Муниципальные правовые акты. Нормативно-правовые основы системы местного самоуправления

В юридической системе России многообразие источников права очень велико. Но в основе ее лежит и такое понятие, как нормативно-правовой акт. Какова специфика их издания и какие есть разновидности данных источников права? Можно ли интерпретировать термин НПА разными способами? Какими именно?

Традиционное видение природы НПА

Некоторые юристы считают типичным следующее определение термина «нормативно-правовой акт». Это документ в письменном виде, который принят субъектом права (госорганом, структурой местного самоуправления или учреждением прямой демократии) с целью выражения велений власти и регулирования отношений в обществе.

Главное свойство нормативно-правовых актов (или сокращенно НПА) - это нормативность. Также такие источники наделены свойством не подлежащей оспариванию легитимности.

Научное видение природы НПА

В среде ученых-юристов есть мнение, что НПА - это письменный документ, который выражает официальное волеизъявление органа государственной власти, касающееся установления, корректировки либо отмены тех или иных норм права (правил общеобязательного характера, которые подлежат многократному применению).

Официальное видение природы НПА

В среде государственных органов власти используются образцы иных определений того, что такое нормативно-правовой акт. По одному из них, НПА - это акт, содержащий правовые нормы и установления, которые рассчитаны на длительное (как правило) использование и распространяемые на неопределенный (или очень широкий) круг лиц.

Верховный Суд РФ на одном из пленумов также дал определение НПА. По мнению судей, акты уполномоченных органов власти или должностных лиц, которые устанавливают правовые нормы или правила поведения, направленные в адрес неопределенного круга лиц и подлежащие многократному применению вне зависимости от наличия или отсутствия правоотношений, регулируемых актом, признаются нормативно-правовыми.

Классификация НПА

Есть разные виды НПА. Оснований для их классификаций несколько. Одно из них зависит от того, каким правовым положением обладает субъект, издающий законы (занимающийся правотворчеством). Система нормативных актов, принятая в России, подразумевает следующую классификацию источников права по критерию, о котором идет речь:

• Это акты государственных органов (от лица Правительства России, региональной или муниципальной структуры исполнительной власти).
• Это своды норм, издаваемые (а также корпорациями).
• Это совместные нормативные акты (которые госорганы издают, объединив усилия, к примеру, с корпорациями).
• Это источники права, принятые на референдумах путем прямого волеизъявления народа.

Виды НПА могут различаться по географии применения. Есть федеральные нормативные правовые акты, источники права субъектов, а также законы, издаваемые муниципалитетами, и (корпоративные, на уровне учреждений). Еще одно основание для классификации НПА - срок действия. Есть документы, срок действия которых не определен, а есть временные источники норм.

НПА и акты применения права

Некоторые юристы разграничивают понятие НПА и такое явление, как акт применения права. Различия этих двух документов могут быть в следующих нюансах.

• Во-первых, нормативно-правовые акты рассчитаны на управление типичными, относительно часто встречающимися общественными отношениями. Акты применения права управляют частными ситуациями, создают прецеденты. Пример - ГК РФ - это НПА, а решение мэрии касательно назначения ответственных по вопросу озеленения города - акт применения права.
• Во-вторых, имеет значение то, на кого направлено действие источника права.

Нормативно-правовые акты, как правило, не персонифицированы. Они адресованы неопределенному количеству людей. Акты применения права имеют индивидуальную направленность. НПА может устанавливать, корректировать или отменять какие-либо не обладает подобными свойствами. Он может быть частью правоприменительного процесса, относящегося к предписаниям нормативно-правовых актов.

НПА и ненормативные правовые акты

Ряд экспертов считает необходимым разграничивать понятия НПА и «ненормативные правовые акты». Критерии таковы. Нормативный акт - это результат законотворческой работы органов власти и должностных лиц. В них есть правила и нормы общеобязательного характера, не персонифицированные, рассчитанные на применение в течение долгого срока. Ненормативные акты не содержат ни одного из перечисленных признаков. Одно из возможных их определений - «предписания, ограниченные во времени и адресованные конкретным субъектам».

В то же время есть мнение, что ненормативные акты более строги и задают однозначные предписания с указанием юридических последствий для конкретного лица или группы. ГПК РФ содержит нормы, по которым человек, посчитавший, что ненормативный правовой акт, изданный в его адрес, нарушает и свобод, может оспорить свои обязательства, наступившие согласно содержанию акта.

Сфера регулирования федеральных законов

Один из ключевых типов федеральных НПА в России - законы. К их сфере регулирования, как считают некоторые юристы, относятся следующие ключевые вопросы:

• реализация прав, свобод, обязанностей граждан, их охрана;
• установление норм юридической ответственности граждан за те или иные действия.

К сфере регулирования ФЗ относятся вопросы федеративных отношений. Это управление демократическими процессами (выборами разных уровней, референдумами).

Правовые акты РФ федерального уровня отвечают за ратификацию или денонсацию соглашений, подписанных Россией с другими государствами. Федеральные законы регулируют бюджетную политику, сбор налогов, пошлин. ФЗ - источники норм, касающихся национальной безопасности, военной политики. На федеральном уровне решаются ключевые вопросы в отношении системы правосудия, решения гражданских споров, работы арбитражей, адвокатов и юристов. Федеральные законы призваны регулировать самые разные сферы общественной жизни и государственного строительства. Есть ФЗ «Об акционерных обществах», есть похожий акт, регулирующий деятельность ООО. Некоторые юристы допускают классификацию ФЗ на два вида - текущие акты и кодифицированные.

Конституция - акт с высшей юридической силой

Самый главный российский НПА - это Конституция. Он обладает высшей юридической силой. Этот источник права наделен учредительным характером: предписания и нормы, содержащиеся в Конституции, являются основой для абсолютно всех остальных правовых актов, издаваемых в России. Издает этот источник права не кто иной, как российский народ. Конституция - не только юридически значимый документ. Это основа хода ключевых социальных и политических процессов. Она выражает общественное согласие людей, каждый из которых может обладать совершенно уникальным политическим интересом. В Конституции РФ закреплены ключевые характеристики государственного устройства, структуры органов власти, отношений между населением страны и общественно-политическими институтами.

Специфика федеральных конституционных законов

Подвид ФЗ - конституционные законы. Они обладают некоторой спецификой. Эти законы принимаются с целью регулирования процессов, о которых прямо говорится в Конституции страны. Среди таковых, например, статус ключевых государственных институтов. Их деятельность регулируют конституционные законы - «О Правительстве», «О Конституционном Суде» и им подобные. Есть акты, регулирующие введение или отмену статусов, влияющих на степень суверенности государства. В числе таковых закон о введении военного положения. Федеральные конституционные законы России вводят правила и нормы, касающиеся административно-политического устройства страны, определяют правила, по которым в состав федерации могут приниматься новые субъекты. Юридическая сила конституционных законов выше, чем у обычных федеральных (согласно Статье 76-й Конституции). Эти акты принимаются в более строгом порядке. Например, чтобы утвердить или скорректировать конституционный закон, проголосовать «за» должны не менее 60% членов Совета Федерации и, как минимум, две трети депутатов Госдумы.

Законы субъектов Федерации

Каждый из субъектов РФ - будь то автономный округ, край, область или республика - имеют право издавать собственные законы. Подобные нормативные правовые акты принимаются законодательным или субъекта (чаще всего, это государственный совет). Акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации, призваны регулировать вопросы, касающиеся ключевых направлений социального политического и экономического развития региона.

Главный критерий - соответствие принимаемого закона Конституции РФ и иным, обладающим более высокой юридической силой НПА. Пример: есть ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». Нормы, прописанные в нем, должны быть учтены при формировании законодательной базы, касающейся работы муниципалитетов субъектов Федерации. Если, скажем, государственный совет Республики Татарстан примет свой закон о местном самоуправлении, то содержащиеся в нем нормы не должны противоречить ФЗ, который указан выше. Некоторые юристы считают, что действие НПА, принимаемых госорганами субъектов Федерации, не может распространяться на гражданские правоотношения, так как они вне предметов ведения региональных структур.

Особенности муниципальных правовых актов

Муниципальные правовые акты отличаются от НПА федерального и регионального уровня тем, что действуют только на определенной территории - города, округа, района. Систему правовых актов муниципального уровня составляют следующие источники:

• устав территориальной единицы;
• источники права, изданные локальным органом представительной власти;
• акты, принятые мэром, администрацией и иными должностными лицами (в соответствии с уставом).

Муниципальные могут быть приняты населением на локальном референдуме или сходе. Примечателен факт, что эти НПА имеют одинаковую юридическую силу с уставом. Более того, несколько лет назад Минюст России издал приказ, регулирующий соотношение муниципального устава на этапе его государственной регистрации и источников права, утвержденных на народном сходе. Если в утверждаемом уставе есть нормы, противоречащие тем, что содержатся в НПА, принятых на референдуме, то он признается не соответствующим Конституции России и не может быть зарегистрирован.

Международные законы РФ

Есть особый тип нормативно-правовых актов - ФЗ о ратификации или денонсации международных соглашений России. Они принимаются на основе положений Статьи 106-й Конституции. Данные законы имеют специфическую процедуру принятия, но являются полноценной частью национальной правовой системы. Опубликование нормативно-правовых актов этого типа идет через Бюллетень международных соглашений. Статья 15-я Конституции гласит, что договоры, подписанные РФ с другими странами, более приоритетны перед национальным законодательством. И потому некоторые юристы называют такие НПА высшими в иерархии федеральных законов.

Правительственные НПА

Нормативные акты Правительства РФ издаются в соответствии со статьей 115-й Конституции, а также согласно нормам конституционного закона «О правительстве». Какова правовая природа правительственных НПА? С целью исполнения предписаний Конституции, ФЗ, указов главы государства Правительство России издает особые формы документов - постановления, распоряжения, а также следит за их исполнением. Акты, издаваемые Правительством, тем самым подзаконны. Они должны полностью соответствовать Конституции и другим источникам права федерального уровня. Постановления, по мнению некоторых юристов, - наиболее значимый вид правительственных НПА. Эти источники регулируют ключевые вопросы, находящиеся в компетенции исполнительной власти России. Распоряжения - это нормативно-правовые акты, регулирующие текущие вопросы. Оба вида правительственных источников права принимаются, как правило, Президиумом, но в некоторых случаях издавать их может сам Премьер-министр России.

36. Система муниципальных правовых актов

Муниципально-правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое населением, органами МСУ, должностными лицами, устанавливающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются государством органам МСУ.

В систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов МСУ и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты, как правило, принимаются в виде решений, постановлений, распоряжений, приказов.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, определенных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ ФЗ и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица МСУ издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Граждане через местный референдум и другие формы участия населения муниципального образования в осуществлении МСУ вправе принимать муниципальные правовые акты в виде решения.

Представительный орган муниципального образования, как правило, выносит решения (о проведении местного референдума и т.п.), принимает постановления (об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на территории муниципального образования и т.п.). Комиссии и комитеты представительного органа муниципального образования, как правило, принимают решения и издают приказы.

Глава МСУ, глава администрации, как правило, издает постановления по вопросам нормативного характера и распоряжения по вопросам ненормативного, общего или индивидуального характера. Руководители структурных подразделений исполнительных органов муниципального образования издают приказы по вопросам индивидуального и ненормативного характера.

Контроль за содержанием и исполнением муниципальных правовых актов вправе вести прокуратура, осуществляющая надзор на территории конкретного муниципального образования. Контроль за своевременным исполнением муниципальных правовых актов должны осуществлять контрольные органы муниципального образования, специально созданные для этой цели структурное подразделение исполнительных органов муниципального образования, органы общественного территориального самоуправления, а также граждане и их объединения.

Примерный перечень муниципальных правовых актов:

Устав муниципального образования;

Регламент работы представительного органа;

Положения о структурных подразделениях представительного органа; Положение о порядке отзыва выборного лица МСУ;

Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний; Положение о порядке организации и проведения опроса жителей муниципального образования;

Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан; Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на территории муниципального образования;

Положение о местных финансах (налогах, сборах); Положение о порядке застройки на территории муниципального образования;

Правила благоустройства на территории муниципального образования; Положение о порядке распоряжения муниципальной собственностью; Регламент работы Администрации;

Положения о структурных подразделениях Администрации;

должностные инструкции муниципальных служащих и работников Администрации;

Положение о контрольном органе муниципального образования; Положение о порядке информирования населения о деятельности органов МСУ;

Правила работы с индивидуальными и коллективными обращениями граждан в органы МСУ;

Положение о коллегии (совете) при Главе администрации и др.

Примерный перечень МПА является открытым и может пополняться, исходя из вопросов местного значения и выполнения муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Порядок внесения проектов МПА, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются НПА органа МСУ или должностного лица МСУ, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке , определенном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов МСУ о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) МПА закрепляется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением МПА или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено ФЗ.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами МСУ и должностными лицами МСУ, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Введение….......................................................................3

1. Понятие правовой основы ……......................................4

2. Международные правовые акты………………………………….6

3. Нормативно-правовые акты федерального уровня……

3.1. . Нормы конституции РФ о местном самоуправлении…

3.2. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые

акты……………………………………………………………….......11

4. Нормативные правовые акты субъектов РФ………............14

5. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе

местного самоуправления...........................................17

Заключение ……......................................................….22

Список использованной литературы...…………………………….23

ВВЕДЕНИЕ .

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - Муниципальное право Российской Федерации , представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления .

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:

Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:

• Международные;
• Федеральные;
• Региональные;
• Местные.

В данной работе детально рассмотрены каждый из этих уровней и представлены основные нормативно-правовые акты каждого из них.

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ .

Правовая основа местного самоуправления представляет собой вза­имосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного само­управления и его предназначения, как института, в общей системе уп­равления .

Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ­лении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз­делены на четыре группы.

Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты , среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.

Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федераль­ного значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации . К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государст­венной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимае­мые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представи­тельных и исполнительных органов местного самоуправления, должно­стных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес­се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного само­управления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юриди­ческой силе на законы и подзаконные акты .

Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части про­тиворечащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, зако­ны субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Фе­дерации, иными федеральными органами должны соответствовать Кон­ституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблю­даться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Феде­рации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное уп­равление процессом становления и развития института местного само­управления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны со­ставлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации, указанным Законом, другими федеральными за­конами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Феде­ральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базо­вого федерального закона.

Такой подход способствует созданию единого правового поля в сис­теме местного самоуправления.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ­альные и содержащие отдель­ные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например - Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»; Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федера­ции избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном са­моуправлении и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе мест­ного самоуправления содержатся, например, в Конституции Россий­ской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъек­тов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»; Закон Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.

2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.

Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление – одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.

Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.

Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она базируется: органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами непосредственно на местном уровне; государство должно наделить органы местного самоуправления реальной властью и дать им широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.

Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры.

Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.

Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ.

К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Конституционного Суда РФ и другие.

3.1. НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Н а основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти .

Местное самоуправление явля­ется одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Это придает черты устойчивого характера местному самоуправле­нию в обществе.

Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанав­ливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепля­ет наличие муниципальной собственности у муниципальных образова­ний, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы мо­гут находиться в муниципальной собственности.

Логическая последовательность и предназначение этих норм свиде­тельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Осно­вой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и дру­гие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.

Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, при­давая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное само­управление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправле­ние имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституци­онного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного са­моуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправле­ния - с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за граж­данами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граж­дане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма Конституции Российской Федерации определяет фор­мы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент от­крытости деятельности органов местного самоуправления. В соответст­вии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в орга­ны местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содер­жание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его ос­новы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важ­нейшим вопросам, и, гарантии.

Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов мест­ного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой за­креплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществ­ляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие фор­мы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местно­го самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образо­ваний. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Рос­сийской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местно­го самоуправления права на самостоятельное управление муниципаль­ной собственностью, формирование, утверждение и исполнение мест­ного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного само­управления.

Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расши­ряет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Дан­ная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть госу­дарственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.

Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии мест­ного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное само­управление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Консти­туцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят от­крытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Россий­ской Федерации и другие нормативные правовые акты.

Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов орга­низации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и госу­дарства, установила систему норм о местном самоуправлении, на кото­рой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделя­ются на нормы:

1. разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
2. определяющие предназначение местного самоуправления;
3. закрепляющие механизм и регулирующие организа­цию и деятельность местного самоуправления;
4. устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
5. закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
6. устанавливаю­щие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
7. устанавливающие гарантии местного самоуправления;
8. устанавли­вающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ог­раничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в феде­ральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых ак­тах местного самоуправления.

3.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конститу­ции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе мест­ного самоуправления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.

В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования .

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

04.08.2001 г. был принят Федеральный закон № 107 от "О внесении изменений и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:

Предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;

Предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;

Принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения суда в установленные сроки, вплоть до отрешения главы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.

Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года . Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации .

Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван разработать дальнейшие необходимые шаги для развития системы местного самоуправления.

Одним из важнейших актов федерального уровня является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997г. , который существенно расширил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.

Не менее важным является Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены порядок финансирования, а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.

Остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в этой сфере выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи).

В первом случае муниципальный уровень управления останется местным уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уровнем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства) принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность.

Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 29.09.1997г ., при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения во втором направлении. Но без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.

Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты публичного права, активно воздействующие (управление посредством вмешательства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия.

В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях.

Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы.

Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.

Кроме того, на федеральном уровне принят ряд принципиальных решений, способствующих повышению роли федеральных органов в организационно-правовом и финансовом обеспечении регулирования местного самоуправления:

4. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:

• конституции республик, входящих в состав РФ;
• уставы;
• законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так­же подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конститу­ции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Фе­дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представи­тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью; о территориальном общественном самоуправлении. В боль­шинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах .

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле­ния, закреплены в конституциях республик в составе Российской Фе­дерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.

Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).

Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.

Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.

Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.

В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

Организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

Порядок регистрации уставов муниципальных образований;

Порядок проведения муниципальных выборов;

Проведение местных референдумов;

Осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

Порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;

Межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;

Установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

Муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);

Административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

Плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ,

ПРИНИМАЕМЫЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИ Я

В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно.

Это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования.

Кроме того к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представи­тельных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.

Правовые акты местного самоуправления делятся на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.)

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.

Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22).

Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.

Устав муниципального образования является важным норматив­ным правовым актом, входящим в правовую основу местного само­управления.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, раз­работанный на основе действующего законодательства о местном само­управлении.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муници­пального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие пра­вом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоя­тельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработ­ки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном само­управлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обла­дающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотре­ние представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие).

Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наде­ленных правом разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном самоуправлении Карачаево-черкесской Республи­ки, Оренбургской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном само­управлении субъектов Российской Федерации.

Практическая реализация норм законов о принятии уставов муни­ципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных об­разований уставы приняты представительными органами местного са­моуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).

Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управ­ления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конститу­цию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.

Принятие таких актов гражданами порождает у каждого из них чув­ство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельнос­ти в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового государства.

Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмот­рен также в самих уставах ряда муниципальных образований.

Устав муниципального образования подлежит государственной ре­гистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Фе­дерации. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В решении вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным либо исполнительным органам государствен­ной власти.

Для регистрации устава муниципального образования законы субъ­ектов Российской Федерации предусматривают определенный пере­чень необходимых документов.

Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования.

Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и госу­дарственная регистрация самих уставов.

При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный сбор не взимается.

Органы местного самоуправления муниципальных образований включаются в единый государственный реестр юридических лиц, от­крытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования, яв­ляется свидетельство о государственной регистрации.

Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть документы и принять одно из решений: регистрировать ус­тав муниципального образования и выдать свидетельство о государст­венной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ.

Основанием для отказа, согласно ст. 8 ч. 4, Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» мо­жет быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Феде­рации.

Законы субъектов Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации называют неправильность оформления документов или недостаточный перечень документов, установленных законами по дан­ному вопросу.

И названный Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований устанавливают, что отказ в регистрации устава муниципального образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование решения об отказе в регистрации ус­тава наделены граждане и органы местного самоуправления.

Устав муниципального образования вступает в силу после его офи­циального опубликования (обнародования).

Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предъявляет определенные тре­бования к содержанию и структуре устава муниципального образования.

В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8) в уставе муниципально­го образования указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници­пального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населе­ния в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправ­ления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных пра­вовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправ­ления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочно­го прекращения полномочий выборных органов местного самоуправле­ния и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выбор­ных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их пол­номочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряже­ния муниципальной собственностью;

14) вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образова­ния национальных групп, общностей, коренных (аборигенных) наро­дов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, ес­ли появится такая необходимость.

Законы субъектов Российской Федерации развивают положения указанной статьи федерального закона.

В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, при­нятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципаль­ного образования, его герб или эмблема, историко-культурные особен­ности данного поселения, схема управления данного поселения и т. д. В самих уставах муниципального образования нередко предусмат­риваются задачи и цели устава, его место в системе нормативных пра­вовых актов, численность и состав населения, принципы местного са­моуправления, порядок формирования муниципальной собственности и другие вопросы. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений, своего рода местной (муниципальной) конституцией. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов, сложившихся традиций местного населения, причем население муниципального образования непосредственно участвует в принятии устава. Разработка и принятие устава производятся на основе полной самостоятельности и независимости от государственных органов. Устав муниципального образования носит всеобъемлющий характер, так как закрепляет и регулирует отношения не в какой-то одной области, а во всех остальных сферах местного сообщества. При этом положения устава не являются исчерпывающими, они могут быть основой дальнейшей разработки других местных нормативно-правовых актов, по отношению к которым устав муниципального образования обладает высшей юридической силой.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.

Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.

Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полномерном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.

Рассмотренные выше всевозможные нормативно-правовые акты, как Российского законодательства, так и международные позволяют сделать следующие выводы:

• Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в ткань государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.
• Существует реальная необходимость разработать необходимые дальнейшие шаги для развития системы местного самоуправления и закрепить их законодательно.
• Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература, 1993.
2. Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Правовая система "Гарант";
3. Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Правовая система "Гарант";
4. Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»// Правовая система "Гарант";
5. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 1998.
6. Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. – М.: ЮИ МВД РФ. 2003.
7. Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 1997.
8. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997.

Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997, стр. 256.

Муниципальный правовой акт в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) определяется как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления , принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Правовые акты являются важнейшим средством осуществления задач и целей, поставленных перед местным самоуправлением, одной из основных форм управленческой деятельности в системе местного самоуправления. Правовые акты - это управленческие решения.

В системе местного самоуправления правовые акты обладают рядом признаков.

1. Они принимаются при осуществлении функций и полномочий субъектами муниципального права . Таковыми являются сообщества граждан , принимающих решения на местном референдуме , сходе, органы и должностные лица местного самоуправления.

2. Все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, носят подзаконный характер, т. е. они должны соответствовать действующим законам.

3. Правовые акты местного самоуправления имеют официальный характер в силу того, что выражают волю граждан муниципального образования или волю органа местного самоуправления, должностного лица и влекут юридические последствия.

Нормативные правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления и должностными лицами, не должны противоречить Конституции Российской Федерации , федеральным законам, указам Президента , постановлениям Правительства , законам субъекта Российской Федерации , уставу муниципального образования. В случае несоответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации или другим законодательным актам они могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, а также признаны недействительными по решению суда .

Решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, обладают различной юридической силой. Высшей юридической силой обладают нормативные правовые акты, принимаемые на местном референдуме, сходе граждан, а также нормативные правовые акты общеобязательного характера, принятые представительным органом местного самоуправления. Например, решение по бюджету , устав муниципального образования и другие решения, принимаемые по вопросам исключительной компетенции представительного органа, обладают высшей юридической силой среди актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый нормативный правовой акт, принимаемый органами и должностными лицами местного самоуправления, должен быть обоснованным. Это означает, что перед принятием такого правового акта изучается вопрос о его необходимости и полезности, о последствиях, которые могут возникнуть при его реализации, о затратах, которые несет в себе этот правовой акт. В практике принятия правовых актов уже наметилась тенденция, когда к разработанному проекту решения составляется обоснование, которое в обязательном порядке рассматривается органом, принимавшем данное решение. Это касается и представительных, и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, и должностных лиц местного самоуправления. Такой порядок подготовки нормативных актов закреплен в основном в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов, а также в специальных актах представительных или исполнительно-распорядительных органов о порядке подготовки нормативных правовых актов. Изучение этих документов свидетельствует, что для принятия решения, требующего материальных затрат, в нем обязательно должны быть указаны объемы финансирования мероприятий, источник финансирования, а также этапы (сроки) выделения финансовых ресурсов на решение тех или иных задач.

Процесс принятия нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления можно разделить на четыре стадии: изучение вопроса о необходимости принятия решения; подготовка концепции обоснований и самого проекта решений; обсуждение и принятие решения; доведение решения до сведения исполнителей и граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Первая стадия - изучение вопроса. Для изучения вопроса создаются комиссии, группы, в состав которых могут входить депутаты, должностные лица местного самоуправления, специалисты, представители общественности и т. д.

В ходе изучения вопроса обследуются сферы деятельности, по которым должно быть принято решение. Для выяснения ситуации и обеспечения учета мнений граждан проводятся опросы или консультативные референдумы, организуются народные обсуждения тех или иных предложений, являющихся основой для принятия решения. Такие решения приняты, например, при объединении поселений в границах района в единое муниципальное образование в ряде районов Саратовской области. С учетом мнения населения приняты решения об образовании единых муниципальных образований в городах Балаково, Балашов, Хвалынск, Энгельс. В Ивановской области аналогичным способом были решены данные вопросы в г. Фурманов и Фурмановском районе.

Вторая стадия - это подготовка концепции и проекта решения на основе материалов, составленных подготовительной группой. В подготовке решения принимают участие все заинтересованные лица. Это и депутаты, и должностные лица местного самоуправления, и специалисты, и граждане. Подготовленный проект решения, если он затрагивает интересы и права граждан, как правило, подлежит опубликованию в средствах массовой информации или доводится до сведения граждан иными способами. Он может быть также обсужден в трудовых коллективах. После этого проект дорабатывается и направляется соответствующему органу или должностному лицу для принятия.

Третья стадия - это обсуждение проекта решения и его принятие. Порядок в данном случае зависит от того, какой орган принимает это решение представительный или исполнительно-распорядительный.

Если решение принимается представительным органом местного самоуправления, проекты документов заблаговременно направляются депутатам. На заседании (сессии) представительного органа проводится обсуждение проекта решения. Предварительно проект решения может быть обсужден в комиссиях или комитетах, если таковые имеются в составе представительного органа.

В обсуждении проекта принимают участие все депутаты. Проект, как правило, оглашается. По проекту дается обоснование необходимости его принятия и о последствиях принятия, т. е. ожидаемых результатах. Затем проект принимается за основу. После принятия проекта решения за основу путем голосования принимаются поправки к нему. Каждый депутат имеет право на обоснование своей поправки. После того, как все поправки проголосованы, проект решения ставится на голосование для принятия его в целом. Решение считается принятым, если за него проголосовало то количество депутатов, которое предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или уставах муниципальных образований. А здесь есть различия. Одни законы и уставы предусматривают, что необходимо свыше 50 % от общего числа избранных депутатов, другие поднимают эту планку до 2/3 при голосовании по наиболее важным вопросам.

При принятии решения исполнительно-распорядительным органом используется два принципа: принцип коллегиального обсуждения и принятия решения и принцип единоначалия. Законы наделяют исполнительно-распорядительные органы и их должностных лиц правом принятия решений как на основе коллегиального начала, так и в индивидуальном порядке.

При коллегиальном порядке принятия решения в его обсуждении принимают участие все члены исполнительно-распорядительного органа, обладающие правом решающего голоса.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более 50 % членов исполнительно-распорядительного коллегиального органа.

В том случае, если глава администрации осуществляет свои полномочия единоначально, он вправе принять решение единолично, основываясь на материалах изучения вопроса.

Четвертая стадия состоит в том, что решение должно быть направлено его исполнителям, а также опубликовано в средствах массовой информации или иным способом доведено до сведения граждан.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после их опубликования или в срок, указанный в них. Это общераспространенная норма, используемая в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. Но здесь есть одно непреложное правило, установленное Конституцией Российской Федерации для всех органов и должностных лиц. Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: «…любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Названные акты вступают в силу только после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Правовые акты имеют различное наименование. В системе представительных органов местного самоуправления они названы решениями или постановлениями, в системе исполнительно-распорядительных органов - постановлениями, распоряжениями.

Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) в ст. 43 устанавливает следующий перечень муниципальных правовых актов:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (решения - ст. 22);
• нормативные и иные правовые акты представительного органа (решения - п. 3 ст. 43);
• правовые акты главы муниципального образования (решения - ст. 2);
• постановления и распоряжения главы местной администрации.

Закон Омской области «О местном самоуправлении» (ст. 32) делит акты представительного органа вообще на три вида. Первый вид - решение - правовой акт нормативного характера. Второй вид - постановление - правовой акт индивидуального характера. К третьему виду отнесены резолюции, заявления, обращения, которые определяются как правовые акты резолютивного характера.

При этом исключительно в виде решений издаются акты по вопросам:

а) организации местного самоуправления;
б) местного бюджета ;
в) местных налогов и сборов;
г) коммунальных платежей;
д) муниципальной собственности ;
е) землеиспользования.

Исполнительно-распорядительный орган (администрация) в лице главы администрации издает постановления и распоряжения. Постановления имеют нормативный характер. Распоряжения издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Соотношение нормативных правовых актов представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления строится в пользу преобладания актов представительного органа.

Акты, принимаемые на местном референдуме, по юридической силе преобладают над актами представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Но это достигается при условии, что нормативные акты соответствуют Конституции Российской Федерации и действующему законодательству и что они приняты в пределах компетенции субъектов муниципально-правовых отношений.

Устав муниципального образования

В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) к уставу предъявляются следующие требования.

В нем должны определяться:

1. наименование муниципального образования;
2. перечень вопросов местного значения;
3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе образования органов территориального общественного самоуправления;
4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления ;
5. наименование и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;
6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7. срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета , а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
10. порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Разработка проекта устава может быть осуществлена в соответствии со ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан , а также иными субъектами правотворческой инициативы, определенными уставом муниципального образования.

Нормы данной статьи имеют открытый характер. Это означает, что разработчиком проекта устава могут быть и другие субъекты правоотношений . И практика уже имеет такой опыт. Органы местного самоуправления утверждают положения о порядке подготовки проекта устава и его обсуждения.

Так, городской Совет депутатов г. Советска Калининградской области своим решением от 4 февраля 2005 г. утвердил положение, в котором право на разработку проекта устава закреплено не только за инициативной группой граждан, но и за общественным политическим объединением.

Устав принимается представительным органом большинством в 2/3 голосов от общей численности депутатов. Такая норма установлена в п. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Но до утверждения проекта устава представительным органом он подлежит обнародованию, т. е. опубликованию в средствах массовой информации, за 30 дней до принятия решения о его утверждении на заседании представительного органа.

В ходе обсуждения граждане имеют право вносить свои предложения по проекту устава в форме и порядке, определенными представительным органом местного самоуправления. Для обобщения предложений создается редакционная комиссия представительного органа. Вначале предложения и замечания по проекту устава обсуждаются в постоянных комиссиях и комитетах представительного органа, если таковые созданы, затем направляются в редакционную комиссию, которая обобщает материалы, излагает их в виде внесенных поправок и представляет на пленарное заседание представительного органа. Каждая поправка ставится на голосование, порядок принятия которой может быть установлен регламентом представительного органа или иным правовым актом представительного органа.

Принятый устав подлежит государственной регистрации в органах юстиции и последующему опубликованию. Только после этого он вступает в силу (ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 28 января 2005 г. № 7 регистрацию уставов и нормативных актов о внесении в них изменений и дополнений осуществляет главное управление Министерства юстиции по соответствующему федеральному округу.

После принятия представительным органом местного самоуправления устав в двух экземплярах в течение 15 дней направляется главой муниципального образования в регистрационный орган. Совместно с уставом представляются следующие документы: решение представительного органа муниципального образования; протокол заседания представительного органа; если устав принят на сходе граждан, - то протокол схода граждан; сведения об источнике и дате официального опубликования протокола устава, проведении публичных слушаний и их результате.

Все документы представляются в двух экземплярах на бумажном носителе и в электронной версии (дискета, диск).

Орган юстиции проводит экспертизу всех документов на предмет их достоверности и соответствия законодательству и в течение 30 дней обязан принять решение о регистрации либо об отказе в регистрации устава.

После принятия положительного решения регистрирующий орган в течение пяти дней направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Решение об отказе в регистрации устава направляется также в течение пяти дней после его принятия главе муниципального образования с указанием обоснований отказа в регистрации.

Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований.

Устав вступает в силу после государственной регистрации и опубликования в официальном источнике. Такой же порядок установлен для внесения изменений и дополнений в устав. Сведения об источнике и дате опубликования в обязательном порядке направляются в течение 10 дней после официального опубликования устава регистрирующему органу юстиции.

Муниципальный правовой акт в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) определяется как решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления , принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Правовые акты являются важнейшим средством осуществления задач и целей, поставленных перед местным самоуправлением, одной из основных форм управленческой деятельности в системе местного самоуправления. Правовые акты - это управленческие решения.

В системе местного самоуправления правовые акты обладают рядом признаков.

1. Они принимаются при осуществлении функций и полномочий субъектами муниципального права . Таковыми являются сообщества граждан , принимающих решения на местном референдуме , сходе, органы и должностные лица местного самоуправления.

2. Все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, носят подзаконный характер, т. е. они должны соответствовать действующим законам.

3. Правовые акты местного самоуправления имеют официальный характер в силу того, что выражают волю граждан муниципального образования или волю органа местного самоуправления, должностного лица и влекут юридические последствия.

Нормативные правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления и должностными лицами, не должны противоречить Конституции Российской Федерации , федеральным законам, указам Президента , постановлениям Правительства , законам субъекта Российской Федерации , уставу муниципального образования. В случае несоответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации или другим законодательным актам они могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, а также признаны недействительными по решению суда .

Решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, обладают различной юридической силой. Высшей юридической силой обладают нормативные правовые акты, принимаемые на местном референдуме, сходе граждан, а также нормативные правовые акты общеобязательного характера, принятые представительным органом местного самоуправления. Например, решение по бюджету , устав муниципального образования и другие решения, принимаемые по вопросам исключительной компетенции представительного органа, обладают высшей юридической силой среди актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый нормативный правовой акт, принимаемый органами и должностными лицами местного самоуправления, должен быть обоснованным. Это означает, что перед принятием такого правового акта изучается вопрос о его необходимости и полезности, о последствиях, которые могут возникнуть при его реализации, о затратах, которые несет в себе этот правовой акт. В практике принятия правовых актов уже наметилась тенденция, когда к разработанному проекту решения составляется обоснование, которое в обязательном порядке рассматривается органом, принимавшем данное решение. Это касается и представительных, и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, и должностных лиц местного самоуправления. Такой порядок подготовки нормативных актов закреплен в основном в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов, а также в специальных актах представительных или исполнительно-распорядительных органов о порядке подготовки нормативных правовых актов. Изучение этих документов свидетельствует, что для принятия решения, требующего материальных затрат, в нем обязательно должны быть указаны объемы финансирования мероприятий, источник финансирования, а также этапы (сроки) выделения финансовых ресурсов на решение тех или иных задач.

Процесс принятия нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления можно разделить на четыре стадии: изучение вопроса о необходимости принятия решения; подготовка концепции обоснований и самого проекта решений; обсуждение и принятие решения; доведение решения до сведения исполнителей и граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Первая стадия - изучение вопроса. Для изучения вопроса создаются комиссии, группы, в состав которых могут входить депутаты, должностные лица местного самоуправления, специалисты, представители общественности и т. д.

В ходе изучения вопроса обследуются сферы деятельности, по которым должно быть принято решение. Для выяснения ситуации и обеспечения учета мнений граждан проводятся опросы или консультативные референдумы, организуются народные обсуждения тех или иных предложений, являющихся основой для принятия решения. Такие решения приняты, например, при объединении поселений в границах района в единое муниципальное образование в ряде районов Саратовской области. С учетом мнения населения приняты решения об образовании единых муниципальных образований в городах Балаково, Балашов, Хвалынск, Энгельс. В Ивановской области аналогичным способом были решены данные вопросы в г. Фурманов и Фурмановском районе.

Вторая стадия - это подготовка концепции и проекта решения на основе материалов, составленных подготовительной группой. В подготовке решения принимают участие все заинтересованные лица. Это и депутаты, и должностные лица местного самоуправления, и специалисты, и граждане. Подготовленный проект решения, если он затрагивает интересы и права граждан, как правило, подлежит опубликованию в средствах массовой информации или доводится до сведения граждан иными способами. Он может быть также обсужден в трудовых коллективах. После этого проект дорабатывается и направляется соответствующему органу или должностному лицу для принятия.

Третья стадия - это обсуждение проекта решения и его принятие. Порядок в данном случае зависит от того, какой орган принимает это решение представительный или исполнительно-распорядительный.

Если решение принимается представительным органом местного самоуправления, проекты документов заблаговременно направляются депутатам. На заседании (сессии) представительного органа проводится обсуждение проекта решения. Предварительно проект решения может быть обсужден в комиссиях или комитетах, если таковые имеются в составе представительного органа.

В обсуждении проекта принимают участие все депутаты. Проект, как правило, оглашается. По проекту дается обоснование необходимости его принятия и о последствиях принятия, т. е. ожидаемых результатах. Затем проект принимается за основу. После принятия проекта решения за основу путем голосования принимаются поправки к нему. Каждый депутат имеет право на обоснование своей поправки. После того, как все поправки проголосованы, проект решения ставится на голосование для принятия его в целом. Решение считается принятым, если за него проголосовало то количество депутатов, которое предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или уставах муниципальных образований. А здесь есть различия. Одни законы и уставы предусматривают, что необходимо свыше 50 % от общего числа избранных депутатов, другие поднимают эту планку до 2/3 при голосовании по наиболее важным вопросам.

При принятии решения исполнительно-распорядительным органом используется два принципа: принцип коллегиального обсуждения и принятия решения и принцип единоначалия. Законы наделяют исполнительно-распорядительные органы и их должностных лиц правом принятия решений как на основе коллегиального начала, так и в индивидуальном порядке.

При коллегиальном порядке принятия решения в его обсуждении принимают участие все члены исполнительно-распорядительного органа, обладающие правом решающего голоса.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более 50 % членов исполнительно-распорядительного коллегиального органа.

В том случае, если глава администрации осуществляет свои полномочия единоначально, он вправе принять решение единолично, основываясь на материалах изучения вопроса.

Четвертая стадия состоит в том, что решение должно быть направлено его исполнителям, а также опубликовано в средствах массовой информации или иным способом доведено до сведения граждан.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после их опубликования или в срок, указанный в них. Это общераспространенная норма, используемая в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. Но здесь есть одно непреложное правило, установленное Конституцией Российской Федерации для всех органов и должностных лиц. Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: «…любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Названные акты вступают в силу только после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Правовые акты имеют различное наименование. В системе представительных органов местного самоуправления они названы решениями или постановлениями, в системе исполнительно-распорядительных органов - постановлениями, распоряжениями.

Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) в ст. 43 устанавливает следующий перечень муниципальных правовых актов:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (решения - ст. 22);
• нормативные и иные правовые акты представительного органа (решения - п. 3 ст. 43);
• правовые акты главы муниципального образования (решения - ст. 2);
• постановления и распоряжения главы местной администрации.

Закон Омской области «О местном самоуправлении» (ст. 32) делит акты представительного органа вообще на три вида. Первый вид - решение - правовой акт нормативного характера. Второй вид - постановление - правовой акт индивидуального характера. К третьему виду отнесены резолюции, заявления, обращения, которые определяются как правовые акты резолютивного характера.

При этом исключительно в виде решений издаются акты по вопросам:

а) организации местного самоуправления;
б) местного бюджета ;
в) местных налогов и сборов;
г) коммунальных платежей;
д) муниципальной собственности ;
е) землеиспользования.

Исполнительно-распорядительный орган (администрация) в лице главы администрации издает постановления и распоряжения. Постановления имеют нормативный характер. Распоряжения издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Соотношение нормативных правовых актов представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления строится в пользу преобладания актов представительного органа.

Акты, принимаемые на местном референдуме, по юридической силе преобладают над актами представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Но это достигается при условии, что нормативные акты соответствуют Конституции Российской Федерации и действующему законодательству и что они приняты в пределах компетенции субъектов муниципально-правовых отношений.

Устав муниципального образования

В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) к уставу предъявляются следующие требования.

В нем должны определяться:

1. наименование муниципального образования;
2. перечень вопросов местного значения;
3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе образования органов территориального общественного самоуправления;
4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления ;
5. наименование и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;
6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7. срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета , а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
10. порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Разработка проекта устава может быть осуществлена в соответствии со ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан , а также иными субъектами правотворческой инициативы, определенными уставом муниципального образования.

Нормы данной статьи имеют открытый характер. Это означает, что разработчиком проекта устава могут быть и другие субъекты правоотношений . И практика уже имеет такой опыт. Органы местного самоуправления утверждают положения о порядке подготовки проекта устава и его обсуждения.

Так, городской Совет депутатов г. Советска Калининградской области своим решением от 4 февраля 2005 г. утвердил положение, в котором право на разработку проекта устава закреплено не только за инициативной группой граждан, но и за общественным политическим объединением.

Устав принимается представительным органом большинством в 2/3 голосов от общей численности депутатов. Такая норма установлена в п. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Но до утверждения проекта устава представительным органом он подлежит обнародованию, т. е. опубликованию в средствах массовой информации, за 30 дней до принятия решения о его утверждении на заседании представительного органа.

В ходе обсуждения граждане имеют право вносить свои предложения по проекту устава в форме и порядке, определенными представительным органом местного самоуправления. Для обобщения предложений создается редакционная комиссия представительного органа. Вначале предложения и замечания по проекту устава обсуждаются в постоянных комиссиях и комитетах представительного органа, если таковые созданы, затем направляются в редакционную комиссию, которая обобщает материалы, излагает их в виде внесенных поправок и представляет на пленарное заседание представительного органа. Каждая поправка ставится на голосование, порядок принятия которой может быть установлен регламентом представительного органа или иным правовым актом представительного органа.

Принятый устав подлежит государственной регистрации в органах юстиции и последующему опубликованию. Только после этого он вступает в силу (ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 28 января 2005 г. № 7 регистрацию уставов и нормативных актов о внесении в них изменений и дополнений осуществляет главное управление Министерства юстиции по соответствующему федеральному округу.

После принятия представительным органом местного самоуправления устав в двух экземплярах в течение 15 дней направляется главой муниципального образования в регистрационный орган. Совместно с уставом представляются следующие документы: решение представительного органа муниципального образования; протокол заседания представительного органа; если устав принят на сходе граждан, - то протокол схода граждан; сведения об источнике и дате официального опубликования протокола устава, проведении публичных слушаний и их результате.

Все документы представляются в двух экземплярах на бумажном носителе и в электронной версии (дискета, диск).

Орган юстиции проводит экспертизу всех документов на предмет их достоверности и соответствия законодательству и в течение 30 дней обязан принять решение о регистрации либо об отказе в регистрации устава.

После принятия положительного решения регистрирующий орган в течение пяти дней направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Решение об отказе в регистрации устава направляется также в течение пяти дней после его принятия главе муниципального образования с указанием обоснований отказа в регистрации.

Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований.

Устав вступает в силу после государственной регистрации и опубликования в официальном источнике. Такой же порядок установлен для внесения изменений и дополнений в устав. Сведения об источнике и дате опубликования в обязательном порядке направляются в течение 10 дней после официального опубликования устава регистрирующему органу юстиции.