г. N Ф08-2454/06, от 6 августа 2009 г. по делу N А32-13319/2008, ФАС Уральского округа от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2426/03-ГК, от 4 сентября 2003 г. по делу N Ф09-2425/03-ГК, от 27 мая 2003 г. по делу N Ф09-1306/03-ГК, от 17 декабря 2002 г. по делу N Ф09-3042/02-ГК, ФАС Центрального округа от 21 ноября 2008 г. по делу N Ф10-5192/08.

Постановления ФАС Северо-Западного округа от 2 сентября 2002 г. по делу N А56-14872/01, от 3 августа 1999 г. по делу N А56-14605/99.

Очевидно, что положения о неприменении ненормативного акта не могут существовать совершенно изолированно от положений о признании ненормативного акта недействительным. В чем главное различие между признанием акта недействительным и неприменением акта? В литературе указывается, что признание недействительным ненормативного правового акта является прямым судебным контролем законности такого акта, в то время как неприменение судом ненормативного правового акта — это контроль косвенный, который «имеет значение лишь для конкретного спорного правоотношения» . Данное толкование в полной мере применимо к нормативным актам, но именно в отношении ненормативных актов оно выглядит далеко не бесспорным. Индивидуальный характер ненормативного акта предполагает и его индивидуальное применение, в первую очередь в конкретном правоотношении. Поэтому неприменение акта в конкретном деле чаще всего будет означать неприменение акта вообще. Но тогда возникает вопрос: не является ли такой «косвенный контроль» косвенным обходом установленного порядка признания акта недействительным? Взять хотя бы сроки: для оспаривания ненормативного акта — это, как отмечалось, три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов; решение же вопроса о неприменении ненормативного акта никакими сроками не ограничено. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что коль скоро для установления незаконности ненормативного акта предусмотрен специальный порядок, то в качестве общего правила этот порядок и должен соблюдаться.

———————————