Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко- теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей,
прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных
решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно- административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально- структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе
(См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого
права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в
пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3).

Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
законодательной и исполнительной немалой степени под влиянием разных объясняются их несхожие позиции в
Взаимоотношения органов власти в России складываются в политических сил. Именно этим
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока
таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них
содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и
должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в
соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Еще по теме § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ:

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
3.4 ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК ОСНОВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕРТИКАЛИ
Взаимодействие органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями
5. Роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования
6.3. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный, орган государственной власти РФ
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.1. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц
§3.6. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
§3.6 .Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Взаимодействие органов власти на разных уровнях [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

В настоящее время высока актуальность правовых механизмов взаимодействия уровней власти. Это обусловлено ключевой ролью власти в российской действительности на всех уровнях и значимостью процессов, происходящих между различными уровнями.

В рамках изучения правовых механизмов взаимодействия уровней власти необходимо выделить само понятие правового механизма или механизма правового регулирования, как такового. В.Н. Хропанюк дает следующее краткое но ёмкое определение данному термину: "Механизм правового регулирования – это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношении в соответствии с целями и задачами правового государства" .

Функционирование механизма взаимодействия субъектов РФ и его непосредственная эффективность в современных условиях напрямую коррелирует с реализуемой государством политикой социально-экономического развития. В настоящее время социально-экономическая политика направлена на устранение пространственного дисбаланса в развитии субъектов РФ и снижение уровня регионального неравенства в целях достижения максимально возможного межрегионального интеграционного взаимодействия. Вместе с тем, наблюдается отсутствие проработанных концептуальных основ, обеспечивающих вовлеченность субъектов РФ в процесс формирования социально-экономической политики. Такое положение снижает объективную результативность и недостаточно полно отражает конечную целевую ориентацию проводимых преобразований в социальной и экономической сфере в контексте взаимодействия субъектов РФ.

К числу механизмов правового регулирования взаимодействия уровней власти можно отнести следующие:

организационные
процедурные
формальные

В современных условиях очень актуальны организационные механизмы взаимодействия уровней власти. В системе организационного механизма функционируют следующие органы государственной власти:

Совет Федерации РФ,
Государственное собрание РФ,
Совет законодателей,
Полномочные представители президента Российской Федерации в федеральном округе и советы при них,
представительства субъектов РФ в Москве.

Механизмы взаимодействия уровней власти

Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – избирательная методика, лежащая в основе процедуры выборов главы региональной исполнительной власти. Непосредственно процедура осуществляется законодательными органами субъекта Федерации по представлению Президента России .

В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В рамках новейшего российского законодательства, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и/или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

В рамках данного аспекта будет актуальным обратить внимание на то, что в ряде республик Северного Кавказа, в частности, в Ингушетии и Дагестане, планируется отказ от прямых выборов глав регионов.

20 августа 2013 года была принята федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)". Устанавливался порядок, позволяющий субъектам РФ самим определять порядок избрания губернатора – прямым голосованием населения или решением регионального парламента.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, эта законодательная инициатива "также направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и сохранение межнационального мира и согласия" .

В качестве альтернативы предусматривается следующее: губернатора могут избрать при соблюдении определенной процедуры депутаты Законодательного собрания. Порядок выборов губернатора депутатами должен быть определен законом субъекта РФ.

Документ утратил силу с 01.01.2017 г.

Разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами власти

В системе взаимоотношений органов государственной власти и субъектов федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 г. заключением двустороннего договора с Республикой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 г. было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению закрепляемых в договорах прав различных субъектов РФ возникли существенные различия в их статусе.

Только Федеральный закон 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации"., который на настоящий момент утратил силу, ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе. Это в свою очередь предопределило тенденцию снижения роли договоров и повлекло расторжение многих из них.

В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ регламентируется ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и статьёй 26.7 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Отметим, что сформулированная в федеральном законе N 184-ФЗ в "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательная формула об экономических, географических и иных особенностях субъекта РФ достаточно абстрактна. По мнению А. Н. Кокотова , с которым нельзя не согласиться в силу его обстоятельности, под эту самую формулу можно подвести широкий спектр вопросов, требующих индивидуализации, которые в свою очередь требуют индивидуализации законодательно закрепленных полномочий. Ярким примером являются субъекты РФ, которые находятся на территории крайнего Севера. Спецификой этих субъектов является районах структура экономики, и суровый северный климат, и огромные, слабо обжитые или вообще необжитые пространства, отсутствие на многих территориях развитой транспортной, другой инфраструктуры, и национальный фактор.

В системе взаимодействия уровней власти порядок заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ регулируется Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Правовое урегулирование споров между органами власти

В рамках развития российской правовой системы неизбежно возникают споры в сфере регулирования полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. В соответствии со ст.3 и ст.125 Конституцией РФ Конституционный Суд РФ обладает полномочиями по проверке конституционности законов, нормативных актов и договоров, которая осуществляется по причине трех запросов жалоб от органов государственной власти, от судов и от граждан.

В настоящее время действует четко регламентированный порядок разрешения споров о компетенции Конституционным Судом РФ. Данный аспект регулируется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1- ФКЗ в ред. от 05.04.2013 "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Согласно мнению Д.А. Кобзарь структура конституционно-правовых споров о компетенции содержит следующие элементы: стороны, границы, сфера и предмет спора, внешняя социально-правовая среда. Эти элементы имеют определенную специфику, которая во многом предопределяет порядок разрешения и предотвращения компетенционных споров .

В условиях современного развития гражданского общества в РФ на основании положений статьи 80 Конституции РФ Президент имеет право приостановить действие нормативно-правовых актов субъекта РФ.

Порядок приостановления отражен в Федеральном законе Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

Формальные механизмы взаимодействия уровней власти прописаны в п. 7 ст. 26.3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") к ним относятся организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Литература

Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М.: Омега-Л, 2009
Комкова Г.М. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Юрайт, 2013.
Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 года N 718 "О федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)"
Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.usla.ru/articles/kokotov/k07.pdf‎
Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1210807
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. от 05.04.2013 // Российская газета, N 206, 19.10.1999.

Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.

Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.

Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.

Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.

Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.

Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.

О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.

Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.

Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.

В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.

С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).

Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.

Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.

Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.

Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.

Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

§ 1. Состав и целостность административного права

§ 2. Административно-правовая преемственность

§ 3. Соотношение административного права с другими отраслями права

§ 4. Сравнительное административное право

§ 1. Понятие административно-правовой нормы

§ 2. Виды административно-правовых норм

§ 4. Понятие и признаки административно-правового акта

§ 1. Конституция и закон

§ 2. Акты президента российской федерации

§ 3. Акты правительства

§ 4. Ведомственные акты

§ 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов российской федерации

§ 6. Административно-правовые договоры и соглашения

§ 7. Локальные акты

Раздел II. Субъекты административного права и процесса

Глава I. Статус органов исполнительной власти

§ 1. Природа управленческого органа

Глава 1. Основные положения

Глава 2. Участники административных процедур

Глава 10. Координация работы государственных органов и органов местного самоуправления

Глава 11. Организация исполнения решений органов государственной власти и местного самоуправления

Глава 13. Процедуры преодоления разногласий и достижения договоренности

Глава 14. Ответственность должностных лиц и служащих

Глава 15. Заключительные положения (ю.А. Тихомиров, д.С., Данилычева и др. «Нужен Закон об административных процедурах». - Право и экономика, 2001, № 6).

§ 2. Компетенция органов исполнительной власти

§ 3. Административное усмотрение

§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами

§ 5. Краткий обзор законодательства об органах исполнительной власти в иностранных государствах

Глава II. Виды управленческих органов

§ 1. Правительство рф

§ 2. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

§ 3. Органы исполнительной власти субъектов рф

§ 4. Новые межтерриториальные структуры

§ 5. Органы управления в организациях

§ 6. Программно-управленческие структуры

Глава III. Государственная служба

§ 1. Организация государственной службы. Законодательство

§ 2. Статус государственного служащего

§ 3. Статус руководителя. Вступление в должность

§ 4. Прохождение государственной службы

Глава IV. Гражданин как субъект административного права

§ 1. Статус гражданина в административно-правовой сфере

§ 2. Проблемы политического участия

§ 3. Местное самоуправление - демократический канал государственного управления

§ 4. Общественные объединения и государственное управление

Раздел III. Административно-правовое регулирование

Глава I. Механизм регулирования

§ 1. Природа регулирования

§ 2. Средства регулирования

§ 3. Виды административно-правового регулирования

Глава II. Административно-правовые режимы

§ 1. Природа и признаки административно-правовых режимов

§ 2. Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства

§ 3. Административно-правовые режимы для граждан

§ 4. Учетно-легализующие режимы

§ 5. Административно-функциональные режимы

Глава III. Подзаконный характер административно-правового регулирования

§ 1. Закон и подзаконный акт

§ 2. Механизм реализации законов

§ 3. Динамика уровня законности

Глава IV

Раздел IV. Механизм административно-правового управления

Глава I. Управление: организация и функционирование

§ 1. Динамика механизма государственного управления

Раздел IV. Механизм административно-правового управления

Глава I. Управление: организация и функционирование

§ 2. Исполнительная власть: ее потенциал и трудности

Глава II. Государственный контроль

§ 1. Природа и назначение контроля

§ 2. Система контрольных органов

§ 3. Объекты контрольной деятельности

§ 4. Государственный учет и отчетность

§ 5. Административный надзор

§ 6. Иностранный опыт государственного контроля

Глава III. Информационное обеспечение государственного управления

§ 1. Правовые режимы использования информации

§ 2. Информационный статус субъектов права

Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы

Глава I. Управление в сфере экономики

§ 1. Общеэкономическое управление

§ 2. Управление в сфере финансово-кредитных отношений

Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы

Глава I. Управление в сфере экономики

§ 3. Жесткое управление или самоорганизация

§ 4. Отраслевое управление

§ 5. Управление в сфере предпринимательства

Глава II. Организация управления в социальной сфере

§ 1. Комплексный характер управления

§ 2. Управление в социально-культурных отраслях

§ 3. Управление в сфере труда и социального обслуживания

§ 4. Управление в экологической сфере

Глава III. Управление в сфере безопасности и законности

§ 1. Организация управления в области обороны, обеспечения безопасности и охраны государственной границы

§ 2. Организация управления в сфере правопорядка и юстиции

Глава IV. Управление в сфере международных отношений

§ 1. Организация управления в сфере внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности

§ 2. Международное сотрудничество национальных органов исполнительной власти

Раздел VI. Административный процесс. Юридические коллизии

Глава I. Природа административного процесса

§ 1. Правовые формы управленческого процесса

§ 2. Подходы к развитию административного процесса

§ 3. Административный процесс: определение и система понятий

Глава II. Административное правонарушение, административное производство, административная ответственность

§ 1. Понятие и признаки административного правонарушения

§ 2. Производство по делам об административных правонарушениях

Глава III. «встроенные» элементы административного процесса

§ 1. Специализированные административные процессы

§ 2. Судебное обжалование административных актов. Смежные процедуры

§ 3. Споры о компетенции

Глава IV. Административная юстиция

§ 1. Административная юстиция в иностранных государствах

§ 2. Формирование административной юстиции в россии. Административные суды и административное судопроизводство

§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Шиховцова Инна Васильевна
Тюменский государственный университет
Институт государства и права

Аннотация
Данная статья посвящена обзору взаимодействия органов исполнительной власти, которое регулируется нормами административных регламентов. Согласно проведенному исследованию можно утверждать, что на практике регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с иными органами не так распространены, как регламенты предоставления государственных услуг. В статье так же говорится о таком феномене административной реформы как многофункциональные центры.

ADMINISTRATIVE REGULATION OF INTERDEPARTMENTAL INTERACTION OF ENFORCEMENT AUTHORITIES

Shikhovtsova Inna Vasilievna
Tyumen state university
Institute of the state and the right

Abstract
Given clause is devoted to the review of interaction of enforcement authorities which is adjusted by norms of administrative rules. According to the lead research it is possible to approve, that in practice rules of interaction of enforcement authorities with other bodies not so are widespread, as rules of granting of the state services. In clause as it is spoken about such phenomenon of administrative reform as the multipurpose centers.

Библиографическая ссылка на статью:
Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти // Политика, государство и право. 2014. № 6 [Электронный ресурс]..02.2019).

В 2005г. один из этапов административной реформы сопровождался распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 года. Согласно данному распоряжению были утверждены положения Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы. Требование по совершенствованию законодательства и определило одно из направлений административной реформы, которое заключало в себе определение, а так же нормативное закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти и подведомственных органов, а так же межведомственное взаимодействие по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Концепция реформы дала начало обширному применению и внедрению административного регламентирования в деятельности федеральных исполнительных органов. Нормативную базу, которая регулирует вопросы разработки и принятия административных регламентов, составляют Постановления Правительства о регламентах: Правительства Российской Федерации , разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг , типовой регламент внутренней организации , а так же типовой регламент взаимодействия .

В законодательстве и юридической литературе применяется определение «административный регламент», согласно которому представляет собой ведомственный нормативный акт, который устанавливает порядок реализации функций отдельного органа и определяет способы осуществления возложенных на него государственно-властных полномочий, а так же устанавливает способы взаимодействия подведомственных структур органа и формы взаимоотношений органа с внешними субъектами.

Впервые нормативное определение данного понятия было дано в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе , где говорится о должностном регламенте гражданского служащего, который определяет его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, чьей составной частью является должностной регламент. Но из определения не ясно что же представляет собой регламент государственного органа. В контексте Типового регламента взаимодействия (п. 1.2) понятие “регламент федерального органа исполнительной власти” охватывает: регламенты: федерального исполнительного органа власти, исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг и должностные регламенты.

Согласно Типового регламента взаимодействия названные в нем регламенты составляют единый регламент органа исполнительной власти. Но В данный перечень Типового регламента взаимодействия не вошли регламенты по взаимодействию, в отличие от проекта закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации», который так и не стал законом. В своей статье Ноздрачев А.Ф. в одной из классификаций административных регламентов предлагает различать, относительно предмета регулирования, следующие виды административных регламентов: органа исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, исполнения государственной функции; предоставления государственных услуг, должностные регламенты.

Согласно Типовому регламенту взаимодействия федеральных пунктом 2 определено федеральным исполнительным органам власти разработать и утвердить собственные регламенты, которые должны быть разработаны в соответствии с Типовым регламентом и согласно установленному порядку.

Целью административных регламентов является урегулированное выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг. Это осуществляется путём регламентирования последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т. д.

На данный период времени, действующие регламенты взаимодействия федеральных исполнительных органов возможно классифицировать:

1. Регламенты межведомственного взаимодействия между федеральными исполнительными органами власти по вопросам осуществления определённой совместной функции.

2. Регламенты по взаимодействию ФОИВ с его территориальными органами и другими соподчиненными исполнительными органами

Первая категория регулирует совместное исполнение государственной функции несколькими органами исполнительной власти. Здесь обнаруживается сходство с административными регламентами исполнения государственных функций. Основное отличие в том, что регламент взаимодействия регулирует совместное исполнение одной функции, закреплённой за каждым участником в её реализации органом. В свою очередь административный регламент исполнения государственной функции регулирует исполнение функции, закрепленный за одним органом исполнительной власти для обеспечения которой необходимо участие другого органа.

В деятельности органов исполнительной власти встречаются регламенты взаимодействия, которые не утверждены нормативными правовыми актами и носят рекомендательный характер.

На деле наблюдается смешение двух форм регламентов, которые задумывались как взаимодополняющие. В отношении этого вопроса следует согласиться с некоторыми авторами, отмечающими объединяющими эти два вида в одну группу.

Рассмотрев действующие регламенты, можно сделать вывод, о том, что административные регламенты взаимодействия исполнительных органов на деле используются не так интенсивно, как действующие административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Во всяком случае их существенно меньше.

Здесь необходимо подчеркнуть особое значение утверждённых Правительством РФ типового регламента взаимодействия и типового регламента внутренней организации, которые в совокупности определяют общие признаки осуществления деятельности исполнительных органов по реализации своих полномочий и взаимодействия этих органов, в т.ч. правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Зачастую межведомственное взаимодействие регулируется регламентами внутренней организации или регламентами исполнения государственной функции.

К примеру, согласно Приказу МВД РФ “Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним” пунктом 20 указано: Запрос сведений проводится посредством формирования и направления межведомственных запросов через систему межведомственного электронного взаимодействия с помощью электронной подписи.

Нормы по взаимодействию органов исполнительной власти с территориальными органами, а также с подведомственными и прочими органами исполнительной власти субъектов отражается в регламентах внутренней организации.

Такой вид регламента, как регламент взаимодействия получил минимальное распространения в субъектах Российской Федерации.

Зачастую в субъектах ограничиваются установкой порядка разработки регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Их чего следует вывод о слабом закреплении нормативно-правовых требований к административным регламентам взаимодействия

Важное место во взаимодействии исполнительных органов занимает система межведомственного взаимодействия. Главным инструментом данной системы является Интернет-портал государственных услуг Росреестра, доступ к которому осуществлён по электронному адресу portal.rosreestr.ru. На сегодняшний день на портале указан перечень услуг, которые осуществляются при межведомственном взаимодействии. Перечень включает в себя 294 услуги, оказываемые ФОИВ.

В рамках межведомственного взаимодействия орган исполнительной власти, осуществляющий деятельность по оказанию государственных услуг, не может требовать у заявителей предъявления документов и информации, которые находятся в архивах других государственных органов либо органов местного самоуправления. Исключение составляют документы «личного хранения».

Говоря о положительных нововведениях в области межведомственного взаимодействия, которые могут в дальнейшем способствовать распространению регламентного регулирования в этой области, не остаётся без внимания утверждение Постановлением Правительства РФ Положения о системе межведомственного электронного документооборота.

Под межведомственным электронным документооборотом понимается взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота, представляющий собой обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота.

На сегодняшний день формируется новое направление, которое представляет собой систему электронных административных регламентов, в основе которых лежит систем электронной обработки. Данная форма регламентов позволяет анализировать информацию в ходе выполнения процедур.

Разработка электронных административных регламентов направлена на решение таких задач, как:

Эффективное исполнение функций исполнительными органами;

Разработка четко регламентированных вариантов решения в различных предусмотренных ситуациях;

Сокращение сроков выполнения процедур по оказанию услуг;

Таким образом, можно сделать вывод, что новая электронная форма регламента может служить основой эффективного взаимодействия органов государственной власти.

Одним из феноменов административной реформы по взаимодействию при осуществлении деятельности является многофункциональный центр. Понятие многофункциональный центр ввел федеральный закон “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” .

Многофункциональный центр не является органом власти, а представляет собой организацию, осуществляющую согласно с федеральными законами деятельность по предоставлению услуг, как в бумажной форме, так и в электронной. Оказание услуг осуществляется согласно принципу «одного окна». МФЦ уполномочены заключать соглашения по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, а также с исполнительными органами муниципальной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Исходя из анализа нормативно-правовых актов, регулирующих процедуры взаимодействия исполнительных органов, можно сделать выводы:

1. Нет единой формы разработки и принятия административных регламентов взаимодействия. Типовой регламент взаимодействия не содержит требований к описанию процедур и порядка взаимодействии разных федеральных органов;

2. «Регламенты взаимодействия», которые существуют на настоящее время представляют собой переименованные регламенты внутренней организации, а в некоторых случаях не являются административными регламентами.

3. Возможно несколько моделей взаимодействия, что в некоторой степени отражено в практике принятия регламентов взаимодействия:

Взаимодействие между неподведомственными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и его территориальными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и структурами, не являющимися органами исполнительной власти.

Практикой разработки регламентов взаимодействия слабо затронуты вопросы, так называемого межуровневого взаимодействия, а именно взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Чаще всего взаимодействие затрагивается в регламентах предоставления государственных и муниципальных услуг, регламентах внутренней организации, а так же соглашениях, которые, в свою очередь являются приложением к регламентам исполнения государственных услуг.

Библиографический список

Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» от 5 октября 2005г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, №46, ст.4720.
Постановления Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 17.02.2014) “О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации”
Постановление Правительства от 16.05.2011 N 373 (ред. от 23.01.2014) “О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”.
Постановление Правительства от 28.07.2005 N 452 (ред. от 27.03.2013) “О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти”
Постановление Правительства от 19.01.2005 N 30 (ред. от 06.09.2012) “О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти”
Федеральный закон от 27 июля2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. – М.: Законодательство и экономика, 2011, № 8. – С. 5-41
Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 августа 2013 г. N 605 “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним”
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных услуг» – ч. 6 ст. 7
Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 года №754 «Положение о системе межведомственного электронного документооборота».
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2014)