Министерство образования и науки российской федерации. Лекции муниципальное право

Конспект лекций.-Таганрог, 2010.- 102с.Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.
Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.
Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.

The file will be sent to selected email address. It may takes up to 1-5 minutes before you received it.

The file will be sent to your Kindle account. It may takes up to 1-5 minutes before you received it.
Please note you"ve to add our email [email protected] to approved e-mail addresses. Read more .

You can write a book review and share your experiences. Other readers will always be interested in your opinion of the books you"ve read. Whether you"ve loved the book or not, if you give your honest and detailed thoughts then people will find new books that are right for them.

99 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ____________________________________________________________________________________________ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ КАДРОВ Батычко Вл.Т. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Конспект лекций 2010 г. Батычко Вл.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. 2010 г. Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года. Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др. Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов. ВВЕДЕНИЕ Современное российское муниципальное право призвано юридически регулировать повседневную деятельность органов местного самоуправления, разрешать проблемы, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Конспект лекций написан в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и предназначен для изучения слушателями в системе профессиональной переподготовки. Конспект лекций призван не заменить собой учебную литературу по муниципальному праву, а служит дополнением к ней. Вопросы, раскрываемые в темах конспекта лекций, в полной мере позволяют усвоить основы муниципального законодательства слушателями не имеющих специальных познаний в этой области. Для углубленного изучения этих вопросов необходимо использовать более обширный материал, содержащийся в учебной и научной литературе с учетом изменений, которые вносятся в муниципальное законодательство. Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права» Вопросы: 1. Понятие, предмет и метод муниципального права 2. Принципы муниципального права 3. Система муниципального права 4. Источники муниципального права 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации 1. Понятие, предмет и метод муниципального права Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений. Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением. Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как: 1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9); 2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти; 3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов; 4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая: а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации; б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность; в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп: отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия; отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление; отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления; отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих; отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления; отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества. На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие. Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления. Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права. Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц. Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений. Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью. При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д. Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права. Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения. Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п. Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления. В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37). Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления. Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования. 2. Принципы муниципального права Под принципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти. Принципы муниципального права имеют двоякое значение. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений. Во-вторых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при возникновении противоречий законодательства этим принципам. Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ, в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон. Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ, применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ. Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести: 1) принцип народовластия; 2) принцип демократизма в формировании местной публичной власти; 3) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью; 4) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью; 6) принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений: а) имущественная; б) административная; в) уголовная; 7) принцип повсеместности развития местного самоуправления. Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право - это совокупность норм, самоуправление -это публичная власть, которая сама является творцом права. 3. Система муниципального права Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает. Система муниципального права представляет собой совокупность комплексов однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Систему муниципального права составляют общая и особенная части. Нормы общей части закрепляют принципиальные, общие положения о муниципальном праве, о местной публичной власти, о ее особенностях и правовом положении в системе органов власти и обществе. Общая часть содержит также исторический материал о развитии муниципального права и его теории, с учетом развития местной публичной власти. Здесь же даны отличия от других отраслей права через предмет, метод, принципы. Особенная часть включает более обширные группы норм публичного и частного права, регулирующих отношения в системе местной публичной власти в целом, и отношения, составляющие каждую их основ местного самоуправления в отдельности. При этом следует обратить внимание на тот факт, что эти отношения регулируются нормами конституционного, административного, финансового, налогового, коммерческого, гражданского права и т.д. Поэтому нормы и отношения иногда сложно сгруппировать в институты права, как это сделано, например, в гражданском, уголовном или административном праве, которые являются самостоятельными отраслями. Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы: 1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления. 2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления. 3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическую основы. 4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения. 5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления. 6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. 7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. 4. Источники муниципального права Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный. На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав. Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности: 1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.; 2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств. К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти. К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации. К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей. На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации. На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права. Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права. Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление. Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы. Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д. Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества» Вопросы: 1. Понятие местного самоуправления 2. Основные теории местного самоуправления 3. Местное самоуправление в зарубежных странах 4. История развития местного самоуправления в России 5. Принципы местного самоуправления 1. Понятие местного самоуправления Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти. Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления. В научной и учебной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», «система» и т. п. Если рассматривать эти точки зрения с позиций взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций, то представляется возможным, действительно, выделить две основные концепции (модели, системы) местного самоуправления: - англосаксонскую - местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций; - европейскую континентальную - местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций. Местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской, и европейской континентальной концепций. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям. Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения. Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англосаксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом. Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения. Вторая концепция (европейская континентальная) построена на основе государственной теории самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом. Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы. 2. Основные теории местного самоуправления Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др. Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические. Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть. Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной. Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами. Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления. Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий. 3. Местное самоуправление в зарубежных странах В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п. Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др. В США сложились три основные формы организации городского управления. «Система мэр-совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др. «Система совет-менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. Третья форма городского самоуправления в США - «комиссия» - встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет. Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства. Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии. В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др. Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий. 4. История развития местного самоуправления в России В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России. Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов. В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы. Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени: 1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. 2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей. 3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления. Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены: 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другим имуществом земства; 3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имущества; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; 8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; 9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.). Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу. За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время. С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.). В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения. Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Согласно данному Положению: 1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий; 2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления. В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением; 3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления. В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления; 4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы; 6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления. Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю. После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данным Указом было: установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке; установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления; установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти. При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления. Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления. 5. Принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами. Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований. Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные. К принципам местного самоуправления относятся: 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции). - Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. - Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Население самостоятельно определяет организационную форму, структуру и наименование органов местного самоуправления. - Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования. 2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции). - Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. - Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени. - Между муниципальными образованиями исключается взаимоподчиненность. - Должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе. 3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции). - Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. - Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации. - Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. - Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. 4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции) . 5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции). - Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений. 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. - Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия. - Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. - Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия определяются уставами муниципальных образований. Один из видов данной ответственности - возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. - Ответственность перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. - Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. - Местное самоуправление как деятельность в интересах населения. - Осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и-материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь и т.д.). 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. - Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. - Обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц. - Многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления. 9. Гласность деятельности местного самоуправления. - Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов. - Обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца. 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. - Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа. Гарантия коллегиальности - требование кворума. - Свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления. 11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления. - Обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления. - Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. - Обусловленность организации и деятельности местного самоуправления историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях). Лекция 3: «Основы местного самоуправления» Вопросы: 1. Структурные элементы основ местного самоуправления 2. Правовая основа местного самоуправления 3. Территориальные основы местного самоуправления 4. Организационные и социальные основы местного самоуправления 5. Финансово-экономические основы местного самоуправления 1. Структурные элементы основ местного самоуправления Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти, т.е. властеотношения. Среди них можно выделить следующие группы отношений: - возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности - социальная основа; - возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть организационные - организационная основа; - возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти - территориальная основа; - возникающие в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления; - возникающие в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления; - возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа; - возникающие по поводу формирования теории о местном самоуправлении - теоретические основы и т.д. Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости. При этом следует заметить, что первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Социальная общность состоит из индивидов, из конкретных людей, являющихся субъектами отношений в системе местного самоуправления. Следовательно, социальная основа местного самоуправления является первичной по отношению к другим основам местного самоуправления. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, союза общин была своя территория, в пределах которой люди жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность населения диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять. Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления. Развитие социальной, организационной и территориальной основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало также людям рабочие места. Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека. Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, следует заметить, что они имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией. С одной стороны, основы местного самоуправления выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Да это и понятно. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления. Само понятие основ местного самоуправления - новое в юридической литературе. Оно включает в себя несколько взаимосвязанных структурных элементов. В Европейской Хартии местного самоуправления закрепляются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления. В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Можно выделить следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие основ местного самоуправления, конституционно-правовые основы, территориальные основы; организационные основы; финансово-экономические основы. 2. Правовая основа местного самоуправления Правовую основу местного самоуправления составляют: - Европейская хартия о местном самоуправлении, - Конституция Российской Федерации, - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - другие федеральные законы; - конституции, уставы субъектов Российской Федерации, - законы субъектов Российской Федерации, - уставы муниципальных образований, - другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые закреплены исходные начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества. Конституцией РФ утверждены местное самоуправление как одна из форм осуществления народовластия, признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственная гарантия и судебная защита местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: принимают, например, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе. Устав муниципального образования: 1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование - обязательное наличие выборного органа; 2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава); 3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов; 4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативно-правовых актов, призванных: урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, например). Устав как особый вид нормативно-правовых актов характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить правовой статус. Характеристика устава как акта местного нормотворчества: 1) устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Единственное требование, предъявляемое законодательством, - обязательное наличие выборного органа; 2) устав муниципального образования принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава); 3) по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов; 4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. В этом плане можно рассматривать и системообразующие функции устава. Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. К системным компонентам относятся: население муниципального образования, территория со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками, структура и организация власти и управления. Такой подход вытекает и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций. Между тем указанный перечень, являясь обязательным, не является закрытым. В уставе муниципального образования могут быть прописаны другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Принятый устав подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.). Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами в судебном порядке. 3. Территориальные основы местного самоуправления Территориальные основы местного самоуправления - институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10). Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий). Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В 2005 г. в субъектах Российской Федерации были определены границы 24274 муниципальных образований, из них 20112 сельских поселений, 1823 городских поселений, 1819 муниципальных районов и 520 городских округов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования: 1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорий поселений; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; 8) в соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения региона и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; 10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; 11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях; 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами; 16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или же высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации. Эти перечни могут изменяться не чаще одного раза в пять лет. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р утверждены Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, а также Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициат

1. Понятие и источники муниципального права России

1. Муниципальное право подобно любой другой отрасли J права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

2. В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика. Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные ор ганы самоуправления.

4. Таким образом, местное самоуправление -это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

5. Деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан. Также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, другими органами местного самоуправления и гражданами. Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

6. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления – муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно.

7. Под источниками муниципального права понимаются правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы, направленные на урегулирование муниципальных отношений.

8. С учетом уровней правового регулирования выделяют три группы источников муниципального права:

☝нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне:

– Конституция РФ, содержащая нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления,

– международные договоры РФ,

– федеральные конституционные законы,

– федеральные законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления,

– указы Президента РФ,

– постановления и распоряжения Правительства РФ,

– акты министерств и ведомств федерального уровня,

– постановления Конституционного Суда РФ;

☝нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ:

– конституции республик,

– уставы других субъектов РФ,

– законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др.,

– акты президентов республик, глав администраций субъектов РФ;

☝нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

– уставы муниципальных образований,

– общеобязательные правила по предмету ведения,

– решения представительных органов местного самоуправления по порядку управления и распоряжению муниципальной собственностью,

– другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

9. По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на акты:

✓ касающиеся управления муниципальной собственностью;

✓ касающиеся управления местными финансами;

✓ определяющие порядок принятия и изменения уставов.

10. По кругу субъектов, их принявших, источники делят:

✓ на акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;

✓ акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

11. Договоры среди источников занимают особое место. Они заключаются между муниципальными образованиями и другими субъектами права.

2. конституция РФ как источник муниципального права России

1. Основным источником муниципального права является Конституция РФ. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, и гарантии прав местного самоуправления. Глава 8 (ст. 130–133) Конституции РФ посвящена местному самоуправлению.

2. Основная задача местного самоуправления – обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Конституция определят основные пути осуществления местного самоуправления через:

✓ прямое народное волеизъявление;

✓ выборные органы;

✓ другие (невыборные) органы.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

4. Органы местного самоуправления самостоятельно:

☝ управляют муниципальной собственностью;

☝формируют и исполняют местный бюджет;

☝устанавливают местные налоги и сборы;

☝осуществляют охрану общественного порядка;

☝решают иные вопросы местного значения.

5. Органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

6. Конституция РФ устанавливает следующие положения:

☝гарантирует органам местного самоуправления в Российской Федерации право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления;

☝закрепляет право каждого гражданина на участие в местном самоуправлении. Граждане Российской Федерации имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

☝обладает высшей юридической силой на территории Российской Федерации. Это означает, что в случае противоречия между нормой Конституции РФ и нормой другого правового акта действует конституционная норма. Все нормативные правовые акты РФ издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, в том числе и акты о местном самоуправлении.

3. Европейская хартия о местном самоуправлении как источник муниципального права

1. Международные правовые акты и международные договоры Российской Федерации – составная часть правовой системы РФ (Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении).

2. Европейская хартия о местном самоуправлении играет огромную роль в сфере правового регулирования муниципально-правовых отношений. Хартия о местном самоуправлении принята в Страсбурге 15 октября 1985 г., действует в рамках Совета Европы. На территории Российской Федерации действует с 1998 г.

3. Структура Европейской хартии включает преамбулу, основные положения, особые положения и заключительные положения. Хартия выполняет следующие задачи:

☝закрепляет конституционные и законодательные основы местного самоуправления;

☝дает определение понятию местного самоуправления;

☝определяет принципы, касающиеся защиты территориальной сферы полномочий органов местного самоуправления, наличия административных структур и ресурсов, соответствующих задачам органов местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, их источников финансирования и правовой защиты местного самоуправления;

☝закрепляет право сторон на судебную защиту;

☝регламентирует порядок ее подписания, ратификации и вступления в силу;

☝обязывает договаривающиеся стороны применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления;

☝предусматривает признание принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и в конституции государства.

4. Участники Хартии – государства – члены Совета Европы. В соответствии с положениями Европейской хартии местное самоуправление – это право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

5. Основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Административный контроль за органами местного самоуправления и степень вмешательства контролирующего органа должны быть соразмерны значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

6. Условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Органы местного самоуправления избираются путем всеобщего голосования. Заложенные в Хартии принципы местного самоуправления относятся ко всем видам органов местного самоуправления.

4. Понятие и признаки устава муниципального образования

¡ Устав муниципального образования – необходимая правовая основа местного самоуправления. Он относится к нормативным правовым актам муниципальных образований.

1. Любой устав муниципального образования должен содержать следующие сведения:

✓ наименование муниципального образования;

✓ перечень вопросов местного значения;

✓ формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

✓ структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;

✓ наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

✓ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципально-правовых актов;

✓ срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

✓ виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

✓ порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, порядок контроля над его исполнением в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ);

✓ порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

2. Органом, принимающим устав, является представительный орган муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, – население непосредственно на сходе граждан.

3. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) порядка участия граждан в их обсуждении.

4. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Принятые устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

5. Методы регулирования муниципальных правоотношений

1. Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

2. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении.

3. Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному. Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

4. Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права.

5. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

6. Используются в муниципальном праве и запреты – способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

7. Кроме императивного и диспозитивного методов, в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.

6. Принципы муниципального права. Место муниципального права в правовой системе РФ

¡ Принципы местного самоуправления – предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление.

1. Таковыми являются: гарантированность местного само управления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного самоуправления перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

2. Выделяют следующие принципы местного самоуправления:

☝принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

☝сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

☝неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

☝обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

☝приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

☝гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

☝обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов;

☝гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;

☝государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

☝принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

3. В зарубежных странах принципы местного самоуправления не представляют собой застывшую догму и достаточно мобильно изменяются в соответствии с развитием общества и государства. Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах следует считать взаимопроникновение идей или принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и универсализацию принципов местного самоуправления на базе международно-правовых актов.

4. Муниципальное право не относится к числу основных отраслей права. Место в системе права Российской Федерации определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

5. Муниципальное право – комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, во-вторых, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

6. Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

7. Следовательно, взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты, представляя собой, образно говоря, «соединяющиеся сосуды». Таким образом, законами субъекта РФ устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

8. Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

9. Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

10. Также органы местного самоуправления осуществляют контроль и надзор за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

1. Понятие и источники муниципального права России

1. Муниципальное право подобно любой другой отрасли J права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

2. В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика. Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные ор ганы самоуправления.

4. Таким образом, местное самоуправление -это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

5. Деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан. Также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, другими органами местного самоуправления и гражданами. Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

6. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления – муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно.

7. Под источниками муниципального права понимаются правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы, направленные на урегулирование муниципальных отношений.

8. С учетом уровней правового регулирования выделяют три группы источников муниципального права:

☝нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне:

– Конституция РФ, содержащая нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления,

– международные договоры РФ,

– федеральные конституционные законы,

– федеральные законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления,

– указы Президента РФ,

– постановления и распоряжения Правительства РФ,

– акты министерств и ведомств федерального уровня,

– постановления Конституционного Суда РФ;

☝нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ:

– конституции республик,

– уставы других субъектов РФ,

– законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др.,

– акты президентов республик, глав администраций субъектов РФ;

☝нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

– уставы муниципальных образований,

– общеобязательные правила по предмету ведения,

– решения представительных органов местного самоуправления по порядку управления и распоряжению муниципальной собственностью,

– другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

9. По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на акты:

✓ касающиеся управления муниципальной собственностью;

✓ касающиеся управления местными финансами;

✓ определяющие порядок принятия и изменения уставов.

10. По кругу субъектов, их принявших, источники делят:

✓ на акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;

✓ акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

11. Договоры среди источников занимают особое место. Они заключаются между муниципальными образованиями и другими субъектами права.

2. конституция РФ как источник муниципального права России

1. Основным источником муниципального права является Конституция РФ. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, и гарантии прав местного самоуправления. Глава 8 (ст. 130–133) Конституции РФ посвящена местному самоуправлению.

2. Основная задача местного самоуправления – обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Конституция определят основные пути осуществления местного самоуправления через:

✓ прямое народное волеизъявление;

✓ выборные органы;

✓ другие (невыборные) органы.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

4. Органы местного самоуправления самостоятельно:

☝ управляют муниципальной собственностью;

☝формируют и исполняют местный бюджет;

☝устанавливают местные налоги и сборы;

☝осуществляют охрану общественного порядка;

☝решают иные вопросы местного значения.

5. Органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

6. Конституция РФ устанавливает следующие положения:

☝гарантирует органам местного самоуправления в Российской Федерации право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления;

☝закрепляет право каждого гражданина на участие в местном самоуправлении. Граждане Российской Федерации имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

☝обладает высшей юридической силой на территории Российской Федерации. Это означает, что в случае противоречия между нормой Конституции РФ и нормой другого правового акта действует конституционная норма. Все нормативные правовые акты РФ издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, в том числе и акты о местном самоуправлении.

3. Европейская хартия о местном самоуправлении как источник муниципального права

1. Международные правовые акты и международные договоры Российской Федерации – составная часть правовой системы РФ (Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении).

ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

____________________________________________________________________________________________

МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ КАДРОВ

Батычко Вл.Т.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Конспект лекций

2010 г.

Батычко Вл.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. 2010 г.

Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.

Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.

Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.

Введение

Современное российское муниципальное право призвано юридически регулировать повседневную деятельность органов местного самоуправления, разрешать проблемы, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Конспект лекций написан в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и предназначен для изучения слушателями в системе профессиональной переподготовки. Конспект лекций призван не заменить собой учебную литературу по муниципальному праву, а служит дополнением к ней. Вопросы, раскрываемые в темах конспекта лекций, в полной мере позволяют усвоить основы муниципального законодательства слушателями не имеющих специальных познаний в этой области. Для углубленного изучения этих вопросов необходимо использовать более обширный материал, содержащийся в учебной и научной литературе с учетом изменений, которые вносятся в муниципальное законодательство.

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

Вопросы:

2. Принципы муниципального права

3. Система муниципального права

4. Источники муниципального права

5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат.municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значениямуниципальный иместный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что этовторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права -отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный идиспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтовгражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Понятие местного самоуправления

Принципы местного самоуправления в РФ

Понятие муниципального права РФ

Предмет муниципального права РФ как отрасли права

Муниципально – правовые отношения.

Как наука.

Понятие и виды источников муниципального права РФ

Правовые (законодательные) основы местного самоуправления в РФ

Территориальные основы местного самоуправления в РФ.

Устав муниципального образования

Европейская Хартия местного самоуправления

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

Полномочия субъектов РФ

Понятие и виды организационных форм осуществления местного самоуправления

Муниципальные выборы.

Организация работы представительных органов местного самоуправления

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Местный референдум.

Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Собрания (сходы), конференции граждан.

Прямая демократия в РФ.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС)

Конституционная модель

Представительский орган местного самоуправления.

Муниципальные органы в зарубежных странах.

Финансовой и экономические основы местного самоуправления РФ

Полномочия органов местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты

Понятие и система гарантий прав местного самоуправления

Полномочия главы местного самоуправления

Муниципальная собственность

Муниципальная служба

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Пределы полномочий Федеральных органов во взаимоотношениях с органами местного самоуправления

^ 5. Муниципальное право как наука.

Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует, изучает специфические общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их реализации и т.п.

Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли права, особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального, регионального и локального правового регулирования организации и деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных образований и разграничение их с органами государственной власти; характер и формы взаимоотношений муниципальных органов с государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления, защиты его самостоятельности, надежности, достаточной финансово-материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом.

Если в самом общем виде сформулировать понятие муниципального права как науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний, теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных отношений.

В заключение данной лекции можно сделать следующие выводы относительно понятия и предмета муниципального права РФ.

Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное (локальное) право.

Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.

И, в-третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

^ 6. Понятие и виды источников муниципального права РФ

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума)

^ 3, 45 . Предмет муниципального права РФ как отрасли права

Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и закрепляются.

Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это прежде всего, вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений, которые регулируются нормами муниципального права.

Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения.

Методы муниципального права

Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть специальные юридические средства и способы воздействия норм права на общественные отношения.

Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-частного характера, муниципальное право использует в механизме правового регулирования сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления. которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме

Правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание

^ 3, 45 . Понятие муниципального права РФ

Муниципальное право - относительно новое явление в российской правовой системе. Оно формируется под влиянием утверждения и развития местного самоуправления в РФ, появления и закрепления в законодательстве таких терминов, понятий и отношений как муниципальное образование, муниципальная собственность, муниципальное предприятие, местные финансы, бюджет, муниципальная служба, муниципальный служащий и т.п.

Понятие <муниципальное право> используется в трех значениях.

Во-первых, муниципальное право, как отрасль права. то есть относительно самостоятельное правовое образование в системе российского права.

Во-вторых, так именуется одна из отраслей правовой науки, исследующая, изучающая муниципальное право как отрасль права, нормы, ее составляющие, муниципальные правоотношения и институты.

И, в-третьих, муниципальное право - это одна из учебных юридических дисциплин, включенная в учебные планы и программы различных вузовских специальностей и, прежде всего, <Юриспруденции>.

Муниципальное право не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права определяется тем, что данная правовая отрасль носит вторичный, производный характер. Подобного рода отрасли права в правовой науке именуются комплексными отраслями права. Примерами подобного рода правовых образований можно считать морское право, банковское право, таможенное право, страховое право, служебное право и др. Спецификой подобного рода отраслей права является то, что нормы, их образующие, носят комплексный характер, то есть, с одной стороны, эти нормы, как правило, относятся к основным отраслям права (таким, например, как конституционное право, гражданское право, финансовое право и т.п.), а, с другой - они регулируют отношения в сфере местного самоуправления и, следовательно, образуют правовую систему как бы вторичного характера - муниципальное право РФ. Такие нормы в теории права именуют

<поливалентными>.

Однако отрасль муниципального нрава составляют не только поливалентные нормы, но и нормы собственно являющиеся муниципальными нормами права. К этим нормам относятся, прежде всего, так называемые нормы организационно-правового характера.

Как известно, отрасли права подразделяются на отрасли публичного права и отрасли частного права. Муниципальное право РФ с этой точки зрения носит смешанный характер. С одной стороны, муниципальное право регулирует отношения, связанные с осуществлением власти, местной (муниципальной) власти, то есть особого специфического круга властеотношений. Эта сфера

Правового регулирования, безусловно, относится к публично-правовой. С Другой стороны, местное самоуправление - это широкая сфера частноправовых отношений, особенно в той части, где органы местного самоуправления выступают как юридические лица.

Таким образом, муниципальное право РФ - это комплексная научная дисциплина и отрасль публично-частного характера.

^ 4. Муниципально – правовые отношения.

Юридические нормы, составляющие муниципальное право как отрасль права, регулируют различные по характеру общественные отношения. Это организационные, статусные, процессуальные, материальные и иные отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики, финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов, социальной сфере и т.д.

Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений являются, во-первых, их локально-территориальный уровень, а, во-вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы местного значения).

Муниципальное право, как отрасль российского права, призвана регулировать:

Отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном механизме РФ;

Договорные отношения по взаимным обязательствам’ муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня;

Отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления местного самоуправления;

Отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;

Отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности муниципальных образований различного уровня;

Отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной собственности и т.п.;

Отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических лиц.

Предметом муниципального права является также практика деятельности муниципальных органов’.

Из сказанного выше следует, что муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных образованиях.

^ 50. Правовые (законодательные) основы местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление осуществляется на основе и в соответствии с Конституцией РФ. ФЗ № 154. другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, а также уставами соответствующих муниципальных образований.

Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного значения осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ №154.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ № 154, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права. содержащихся в законах, положениям Конституции РФ. ФЗ № 154. применяются положения Конституции РФ и ФЗ

Положения ФЗ № 154 в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Принятые в субъектах РФ, до принятия ФЗ № 154,законы о местном самоуправлении, требуют пересмотра и приведения их в соответствие с ним. Противоречащие ФЗ № 154 законы субъектов РФ о местном самоуправлении на их территории и не приведенные в соответствие с ним. нс подлежат применению.

^ 16. Территориальные основы местного самоуправления в РФ.

Местное самоуправление осуществляется на определенной территории. Это территориальное самоуправление. В РФ местное самоуправление осуществляется на всей ее территории в городских, сельских поселениях и на других территориях.

ФЗ № 154 относит к этим территориям территории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований.

Что касается городских поселений, то к ним в РФ относятся города и поселки городского типа. К первым относятся-, города федерального значения (их всего два -Москва и Санкт-Петербург); города республиканского, областного, краевого и окружного (автономного округа) значения; и города районного значения. Российское законодательство не предусматривает какого-либо исключения для тех или иных типов городов, на территории которых их население вправе осуществлять местное

Самоуправление (это касается и городов федерального значения).

К поселкам городского типа относятся рабочие поселки, курортные поселки и дачные поселки.

К сельским поселениям на территории РФ относятся: сельские районы, сельсоветы, сельские поселки, села, деревни, станицы, хутора, аулы и т.п.

Как видно из приведенного перечня территорий, местное самоуправление в РФ осуществляется, прежде всего, в пределах определенных административно-территориальных единиц, которые образуют территориальное устройство каждого из субъектов РФ и относятся к компетенции последних.

Однако, территориальные основы местного самоуправления не всегда могут совпадать с административно-территориальными единицами. Оно может осуществляться и на территориях, не являющихся таковыми: округ (район) в городе: село; деревня; станица и др.

Гщс раз подчеркнем, что в принципе местное самоуправление в РФ может осуществляться на любой части территории России. При этом, население городскою, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Вместе с тем, в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях в РФ, однако, только на основании соответствующих федеральных законов. Этими

Территориями могут быть приграничные территории, военные городки, закрытые административно-территориальные образования.

Субъекты РФ своими решениями не могут исключать какие-либо территории и право их населения на создание муниципальных образований и осуществление в них местного самоуправления, тем более без учета мнения населения этих территорий. В противном случае это бы противоречило Конституции РФ и Федеральному закону № 154^.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения.

^ 18 . Устав муниципального образования

Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода <акты-статуты> о местном (муниципальном) самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так. в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.

Среди других локальных нормативных актов Устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, Устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе Устав муниципального образования - это своего рода

Местная конституция.

Устав муниципального образования вступает в сипу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Не опубликованный Устав применению не подлежит.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 ФЗ № 154 положения являются своего рода модельным (типовым) Уставом муниципального образования в РФ.

Итак. какие же положения должны быть указаны в Уставе муниципального образования?

1. наименование муниципального образования. его территория, границы и символы. Если в состав муниципального образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в Уставе муниципального образования.

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 ФЗ № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касаеюя в целом муниципальных образований. В Уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению данного муниципального образования, в его Уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

3. формы, порядок и гарантии непосредств. осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления на своей территории. Речь идет о таких прямых формах осуществления местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т.п.

4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в Уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

5. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объекюв. находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной сооственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

6. гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе соц. гарантии.

7. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного

Муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логи-ческой последовательности, как они указаны в ФЗ № 154.

Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования д.б. отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.

^ 8. Европейская Хартия местного самоуправления

Была открыта для подписания в октябре 1985 года и вступила в силу в сентябре 1988 года. К началу 1996 года Хартию подписали 25 государств. В связи с принятием в начале 1996 года РФ в качестве полноправного члена Совета Европы, она подписала 27 февраля данную Хартию и обязалась в течение года ее ратифицировать и соблюдать. Подписавшие Хартию страны - члены Совета Европы исходили из того, что построение Европы должно базироваться на принципах демократии и децентрализации власти. Одним из важнейших условий для этого является защита и укрепление местного самоуправления, которое может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.

Хартия дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет необходимость подведения под независимость местных властей конституционной и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб их правомочности.

По своей структуре Европейская Хартия местного самоуправления состоит из преамбулы, трех частей и 18 статей.

В преамбуле сформулированы цели и основопола-гающие идеи, в соответствии с которыми разработана настоящая Хартия. Главная идея состоит в том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что право граждан участвовать в управлении государственными делами, как один из важнейших демократических принципов, непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.

В статье 1 зафиксировано обязательство сторон соблюдать статьи Хартии в том порядке и в объеме, как это преду смотрено статьей 12.

Часть 1 Хартии называется <Конституционные и законодательные основы местного самоуправления>. которая включает статьи с 3 по II. В этих статьях сформулированы основополагающие принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления: его понятие, сфера и объем полномочий, финансовая основа, правовая защита и др.

Часть II включает так называемые <Особые положения> (статьи 12-14). Среди них важное значение имеют положения статьи 12, закрепляющей обязательства сторон соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих статей и пунктов: ст.2, ст.З п.1, п.2, ст.4 п.1,2 и 4,ст.5, ст.7 п.1, ст.8 п.2, ст.9 п.1,2 и 3, ст.Ю

П.1, ст. II. При этом сторонам, подписавшим Хартию, предоставляется право самим избрать те пункты и статьи, которые они обязуются соблюдать и уведомить об этом Генерального Секретаря Совета Европы.

Положения Части III касаются вопросов процедур-ного характера, связанных с порядком подписания, ратификации и вступления в силу настоящей Хартии, а также ее денонсации, то есть прекращения ее действия в отношении той или иной стороны.

^ 1. Понятие местного самоуправления

Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного (муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР <Об общих начётах местного самоуправления и местного хозяйства>, принятого в 1990 году, была дана следующая формулировка: <Местное (территориальное) самоуправление

Это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админнстративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Российский закон о местном самоуправлении 1991 года практически многие положения союзного закона повторил, однако, кое-что изменил в определении понятия местного самоуправления в РФ: <Местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе

Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ>.

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как

<самоорганизация граждан>, а как <система организации деятельности граждан>. Во вторых, в словосочетании <всех вопросов местного значения> исключено слово <всех>. Что касается указания в определении лишь на республики в составе РФ, то в то время еще не подписан был Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав РФ.

В ФЗ № 154 от 12 августа 1995 года определение понятия местного самоуправления сформулировано следующим образом: <Местное самоуправление в РФ -признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного с самоуправления вопросов местного значения. исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций>.

Особенностью данного определения является то, что в нем нашло свое отражение положение статьи 12 новой Конституции РФ, принятой в 1993 году.

Одним из недостатков всех трех определений является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: <Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения>.

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это <право и реальная способность>; во-вторых. что органы местного самоуправления <регулируют>, то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также <управлять>, то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от российских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления.

Обобщив все вышесказанное о понятии местного самоуправления, можно выделить ряд характерных для него признаков (применительно, естественно, к РФ). Итак. местное самоуправление в РФ это:

1) самоорганизация или организация деятельности граждан РФ:

2) в городских, сельских поселениях и на других территориях;

3) для самостоятельного решения вопросов местного значения;

4) либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления; 5) под свою собственную ответственность;

6) на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ. а также уставов муниципальных образований;

7) достаточной материальной и финансовой базы;

8) исходя из интересов населения;

9) его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.

^ 17. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

^ 21. Полномочия субъектов РФ

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Наделение ОМС законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией:

Принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ’ и наименований;

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

Регулирование законами в соответствии с ФЗ ^ 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

Законодательство о муниципальной службе;

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

^ 2. Принципы местного самоуправления в РФ

Принципы местного самоуправления - это, обусловленные природой местного самоуправления. коренные начала и идеи. лежащие в основе организации и деятельности местного сообщества, населения соответствующих городских и сельских поселений, формируемых им муниципальных органов, осуществляющих под свою ответственность управление местными делами.

В основе организации и функционирования местною самоуправления в РФ лежат следующие принципы:

Неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина на любой муниципальной территории, в том числе права граждан на осуществление местного самоуправления;

Выборность муниципальных органов и главы муниципального образования, а также избрание непосредственно населением на ключевые посты других муниципальных должностных лиц (например, руководителя Муниципальной милиции, руководителя муниципальной

Налоговой службы, главного санитарного врача муниципального образования и других);

Полновластие органов местного самоуправления в пределах установленной для них законом компетенции;

Подконтрольность и подотчетность всех сторон деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления населению соответствующего муниципального образования;

Законность в организации и деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления. Суть этого принципа применительно к местному самоуправлению состоит в том, что, во-первых, создание муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления должны носить легитимный, то есть предусмотренный законом, характер; во-вторых, компетенция органов местного самоуправления не может определяться или изменяться иначе как на основании закона; в-третьих, законность здесь означает также то, муниципальные органы должны обладать в пределах своих полномочий самостоятельностью и определенной независимостью на территории муниципального образования от каких-либо волевых, не предусмотренных законом, влияний, давлений, командований. В то же время органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность за свои действия и решения в установленном законом порядке;

Подконтрольность представительным органам местного самоуправления деятельности всех других муниципальных органов, их подразделений, должностных лиц местного самоуправления;

Приоритет правовых актов представительных органов местного самоуправления (принятых, безусловно, в рамках их компетенции) над актами всех других муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального

Образования;

Экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления установленным законом для него полномочиям;

Принцип гласности, публичности в организации и функционировании местного самоуправления, его органов и должностных лиц:

Учет в деятельности органов местного самоуправления не только интересов местного населения, но также общефедеральных и региональных интересов на территории соответствующего муниципального образования.

Принцип государственной поддержки местного самоуправления;

Конструктивное сотрудничество и взаимодействие муниципальных органов, должностных лиц местного самоуправления с политическими партиями, общественными организациями и движениями, действующими на территории соответствующего муниципального образования.

^ 14. Понятие и виды организационных форм осуществления местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется в различных формах, которые составляют его организационные основы.

Так, в соответствии со ст.З Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органЫг местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

В ст. 130 ч.2 Конституции РФ организационные формы осуществления местного самоуправления в РФ получили более четкое закрепление: местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В Европейской Хартии, в частности, закреплено, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где <то допускается по закону>.

Таким образом, местное самоуправление может осуществляться как непосредственно (прямо) населением, так и органами местного самоуправления.

ФЗ № 154 закрепляет уже более детально систему организационных форм осуществления местного самоуправления в РФ, которые можно разделить на две основные группы.

Первую группу составляют прямые (или непосредственные) формы осуществления населением муниципального образования местного самоуправления. К *ним относятся: местный референдум; муниципальные выборы: собрания, конференции и сходы граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Втираю группу организационных форм осуществления местного самоуправления в РФ образуют представительные выборные органы местного самоуправления, иные органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.

Несмотря на определенные различия, все организационные формы осуществления местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии, составляют единую систему, единый муниципалитет.

^ 24. Муниципальные выборы.

Наряду с референдумом высшей непосредственной формой народовластия в нашей стране являются выборы, в том числе и муниципальные выборы. Муниципальные выборы в РФ - это выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Правовой основой муниципальных выборов является Конституция РФ (стЗ. 32 и др.) ФЗ № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФУ> (статьи 23, 57 и др.), ФЗ от 26.10.94 № 56 <Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, ФЗ от 23.10.96 № 138 <Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления> и утвержденное этим ФЗ <Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть

Избранными в органы местного самоуправления>, другие федеральные законы, а также соответствующие нормы конституций и уставов субъектов РФ, их законы о выборах в органы местного самоуправления и, наконец, уставы муниципальных образований в части, касающейся муниципальных выборов на территории соответствующих муниципальных образований.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами РФ, проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на <основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие избирателей в муниципальных выборах носит добровольный характер.

Муниципальные выборы проводятся по территориальному принципу при непосредственном участии граждан муниципального образования в организации и проведении муниципальных выборов, а также по мажоритарному пропорциональному или смешанному принципу.

Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину РФ, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования, достигшему на день выборов 18 лет и обладающему активным избирательным правом.

Что касается пассивного избирательного права, то кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления может быть любой гражданин РФ, обладающий избирательным правом, достигший 18-летнего возраста; минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования не может превышать 21 года.

Сроки обязательного проживания указанных кандидатов на территории соответствующего муниципального образования не могут превышать одного года. Никаких других ограничений устанавливаться не должно. Но дополнительные гарантии избирательных прав граждан могут устанавливаться законами субъектов РФ.

Детальный порядок проведения муниципальных выборов определяется специальными избирательными законами субъектов РФ (например, Свердловский Областной закон от 26.10.95 <О выборах органов местного самоуправления в Свердловской области>).

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение муниципальных выборов.

^ 32. Организация работы представительных органов местного самоуправления

В соответствии с ФЗ ^ 154 представительный ОМС состоит из депутатов, является коллегиальным выборным органом. Следовательно, работа депутатов этого органа может быть организована, прежде всего, в форме совместной их деятельности. В качестве таковой ныне действующие представительные ОМС используют, как правило, форму заседаний (иногда - сессий). Заседание, как правило, является основной организационно-правовой формой деятельности представительных ОМС (думы. собрания депутатов, муниципального совета и др.).

Наряду с такой формой работы представительных ОМС. как их заседания, работа депутатов осуществляется также в составе определенных групп, то есть депутатских комитетов, комиссий и т.п. Заседания последних являются организационно-правовой формой деятельности депутатов представительных ОМС.

Организационно-групповой формой деятельности депутатов представительного ОМС следует также считать так называемые “публичные слушания”, которые проводятся либо в рамках всего представительного ОМС, либо в рамках отдельных его комитетов и комиссий, по вопросам. относящимся к ведению данных муниципальных органов.

Наконец, деятельность депутатов представительного ОМС может носить индивидуальный характер, осуществляться в форме приема избирателей в своем избирательном округе, рассмотрения их жалоб, заявлений, обращение депутата с запросами и вопросами к должностным лицам местного самоуправления и органов государственной власти, выступления депутата перед своими избирателями с отчетом о своей работе и работе представительного ОМС и др.

^ 38. Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления

1 - Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. 2. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

^ 34. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

3. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

4. Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

5. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

6. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

7 Депутаты члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключение’.’ случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

8. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

^ 23. Местный референдум.

Высшей непосредственной формой муниципальной демократии является местный референдум, под которым понимается голосование граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения.

Что является правовой основой местного референдума? Это, прежде всего. Конституция РФ (статьи 3, 32 и др.), ФЗ № 154 (статья 22 и др.), законы субъектов РФ о местном референдуме, а также уставы соответствующих муниципальных образований.

Одним из важных вопросов местного референдума является его предмет, то есть те вопросы, которые могут, выноситься на голосование или которые не могут выноситься на голосование. К сожалению, в действующем законодательстве субьектов РФ нет по лому вопрос) единства, как и по разному указываются сами вопросы. которые могут выноситься на местный референдум, или не могут быть его предметом.

Если говорить об этом вопросе в обобщенном плане, то действующее в настоящее время законодательство о референдумах как в РФ, так и в развитых зарубежных странах, а также практика его применения, свидетельствуют о следующем:

На местный референдум могут выноситься только те вопросы, которые относятся к ведению муниципальных образований, являются вопросами местного (муниципального) значения;

Как правило, из этих вопросов предметом местного референдума могут быть наиболее значимые, важные для населения данного муниципального образования вопросы, например, принятие Устава муниципального образования, изменение границ, территории муниципального образования и др.;

И, наконец, не могут выноситься на местный референдум вопросы местного значения, которые касаются: принятия и изменения местного бюджета; установление, изменение или отмена местных налогов и сборов (за исключением случаев разового сбора средств населением муниципального образования для решения каких-то срочных, чрезвычайных вопросов); избрания, переизбрания депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, их досрочного отзыва, прекращения полномочий или продления полномочий (не следует путать с выражением населением на местном референдуме недоверия указанным органам и лицам); принятием чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения муниципального образования и другие. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления. В ФЗ № 154 не указывается еще на какой-либо орган или главу муниципального образования, которые имели бы право назначить проведение местного референдума. Следовательно, таким правом обладает только представительный орган местного самоуправления. Норма статьи 57 п.2 ФЗ № 154 носит переходный характер и предоставляет право назначения местного референдума главе местной администрации (главе муниципального образования) только в случае, если в данном муниципальном образовании представительный орган не сформирован.

Не менее важным вопросом данного института является вопрос о субъектах инициативы проведения местного референдума. ФЗ № 154 определяет в качестве таковых лишь двух субъектов: 1) сам представительный орган местного самоуправления, который по собственной инициативе может принять решение о проведении местного референдума; 2) по требованию граждан, проживающих на территории муниципального образования в соответствии с уставом последнего. В этом случае количество граждан, инициатива которых будет иметь законный характер, должно быть закреплено в Уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

В частности, в указанной выше ст.57 п.2 ФЗ № 154, инициатива граждан о проведении местного референдума должна быть поддержана не менее чем пятью процентами от числа избирателей соответствующего муниципального образования.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для реализации решения местного референдума требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт в конкретно установленные сроки.

Принятое на местом референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решение, принятое на местном референдуме, носит общеобязательный характер на территории соответствующего муниципального образования для всех органов, организаций, должностных лиц предприятий, учреждений и граждан. Оно не может быть отменено или изменено иначе как путем принятия решения по этому вопросу на новом местном референдуме.

^ 33. Правовые акты ОМС и должностных лиц местного самоуправления

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

Юридическая природа этого вида правовых актов определяется сутью и назначением местного самоуправления в РФ, как территориально-локальной организации граждан РФ в городских и сельских поселениях для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Исходя из этою. правовые ак1Ы ОМС и должностных лиц местною самоуправления носят локальный характер, то есть их юридическая сила не может выходить за рамки конкретных муниципальных образований, а содержанием являются только вопросы местного значения.

Во-вторых, правовые акты ОМС и должностных лиц местного самоуправления носят подзаконный характер, то есть их издание и содержание должны в полной мере соответствовать, не противоречить Конституции РФ,

Федеральным законам, конституциям, уставам и законам соответствующих субъектов РФ.

ФЗ № 154 определят акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Наименование и виды правовых актов ОМС, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Какие же виды правовых актов издают ОМС и должностные лица местного самоуправления? Наиболее типичными являются следующие:

Решения, которые принимают представительные 0\1(“ в коллегиальном порядке. Решения, принимаемые представительными ОМС носят, как правило, нормативно-правовой характер, то есть они устанавливают определенные правила поведения субъектов муниципального права на территории соответствующего муниципального образования. Как известно, одним из исключительных полномочий представительного ОМС в соответствии со ст. 15 п.З ФЗ № 154 является <принятие общеобязательных правш по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных Уставом муниципального образования>. Решения представительного ОМС принимаются в

Соответствии с достаточно сложной процедурой, закрепляемой в регламентах представительных ОМС;

Постановления и распоряжения главы муниципального образования, которые последний принимает на основе принципа единоначалия. Эти правовые акты в иерархии локальных актов, с точки зрения юридической силы, занимают место ниже решений представительного ОМС. Они должны издаваться главой муниципального образования, во-первых, в рамках его компетенции, то есть лишь по тем вопросам, которые Уставом муниципального образования отнесены к его ведению, а, во-вторых, не только не противоречить законодательству РФ и субъектов РФ, но и Уставу муниципального образования и нормативно-правовым решениям представительного ОМС. Почему глава муниципального образования принимает два вида актов? Это объясняется особым характером деятельности главы муниципального образования и возглавляемой им, как правило, местной администрации: эта деятельность носит исполнительно-распорядительной характер. Постановления главы муниципального образования, как правило, носят нормативный характер. Распоряжения же принимаются им по вопросам индивидуально-конкретного, оперативного характера;

Приказы, инструкции, методические письма, указания и распоряжения - это правовые акты, которые издают руководители отделов, управлений, служб и других структурных подразделений местной администрации. Они подконтрольны главе муниципального образования, который вправе отменять акты руководителей структурных подразделений местной администрации. Нормативные правовые акты ОМС и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Правовые акты представительных ОМС, выборных, должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.