Реферат: Правовой статус учреждений. Административно-правовой статус государственных и муниципальных предприятий и учреждений Общие аспекты деятельности

ВВЕДЕНИЕ

Анализ правовой литературы показывает, что если раньше общие вопросы правового статуса юридических лиц освещались достаточно полно, то конкретные вопросы правового статуса того или иного юридического лица, в частности учреждений, не получили должной теоретической разработки. Не удивительно, так как в условиях планово-административной системы в этом не было практической надобности. Этим и обоснована актуальность изучения статуса учреждений.

В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), правоохранительные органы (суды, прокуратуры, арбитражные суды), учреждения в системе внутренних дел и т. п.

Центральное место в регулировании статуса учреждений занимает Гражданский кодекс РФ , Закон об автономных учреждениях , Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» .

Учреждение, как субъект гражданского права служило предметом исследования следующих ученых: Витрянский В.В., Суханов Е.А., Толстой О.К. и др.

Предметом данной курсовой работы являются общественные отношения, участниками которых являются учреждения. Объектом – совокупность правовых норм, регулирующих правовой статус учреждений.

Целью данной курсовой работы является исследование правового статуса учреждений. Задачи:

1) раскрыть понятие учреждения;

2) определить правовой режим имущества учреждения;

3) рассмотреть ответственность учреждения.

В процессе рассмотрения данной темы будут использованы следующие методы: анализа, синтеза, и сравнительно-правовой.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1.Понятие и виды учреждений

Правовой регламентации такой организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение посвящены ст.ст. 120, 296 и 298 ГК РФ.

Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Это понятие, определяющее статус учреждения сходно со ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Таким образом, российский законодатель впервые определяет учреждение как самостоятельное юридическое лицо.

На первый взгляд, учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей степени, чем коммерческие организации. Это обусловлено в первую очередь тем, что цель и деятельность учреждений лежат в непроизводственной, нематериальной сферах. Учреждения выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности, которая нередко лежит вне сферы гражданского права.

Однако названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов. Порядок образования, отношения с собственником имущества, правовое положение имущества, порядок реорганизации и ликвидации учреждения и некоторые иные вопросы приобретают весьма важное значение в свете бурных экономических реформ в нашей стране.

Учреждение, как и некоммерческая организация, в случае получения доходов от разрешенной деятельности использует в полном объёме полученную прибыль исключительно только для достижения целей и задач, ради которых было создано.

Данный признак в полном объёме относится как к некоммерческим организациям в целом, так и к учреждениям в частности, он носит достаточно конкретный и универсальный характер. В противном бы случае учреждения являлись коммерческими организациями и потеряли бы свою значимость как самостоятельный вид некоммерческой организации.

В настоящее время учреждение является довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений и включает в себя органы государственной власти и управления, медицинские учреждения, учреждения просвещения, вузы, учреждения культуры (музеи, картинные галереи), и т. п.

Кроме того, статья 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , впервые определяет организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждения.

На основе анализа всех разновидностей учреждений можно выделить несколько критериев классификации учреждений: в зависимости от формы собственности, лежащей в основе учреждения; в зависимости от выполняемых функций и целей деятельности; в зависимости от обладания правом вести самостоятельную деятельность, приносящую доход.

В последнее время получили распространение в последнее время частные учреждения. Значение деления учреждений на государственные и частные заключается в том, что государственные учреждения в своей деятельности должны преследовать общегосударственные интересы и расходовать выделяемые средства исключительно в пределах сметы, что и определяет специфику их деятельности, частные же учреждения освобождены от такого рода обязательств, их деятельность может осуществляться в различных направлениях, с целью выполнения различных задач, которые предусмотрены учредительными документами и не противоречат основному законодательству.

Закон об автономных учреждениях предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием Закона об автономных учреждениях внесены изменения в ГК РФ (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и уточнены иные нормы законодательства.

В соответствии с Законом об автономных учреждениях такие учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. По сравнению с последними автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью при осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе, в том числе в отношении имущества, переданного им на условиях оперативного управления.

Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, делятся на бюджетные и автономные.

Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Такое учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде, вправе открывать счета в кредитных организациях.

Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с Законом об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такое учреждение создано. Оно функционирует в соответствии с задачами, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Учредитель дает автономному учреждению задания исходя из предусмотренной в его уставе основной деятельности. Но общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания. Это может создать серьезные затруднения в деятельности таких учреждений.

По общему правилу для государственных (муниципальных) учреждений, являющихся некоммерческими организациями, исполнение заключаемых ими договоров не связано с осуществлением ими предпринимательской деятельности, поэтому одним из необходимых условий их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств является наличие вины соответствующих учреждений. Ранее учреждения, стремившиеся освободиться от ответственности за неисполнение обязательств по оплате товаров, работ, услуг, нередко ссылались на недостаточное бюджетное финансирование их деятельности, в частности на невыделение им предусмотренных сметой денежных средств, как на обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии их вины в нарушении обязательств . Такие доводы учреждений нередко принимались арбитражными судами в качестве основания для освобождения их от ответственности.

Подобной практике, отличавшейся явной несправедливостью по отношению к контрагентам учреждений и не учитывавшей незаконное бездействие собственника, по вине которого предусмотренные сметой денежные средства не доходили до учреждения, теперь положен конец. В Постановлении N 21 (п. 8) имеется разъяснение, согласно которому отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота, поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.

Но все же главная особенность ответственности учреждений состоит в том, что они отвечают по своим обязательствам лишь находящимися в их распоряжении денежными средствами. Причем, как подчеркивается в Постановлении N 21 (п. 5), в данном случае речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении учреждением деятельности, приносящей доход.

При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств его кредиторы не могут обратить взыскание на имущество учреждения (как на закрепленное за ним или приобретенное на средства, выделенные по смете, так и на то, что было куплено на доходы от предпринимательской деятельности), но они вправе привлечь к субсидиарной ответственности по долгам учреждения собственника его имущества.

При этом следует учитывать, что особенностью такой субсидиарной ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 120 ГК РФ (в изъятие из общих правил о субсидиарной ответственности, установленных ст. 399 ГК РФ), является то, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику - учреждению. Если же требование кредитора о взыскании задолженности учреждения предъявлено одновременно как учреждению, так и субсидиарному должнику - собственнику, арбитражные суды, удовлетворяя такое требование, должны указывать в резолютивной части решения на то, что взыскание суммы задолженности производится с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, - с собственника его имущества (субсидиарного должника).

При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам государственного (муниципального) учреждения, арбитражным судам предложено исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет непосредственный собственник имущества учреждения, т.е. соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Поэтому, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности, арбитражные суды в резолютивной части решения должны указывать, что долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а не с органов государственной власти или местного самоуправления, выступающих от имени соответствующих публично-правовых образований.

Согласно другому разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ при удовлетворении исков, предъявленных кредиторами государственных (муниципальных) учреждений в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств соответствующего бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае должно действовать общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Как известно, от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований должны выступать в суде органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При этом главный распорядитель средств федерального бюджета определяется как орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, которое вправе распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенным ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Вместе с тем Пленум ВАС РФ разъяснил, что указание истцом в исковом заявлении, предъявленном к публично-правовому образованию в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им учреждения, органа государственной власти или местного самоуправления, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не должно служить препятствием для рассмотрения дела по существу. В подобном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если же государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (например, в связи с его ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования должен быть привлечен тот орган, который обладает необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Между тем ситуация «раздвоения» имущественного режима невозможна для обычного юридического лица, все имущество которого составляет объект его права собственности и учитывается в едином бухгалтерском балансе (что вновь подтверждает искусственность конструкции юридического лица-несобственника и ее несоответствие условиям нормального рыночного оборота).

Однако государство последовательно способствовало тому, чтобы бюджетные учреждения выходили за рамки деятельности, соответствующей целям их создания, путем постоянного расширения их специальной правоспособности, фактически поощряя оказание ими разного рода платных услуг, сдачу в аренду полученного от учредителя недвижимого имущества и т. д. Такой подход позволял продолжать недофинансирование бюджетных учреждений, например, в части оплаты освещения, отопления, водоснабжения и т. п. Эти расходы учреждения были вынуждены покрывать из заработанных ими, а не полученных по смете денежных средств. Но и при их отсутствии субсидиарная ответственность собственника-учредителя (за счет средств соответствующего бюджета) все равно не наступала, ибо учреждение ссылалось на недостаток или отсутствие бюджетного финансирования как на отсутствие своей вины, что по сложившемуся в арбитражно-судебной практике толкованию ст. 401 ГК РФ освобождало его от ответственности за неуплату долга, а тем самым - и его учредителя от субсидиарной ответственности по таким долгам.

По мере получения и самостоятельного использования учреждениями все более значительных внебюджетных средств публичные собственники-учредители стали рассматривать их как важный дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который должен находиться под их полным контролем. Он был установлен нормами Бюджетного кодекса (БК) РФ 1998 г., согласно которым все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от разрешенной ему предпринимательскои деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов, причем последний вид доходов подлежит зачислению на единый лицевой счет учреждения в территориальном органе федерального казначейства. Тем самым учреждения были не только лишены права вкладывать свои доходы в коммерческие банки (и получать за счет этого соответствующие проценты, которые фактически стало использовать государство), но и было парализовано правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их раздельном учете, а следовательно, и право самостоятельно распоряжаться ими лишилось реального смысла.

Кроме того, согласно п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226 и ст. 227 БК РФ денежные обязательства бюджетных учреждений не должны превышать объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов. В противном случае орган, исполняющий соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить эти обязательства, что повлечет не только отказ от их оплаты за счет бюджетных средств, но и фактическое исключение субсидиарной ответственности собственника-учредителя перед третьими лицами - контрагентами своего учреждения. Следовательно, контрагенты учреждений, по сути, обязаны при заключении договоров с учреждениями проверять, укладываются ли обязательства их договорных партнеров в соответствующий лимит и предусмотрены ли они сметой. В иной ситуации они рискуют не получить оплаты поставленных ими учреждению товаров, произведенных работ или оказанных услуг, поскольку все иное (кроме денежных средств) имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Данные правила рикошетом бьют и по самим учреждениям, ибо превращают их в крайне ненадежных участников имущественного оборота, с которыми становится просто опасно иметь дело.

Таким образом, к настоящему времени «с помощью» бюджетного законодательства как будто бы завершилась начатая в середине 1990-х годов тихая «эволюция» гражданско-правового статуса бюджетных учреждений. Теперь государственные и муниципальные учреждения обязаны самостоятельно платить по всем своим долгам (например, перед энергоснабжающими или ремонтными организациями) при отсутствии или недостатке выделенных для этого бюджетных средств, а предусмотренное Гражданским кодексом «право самостоятельного распоряжения» учреждений полученными внебюджетными доходами, как и субсидиарная ответственность их собственников, фактически парализованы бюджетным законодательством.

В результате налицо несомненная экономия бюджетных средств и освобождение бюджета от «излишних» расходов, а вместе с тем - весьма странный гражданско-правовой статус финансируемого собственником учреждения. С одной стороны, оно вынуждено самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, оставаясь некоммерческой государственной (муниципальной) организацией, полностью подконтрольной учредителю-собственнику. С другой стороны, этот последний, по сути, устранен от имущественной ответственности по долгам своего учреждения, притом что имущество учреждения (кроме денежных средств) недоступно для взыскания кредиторов, а отсутствие (недостаток) у учреждения денежных средств фактически стало основанием для освобождения его от имущественной ответственности по своим обязательствам, что немыслимо для обычного юридического лица и превращает учреждение в крайне ненадежного с точки зрения платежеспособности контрагента. Такая юридическая конструкция неизбежно вызывает серьезные сомнения в самой целесообразности ее существования, ибо обычный участник гражданских правоотношений в нормальной ситуации вряд ли захочет иметь дело с подобным субъектом.

Изложенное позволяет оценить огромное значение рассматриваемых постановлений Пленума ВАС РФ, по существу возродившего к жизни фигуру бюджетного учреждения как относительно нормального участника гражданско-правовых отношений.

С этой точки зрения следует прежде всего отметить, что, согласно абз. 4 п. 2 Постановления N 21, п. 2 ст. 42 и п. 3 ст. 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, а закрепляют лишь особенности их учета. Поэтому нормы бюджетного законодательства не изменяют закрепленный Гражданским кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества. Таким образом, высший судебный орган не только прямо подтвердил сохранение предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ «права самостоятельного распоряжения», но по сути указал, что попытки ограничения или иного истолкования содержания этого гражданского права бюджетным законодательством выходят за пределы компетенции последнего, установленной ст. 1 БК РФ.

Основываясь на этом положении, Пленум ВАС РФ дал четкие разъяснения относительно субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по долгам созданного им учреждения как особого вида субсидиарной ответственности. Он указал, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением утвержденной сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. Тем самым предусмотренные ст. 225-227 БК РФ правила об обязательном подтверждении собственником сметных расходов своего учреждения приобрели изначально свойственный им учетно-технический, а не юридический (и уж во всяком случае - не гражданско-правовой) характер.

Недофинансирование учреждения собственником более не может ни свидетельствовать об отсутствии вины учреждения в неисполнении соответствующих обязательств, ни, следовательно, являться основанием для освобождения его от ответственности, а его собственника - от субсидиарной ответственности по таким долгам учреждения. В этом вопросе Пленум ВАС РФ вполне обоснованно и вместе с тем кардинально изменил даже сложившуюся ранее судебно-арбитражную практику рассмотрения таких споров, что можно лишь всячески приветствовать.

Наконец, он вновь прямо указал на недопустимость ограничения объектов взыскания по обязательствам собственника-учредителя, в том числе и в порядке его субсидиарной ответственности по долгам своих учреждений, исключительно средствами соответствующего бюджета, поскольку публично-правовое образование в соответствии с законом отвечает по обязательствам всем имуществом своей казны, т.е. всем нераспределенным среди своих юридических лиц имуществом. Тем самым лишаются смысла попытки ограничения ответственности государства с помощью запрещения обращения взыскания на бюджетные средства, установленного бюджетным законодательством, а также неоднократно высказывавшиеся ранее на весьма авторитетном уровне опасения «разрушить бюджет» путем удовлетворения вполне обоснованно предъявленных к государству судебных исков.

Более того, по существу вновь разъяснено, что государство и другие публично-правовые образования в соответствии с общим правилом п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, т.е. прежде всего в имущественном обороте, выступает на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это касается и отношений имущественной (гражданско-правовой) ответственности по обязательствам, которые также не должны искажаться бюджетным законодательством, тем более выходящим за пределы установленной для него сферы действия.

Пленум ВАС РФ также разъяснил, что субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним «приносящей доходы деятельности», а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов. Это разъяснение основано на аутентичном толковании правила п. 2 ст. 120 ГК РФ, согласно которому собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по любым его обязательствам, в том числе и внебюджетным, т.е., по сути, за предоставленное им своему учреждению право (разрешение) осуществлять приносящую доходы деятельность. Поскольку по смыслу п. 2 ст. 298 ГК РФ наличие у учреждения такого права не является обязательным атрибутом его статуса, а целиком зависит от воли его собственника-учредителя, последний, очевидно, должен определенным образом контролировать осуществление такого права (в частности, соблюдение предусмотренных им границ такой деятельности) и соответственно нести субсидиарную ответственность по возникающим в связи с этим долгам учреждения.

Вместе с тем, согласно п. 3 Постановления N 21 взыскание по долгам учреждения не может быть обращено на любое его имущество (кроме денежных средств), в том числе и на имущество, полученное за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Иначе говоря, объектом взыскания кредиторов по долгам учреждения являются только имеющиеся у последнего денежные средства, но в том числе и полученные им за счет внебюджетных источников (находящиеся на его едином лицевом счете в отделении казначейства). Все иное имущество учреждения, включая приобретенное за счет внебюджетных средств, забронировано от взыскания кредиторов.

Из этого можно сделать вывод о том, что Пленум ВАС РФ согласился с предусмотренным бюджетным законодательством объединением «бюджетного» и «внебюджетного» имущества учреждения, парализующим правило п. 2 ст. 298 ГК РФ об их самостоятельном раздельном бухгалтерском учете. Тем самым он по сути распространил на «внебюджетное» имущество учреждения режим права оперативного управления, хотя и в несколько расширенном варианте: если в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение вообще лишено права распоряжения «бюджетным» имуществом, то в отношении «внебюджетного» имущества за ним сохраняется предусмотренное п. 2 ст. 298 ГК РФ «право самостоятельного распоряжения», видимо, включающее и возможности его отчуждения по усмотрению учреждения. В свою очередь, оно представляет собой элемент (правомочие) имеющегося у учреждения права оперативного распоряжения своим имуществом (тем более, что, как уже отмечалось, такое правомочие совсем не обязательно имеется у каждого учреждения) .

Можно считать, что теоретическая дискуссия о характере предусмотренного п. 2 ст. 298 ГК РФ «права самостоятельного распоряжения» (является ли оно разновидностью права оперативного управления, права хозяйственного ведения или самостоятельным гражданским правом) разрешена путем признания этого права арбитражно-судебной практикой разновидностью права оперативного управления. Такой подход и ранее довольно убедительно обосновывался авторитетными представителями этой практики, в частности, В.В. Витрянским . Следует признать, что он соответствует смыслу норм, включенных в главу 19 ГК РФ (с учетом правила ст. 120 ГК РФ), не содержащую правил об иных правах, нежели хозяйственное ведение и оперативное управление. В любом случае необходимо признать, что рассмотренные постановления Пленума ВАС РФ внесли весьма серьезный вклад в развитие как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Учреждением (как организационно-правовой формой юридических лиц) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, обладающая правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества и осуществляющая правомочия по владению, пользованию и распоряжению указанным имуществом лишь в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Государственные и муниципальные учреждения, финансируемые собственником, в отечественном правопорядке составляют единственную разновидность некоммерческих организаций, не имеющих права собственности на свое имущество. Это - реликт прежней правовой системы (наряду с унитарными предприятиями, также не являющимися собственниками), в принципе немыслимый для обычных юридических лиц, ибо участники нормального гражданского (имущественного) оборота - собственники своего имущества, самостоятельно отвечающие им по своим долгам. Признание же таковыми учреждений юридически означало бы переход их имущества в частную собственность этих юридических лиц, т.е. его приватизацию, а также устранение государства (публично-правового образования) от выполнения некоторых его конституционных задач, что представляется несвоевременным.

Особенности правового статуса учреждений заключаются в правовом режиме имущества учреждения, ответственности учреждения по своим обязательствам.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ

1. Нормативно-правовые акты:

1.1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Российская газета 1993. 25 декабря.

1.2. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994. №51-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.06.2009 № 132-ФЗ)// СЗ РФ. 1994.-№32.-Ст.3301.

1.3. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009 № 90-ФЗ)// СЗ РФ.- 2003.- N 40.- Ст. 3822.

1.4. «Об автономных учреждениях»: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 №230-ФЗ)// СЗ РФ.- 2006.- N 45.- Ст. 4626.

1.5. «О некоммерческих организациях»: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 03.06.2009 №107- ФЗ)// СЗ РФ.-1996.- N 3.- Ст. 145.

1.6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 09.04.2009 №58- ФЗ)//СЗ РФ. – 1998. - № 31. – Ст. 3823.

1.7. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 01.07.2009N 144-ФЗ)// СЗ РФ.- 2005.- N 30 (ч. 1).- Ст. 3105.

2.Судебная практика:

2.1. «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21// Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

2.2. «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 //Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

2.3. «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24//Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

3.Специальная литература:

3.1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй/ Под ред. О.Н. Садикова., 2006.

3.2. Толстой О.К. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, O.K. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 489.

3.3. Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений// Законодательство.-2006 - N 12.

3.4. Грудцына Л.Ю., Спектор А.А. Гражданское право России. – М.: Юстицинформ, 2007.

3.5. Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений//Законодательство.- 2006.- N 12.

3.6. Новоселова Л.А. Ответственность автономных учреждений по своим обязательствам//Законодательство.- 2008.- N 3.

3.7. Гражданское право. Том I. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова – М.: Издательство «БЕК», 2006.

3.8. Гамбаров Ю.С. Гражданское право.– М.: Зерцало, 2006.

3.9. Гражданское право России/Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. – М.: Юристъ, 2005.

3.10. Беляев К.П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 3. Москва; Екатеринбург, 2004.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 09.04.2009 №56- ФЗ)//Российская газета.- 1996.- N 23-27.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009 № 90-ФЗ)// СЗ РФ.- 2003.- N 40.- Ст. 3822.

«Об автономных учреждениях»: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 №230-ФЗ)// СЗ РФ.- 2006.- N 45.- Ст. 4626.

«О некоммерческих организациях»: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 03.06.2009 №107- ФЗ)// СЗ РФ.-1996.- N 3.- Ст. 145.

Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений//Законодательство.- 2006.- N 12.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 09.04.2009 №58- ФЗ)//СЗ РФ. – 1998. - № 31. – Ст. 3823.

«О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21// Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

«О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 //Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

«О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 24//Вестник ВАС РФ.- 2006.- N 8.

«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 01.07.2009N 144-ФЗ)// СЗ РФ.- 2005.- N 30 (ч. 1).- Ст. 3105.

Толстой О.К. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, O.K. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 489.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Полотовская, Елена Юрьевна. Гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) учреждений: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Полотовская Елена Юрьевна; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов].- Москва, 2014.- 221 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-12/347

Введение

ГЛАВА 1. Государственные (муниципальные) учреждения в системе субъектов гражданского права 14

1.1. История становления и развития государственных (муниципальных) учреждений в России 14

1.2. Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве 38

1.3. Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений 65

ГЛАВА 2. Особенности правоспособности государственных (муниципальных) учреждений 98

2.1. Имущественная основа деятельности государственных (муниципальных) учреждений 98

2.2. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности 119

2.3. Участие государственных (муниципальных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд 136

2.4. Гражданско-правовая ответственность государственных (муници пальных) учреждений 158

Заключение 189

Список использованной литературы

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особым характером статуса государственных (муниципальных) учреждений, их двойственной правовой природой. Они, с одной стороны, участвуют в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, наделенного полномочиями юридического лица. В этом смысле они вправе участвовать в обязательственных, вещных правоотношениях, быть истцами и ответчиками в суде. Однако, с другой стороны, законодатель не может не учитывать, что государственные (муниципальные) учреждения созданы для выполнения множества социальных функций, имеющих важное публичное значение. В этом смысле рассматриваемые субъекты позиционируются как представители публично-правовых образований, что осложняет их участие в гражданском обороте.

Учитывая эти особенности, в теории и практике гражданского права возникает множество проблем правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений. К их числу можно отнести, например, неоднозначные вопросы с определением объема правоспособности учреждений (в том числе их права на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), выяснением особенностей вещных прав учреждений на находящееся у них имущество (в том числе имущество, которым учреждение вправе свободно распоряжаться), установлением финансового обеспечения учреждений со стороны публично-правовых образований, возможностью признания учреждений несостоятельными (банкротами), распространением статуса учреждений на органы публичной власти и т.п.

Кроме того, особенностью функционирования государственных (муниципальных) учреждений в отечественном гражданском обороте является постоянно меняющееся законодательство об их правовом положении. С момента принятия части первой Гражданского кодекса РФ и до сегодняшнего дня было принято несколько федеральных законов, кардинально меняющих систему этих учреждений и элементы их правоспособности (например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», выделивший в системе государственных (муниципальных) учреждений бюджетные и автономные учреждения, и Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», разделивший все государственные (муниципальные) учреждения на казенные, бюджетные и автономные). К сожалению, принятие таких законов не всегда сопровождалось широким обсуждением в научной среде, что обусловливает необходимость их комплексного теоретического анализа в настоящее время.

При этом следует отметить, что реформирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений нельзя считать завершенным. Из года в год Президент РФ в своих бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ указывает на необходимость реформирования бюджетного сектора, сокращения расходов на социальную сферу, совершенствование законодательства в области правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Так, в Бюджетном послании от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах» Президент РФ отметил, что «необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников. Теперь задача – в самих учреждениях обеспечить переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда…».

Эти и другие обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования и ее актуальность для современной науки гражданского права.

Степень разработанности темы исследования . Поскольку в окончательном виде правовой статус государственных (муниципальных) учреждений оформился лишь в советский период развития нашего государства, именно тогда были заложены теоретические основы этого вида организаций как самостоятельных юридических лиц. Среди ученых, разрабатывавших эти основы, можно назвать С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, В.Г. Грибанова, О.С. Иоффе и др.

В современной России количество научных работ, затрагивающих вопросы правового положения государственных (муниципальных) учреждений возросло.

Например, вопросы имущественного положения учреждений изучены в работах З.А. Ахметьяновой, А.И. Карномазова, А.А. Кирилловых, Г.А. Кудрявцевой, О.Б. Леонтьевой, Д.В. Сараева, М.Н. Суровцовой, А.А. Якимова и др. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности исследуются в трудах Е.В. Морозовой, Я.Я. Кайля, А.В. Кнутова, Ю.Г. Лесковой, А.А. Попова, Л.В. Санниковой, Ю.Г. Шиповальниковой и др. Участие государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было предметом изучения Л.В. Андреевой, О.А. Беляевой, А.В. Ермаковой, К.В. Кичика, А.В. Чуряева и др. Разработкой теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности занимаются В.А. Болдырев, Л.А. Новоселова, Г.Д. Отнюкова, В.Н. Соловьев, В.В. Стрельников, Е.Г. Ульянова, Ю.Н. Фольгерова и др.

Однако работы указанных авторов преимущественно основываются на устаревшем нормативном материале, не учитывают последних изменений в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений. Кроме того, все они посвящены лишь некоторым, отдельным аспектам деятельности этих юридических лиц.

Объект исследования образуют общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности государственных (муниципальных) учреждений, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие теоретические основы и содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.

Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания гражданско-правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений и механизма его реализации, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи :

Проследить эволюцию формирования в отечественном законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений;

Провести сравнительный теоретический анализ гражданско-правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений;

Рассмотреть существующие проблемы идентификации государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц и предложить пути их решения;

Проанализировать содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество;

Выделить правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности;

Раскрыть механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам,

Сформулировать предложения по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус государственных (муниципальных) учреждений.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные теоретические работы в области гражданско-правового статуса юридических лиц таких ученых, как Т.Е. Абова, Б.М. Гонгало, А.Н. Гуев, Т.А. Гусева, А.Ю. Кабалкин, Н.В. Козлова, В.П. Мозолин, Г.Ф. Ручкина, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.М. Эрделевский и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, классификации (систематизации), аналогии.

Использованы и специальные методы – такие, как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что оно является одной из первых в гражданско-правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений, образованных в результате реформирования 2010 года.

В результате проведенного исследования: выявлены закономерности формирования российского законодательства о правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений; выделены общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; обоснована нецелесообразность введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям; определена правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут самостоятельно распоряжаться; аргументирована двойственная правовая природа услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями); обоснована необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

На защиту выносятся следующие положения :

1. Анализ истории формирования в отечественном законодательстве государственных (муниципальных) учреждений позволяет выделить закономерности по все более детальной дифференциации их на отдельные типы. Оценивая последнюю реформу государственных (муниципальных) учреждений по их делению на казенные, бюджетные и автономные, автор обосновывает, что в ней был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Доказано, что изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

2. Действующая редакция Гражданского кодекса РФ, сохраняя исторически сложившуюся сущность гражданско-правового статуса государственного (муниципального) учреждения, обусловленную интересами государства, дополнила содержание статуса учреждения правами и обязанностями, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход, в том числе правом самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности.

3. Несмотря на высказываемые в литературе мнения о необходимости возврата к двум типам учреждений (бюджетному и автономному), следует поддержать законодателя в выделении трех типов учреждений, выделив общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений.

Выявлены общие признаки гражданско-правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений: а) они являются разновидностью некоммерческой организации; б) их учредителем выступает публично-правовое образование; в) цель их деятельности определяет учредитель; г) им разрешено осуществлять приносящую доход деятельность; д) они действуют на основе имущества публично-правовых образований, которое принадлежит им на праве оперативного управления.

Специальные признаки гражданско-правового статуса казенного, бюджетного и автономного учреждения выявлены: а) по сфере деятельности; б) по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности; в) по распоряжению имуществом; г) по ответственности по обязательствам; д) по возможности быть учредителем другого юридического лица; е) по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) по органам управления; з) по возможности получать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами; и) по определению состава особо ценного движимого имущества; к) по порядку расходования денежных средств.

4. Идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной. Ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, создаст искусственное разделение юридического лица как единого субъекта права на две составляющие (частную и публичную), а также образует множество проблем юридико-технического свойства (прежде всего связанных с необходимостью внесения в законодательство множества оговорок, связанных с распространением отдельных законоположений либо на юридических лиц публичного права, либо на юридических лиц частного права).

5. По результатам анализа складывающихся в правоприменительной деятельности проблем обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе. Придание субъектам публичного права статуса юридического лица приводит к многочисленным противоречиям между публичным и частным правом (в части построения организационной структуры этих субъектов, составления их учредительных документов, реализации процедур создания, реорганизации и ликвидации и т.п.).

6. Правомочие автономных и бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности, полностью охватывается содержанием права оперативного управления, соответствующего исторически сложившимся представлениям об учреждении как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица. Высказываемые в литературе мнения о распространении на это имущество права собственности, права хозяйственного ведения или самостоятельного вещного права не имеют под собой ни законодательных, ни доктринальных оснований.

7. Деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций. Среди указанных форм наиболее распространенной является оказание учреждениями услуг. При этом обоснован вывод об особой правовой природе таких услуг. Услуги, оказываемые учреждением на основе выданного учредителем задания, имеют публично-правовую природу (финансируются из бюджета, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг, государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик, на финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета), а услуги, оказываемые учреждением на договорных началах, - частноправовую природу.

8. По результатам анализа участия государственных (муниципальных) учреждений в обязательных конкурентных процедурах заключения гражданско-правовых договоров, в качестве предложений по совершенствованию действующего законодательства предлагается:

Закрепить не право, а обязанность участия бюджетных учреждений в отношениях по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) через уполномоченные органы (учреждения);

Установить норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не распространяются на отношения по купле-продаже и аренде недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика.

9. Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволяет утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.

В связи с этим в работе доказывается, что интересы контрагентов государственных (муниципальных) учреждений могут быть обеспечены следующими мерами:

Закреплением обязанности государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание кредитора учреждения;

Установлением дисциплинарной ответственности руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;

Возложением ответственности по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;

Включением в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условий о страховании ответственности арендатора.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сделанные в диссертационном исследовании выводы вносят дополнительный вклад в науку гражданского права в части определения гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений.

Сформулированные в работе результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, в частности, при характеристике их имущественного положения, финансового обеспечения, механизма гражданско-правовой ответственности.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в законотворческом процессе при совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Гражданское право».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях: XII международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011 г.); XIII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова (27 – 30 ноября 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (г. Новосибирск, 2012 г.); XIII Международной научно – практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (Московский государственный университет, 27 – 28 ноября 2012 года); IV Международной научной конференции «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Научно – внедренческий центр Международного исследовательского института, 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Современная юриспруденция: проблемы и решения» (г. Новосибирск, 13 февраля 2013 г.); Научно – практической конференции молодых ученых «Тенденции и перспективы социально – экономического развития мирового сообщества» (г. Орел, 27 – 28 февраля 2013 г.); II Международной заочной научно – практической конференции «Наука вчера, сегодня, завтра» (г. Новосибирск, 24 июля 2013 г.).

Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» при разработке автором учебных планов и преподавании учебных дисциплин «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правовое обеспечение экономики», «Хозяйственное право» и др.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве

История публичных (государственных и муниципальных) учреждений, по признанию многих специалистов, начинается вместе с историей развития юридических лиц. Это связано с тем, что первые упоминания о возникновении учреждений и других некоммерческих юридических лиц можно встретить в памятниках римского права времен христианских императоров. В это время из совокупности лиц специально выделяются церковные учреждения и благотворительные заведения. Они обладали правом приобретать имущество и наследовать по завещаниям, быть кредиторами, выступать стороной в суде и т.д.

Безусловно, полного сравнения с современными учреждениями в римских источниках наблюдать не приходится. Однако некоторые схожие черты, определяющие отличительные особенности государственных (муниципальных) учреждений, можно было проследить и в 1-2 веках нашей эры.

Более совершенным в определении правового статуса публичных учреждений можно признать законодательство стран западной Европы периода феодальной раздробленности (12-14 века). При этом особенностью этого периода является то, что деятельность субъектов, похожих на современные учреждения, регламентировалась прежде всего каноническим (церковным) правом. Это свя зано с тем, что в период феодальной раздробленности наиболее крупным феодалом была церковь, при которой существовали больницы, школы, приюты1.

В России первым прообразом современных учреждений можно считать земские учреждения. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. ими признавались местные органы власти, осуществлявшие управление практически всеми сферами жизни населения на местах. Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. В непосредственную сферу ведения земских учреждений входило: а) управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, б) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других со оружений и путей сообщения, содержимых на счет земства, в) меры обеспечения народного продовольствия, г) благотворительская деятельность, прекращение нищенства, попечение о построении церквей, д) управление делами взаимного земского страхования имуществ, е) попечение о развитии местной торговли и промышленности, ж) попечение о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах, з) содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными и др. Для реализации указанных задач земские учреждения имели право «приобретать и отчуждать недвижимые и движимые имущества, заключать договоры, принимать обязательства, вчинять гражданские иски и ответствовать в гражданских судах по имущественным делам земства». Полноправными представителями земских учреждений в этих отношениях выступали управы.

Однако по признанию специалистов, несмотря на имеющиеся сходства земских учреждений и учреждений настоящего времени, нельзя сказать, что земские учреждения были подлинным прототипом такой ныне существующей организационно-правовой формы юридического лица, как учреждение; это только первая попытка создания подобных юридических лиц. Земские учреждения обладали более широким кругом полномочий и выполняемых функций; структура, порядок образования и многие другие особенности существенно отличались от особенностей сегодняшних учреждений1.

В Советской России разработка правового статуса публичных учреждений проходила в куда более широких масштабах. Этому способствовала политическая и идеологическая обстановка, основанная не концентрации имущества, участвующего в гражданском обороте, в государственной собственности. В связи с этим для правового режима СССР юридические лица, не являющиеся собственниками принадлежащего им имущества (в том числе учреждения), были как нельзя актуальны и необходимы.

Например, уже в первом Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. учреждения стали упоминаться в легальном определении юридического лица. Согласно ст. 13 Кодекса юридическими лицами признавались объединения лиц, учреждения или организации, которые могут как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать на суде.

Примечательно, что уже в законодательстве начала XX века прослеживается тенденция по ограничению гражданской правоспособности публичных учреждений. Так, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» устанавливалось: «Учреждения, состоящие на государственном бюджете, могут производить только те хозяйственные операции, которые непосредственно свя См.: Попов А.А. Указ. соч. С. 25. 2 СУ РСФСР. 1922. № 71. ст. 904. СУ РСФСР. 1926. № 64. ст. 499. заны с их деятельностью или являются необходимыми для осуществления возложенных на них задач». Одновременно п. 4 названного Декрета был проведен в жизнь принцип имущественной ответственности исключительно денежными средствами бюджетного учреждения: «По заключенным ими... сделкам и обязательствам учреждения отвечают как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средствами, отпускаемыми и предоставляемыми данному учреждению на операции, для осуществления которых заключены соответствующие сделки и договоры» .

Из данного положения, а также иных нормативных актов следует, что имущественную основу учреждений в то время формировали, во-первых, бюджетные ассигнования и, во-вторых, так называемые специальные средства. Специальными средствами признавались суммы, образованные из тех доходов бюджетного учреждения, которые на основании особых постановлений (Правительства СССР, Правительства союзной республики либо местного совета - в зависимости от подчиненности учреждения) могут расходоваться этим учреждением на специальные цели без проведения по доходной и расходной части государственного или местного бюджета.

Специальные средства образовывались либо за счет доходов, получаемых учреждением от вспомогательных подсобных предприятий, либо за счет доходов, непосредственно извлекаемых учреждением от различного рода хозяйственных операций и операций по оказанию услуг, характер которых определяется содержанием функции данного учреждения.

Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом.

Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом: недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования; земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования; особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды); особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность1; некоторыми категориями движимого имущества, стоимость кото рых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к ка тегории особо ценного движимого имущества». Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постанов ление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в рабо те? В этом вопросе мнения разделяются: так как Постановление № 337 не от менено, его можно и нужно использовать в работе. Но Постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества: недвижимым имуществом, приобретенным автономным учрежде нием за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Федерального зако на «Об автономных учреждениях» «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости. Однако направления расходования выручки, полученной за движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 Гражданского кодекса РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время; материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Если прежде автономное учреждение вправе было вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя, то теперь вносить в уставный (складочный) капитал других юридических лиц можно только недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.

Статья 103 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает особый порядок формирования уставного капитала хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, создаваемых образовательными организациями высшего образования. Так, образовательные организации высшего образования при создании хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых за-См.: Сильвестрова Т. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Автономные учреждения: акты и комментарии для бухгалтера. 2011. № 1. ключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности в качестве вклада в уставные капиталы таких хозяйственных обществ и складочные капиталы таких хозяйственных партнерств вносят право использования результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат указанным образовательным организациям (в том числе совместно с другими лицами). Денежная оценка права, вносимого в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или складочный капитал хозяйственного партнерства по лицензионному договору, утверждается решением единственного учредителя (общего собрания учредителей) хозяйственного общества или участников хозяйственного партнерства, принимаемым всеми учредителями хозяйственного общества или участниками хозяйственного партнерства единогласно. Если номинальная стоимость или увеличение номинальной стоимости доли либо акций участника хозяйственного общества в уставном капитале хозяйственного общества или доли либо акций, оплачиваемых вкладом в складочный капитал хозяйственного партнерства, составляет более чем пятьсот тысяч рублей, такой вклад должен оцениваться независимым оценщиком.

Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности

Сторонники первого подхода при обосновании своего вывода в основном ссылаются на положения гражданского законодательства, однозначно закрепляющего положение о том, что все имущество, находящееся у учреждения, принадлежит ему на праве оперативного управления.

Наиболее полноценно этот подход отражен А.А. Якимовым. В своей статье указанный автор со ссылкой на положения Гражданского кодекса РФ делает однозначный вывод о том, что учреждение в отношении имущества, находящегося в его свободном распоряжении, обладает исключительно правом оперативного управления. Например, согласно п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса РФ плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия или учреждения, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Из этого вы вода А.А. Якимов делает вывод о том, что законодатель однозначно определил правовое положение доходов или любого имущества, приобретенного учреждением по каким-либо основаниям, - оно поступает учреждению на праве оперативного управления в порядке для приобретения права собственности. При этом последнее указание не означает, что имущество поступает в собственность, а лишь устанавливает порядок приобретения права оперативного управления, аналогичный порядку приобретения права собственности.

Применительно к особенностям права оперативного управления учреждений А.А. Якимов отмечает, что норма п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ устанавливает лишь содержание данного вещного права, объем которого может изменяться законом, но не предоставляет возможность трансформации самого права оперативного управления в иные вещные права. Изменение содержания права не является изменением природы права в отношении конкретного имущества. Следовательно, ст. 298 Гражданского кодекса РФ лишь изменяет правовое содержание права оперативного управления, расширяя сферу возможности учреждения в осуществлении своего права в отношении определенного имущества, т.е. налицо законодательное увеличение меры возможного поведения участника правоотношения по сравнению с общим правилом.

Иной подход, по мнению А.А. Якимова, означал бы возникновение или прекращение права, которое субъект не может иметь в силу своего правового статуса (правоспособности), или возникновение нового права в нарушение римского принципа «Никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам» .

Буквальное законодательное толкование осуществляет и Ф.О. Богатырев, отмечая, что закон не дает повода считать доходы автономного учреждения, полученные им в самостоятельное распоряжение, принадлежащими ему на ка-ком-либо особом праве, нежели право оперативного управления» .

Аналогичного мнения придерживается Т.В. Твердова, полагая, что «самостоятельное распоряжение есть одно из правомочий права оперативного управления, но не для всех субъектов этого права, а только для учреждения» . С точки зрения указанного автора, право оперативного управления имуществом учреждения «расширено» законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им. Иначе говоря, право самостоятельного распоряжения рассматривается как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества.

Об этом пишет и СО. Лозовская, отмечая, что «в ст. 298 Гражданского кодекса РФ речь идет все-таки о праве оперативного управления, но с дополнительным правом самостоятельного распоряжения доходами и приобретенным за счет собственных доходов имуществом, т.е. в данном случае предусматривается дополнительное правомочие, которое входит в содержание права оперативного управления» .

Точки зрения о закреплении имущества, приобретенного за счет средств, полученных от осуществления приносящей доход деятельности, за бюджетными и автономными учреждениями на праве оперативного управления придерживаются разработчики Проекта Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции Проекта на имущество, закрепленное собственником за учреждением или приобретенное учреждением в результате осуществления учреждением приносящей доход деятельности, оно приобретает право оперативного управления1.

Поддерживается рассмотренный подход и в арбитражной практике. Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 сентября 2004 г. № 5804/042 отмечено, что п. 2 ст. 298 ГК РФ не предусматривает возникновения у учреждения права собственности на такое имущество, и регистрация права оперативного управления в отношении имущества, приобретенного на доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, признана законной. Другой точке зрения придерживаются сторонники рассмотрения права учреждения на свободное распоряжение имуществом в качестве права хозяйственного ведения. Этот подход основан на законодательной конструкции права хозяйственного ведения, позволяющей обладателю такого вещного права не только владеть и пользоваться имуществом, но и распоряжаться им в пределах, установленных законом (см. ст. 294 Гражданского кодекса РФ).

Например, В.В. Чубаров отмечает, что право учреждения на имущество, приобретенное на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, носит иной характер, нежели право оперативного управления. Такое имущество учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято у него, в том числе когда оно используется не по назначению. Эта норма по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения.

Участие государственных (муниципальных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества.

В литературе отмечается, что на практике есть некоторая неопределенность с определением круга имущества бюджетного учреждения, относящегося к разряду особо ценного.

Дело в том, что порядок определения особо ценного имущества бюджетного учреждения определен в п. 11 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», где закреплено, что «для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено». Однако в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» нет ни слова об ответственности бюджетного учреждения по своим долгам, а правила о том, как определяется особо ценное имущество, приведены с целью установить, каким имуществом учреждение вправе распоряжаться только с согласия собственника (п. 10 ст. 9.2). Вследствие этого возникает вопрос о том, возможно ли применение указанных норм Федерального закона «О некоммерческих организациях» к отношениям по ответственности бюджетного учреждения, либо перечень особо ценного имущества бюджетного учреждения определяется исключительно на основании усмотрения правоприменительных органов.

По нашему мнению, следует присоединиться к позиции В.А. Болдырева о том, что оговорка «для целей настоящего закона» не исключает возможность рассматривать перечни особо ценного имущества как доказательство особой ценности в деятельности правоприменительных органов, которые, как известно, склонны к применению формально определенных, а значит, не вызывающих споров правил.

Учитывая указанные особенности степени ответственности бюджетных учреждений, нельзя не отметить, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений. Ведь объектом взыскания будут выступать лишь недорогие предметы меблировки и канцелярские принадлежности бюджетного учреждения. Фактически такое положение дел может подвигнуть существующих и потенциальных контрагентов бюджетных учреждений к выполнению работ, оказанию услуг или передаче товара только на условиях предоплаты. Надежность такого должника более чем сомнительна. Содержание закона стимулирует кредиторов бюджетных учреждений к строгому учету и немедленному взысканию долгов с бюджетных учреждений. Любая проволочка способна привести к бесперспективности обращения в суд. Смысл обращения в юрисдикционные органы сохраняется лишь до тех пор, пока у учреждения имеется малоценное имущество.

Процедура наложения взыскания на имущество бюджетного учреждения регулируется ч. 20 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и предполагает необходимость подачи заявления с указанием реквизитов бан См.: Болдырев В.А. Имущественная ответственность учреждений // Право и экономика. 2011. № 8. ковского счета взыскателя и исполнительного документа (исполнительного листа или судебного приказа) в орган Федерального казначейства или финансовый орган субъекта Российской Федерации. Орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет бюджетному учреждению -должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением заявления взыскателя. Пунктом 7 ч. 20 ст. 30 названного Федерального закона установлено, что «...бюджетное учреждение - должник в течение 30 рабочих дней со дня получения уведомления о поступлении исполнительного документа представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, платежный документ на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете должника».

Указание в Законе на «общий остаток средств, учтенных на его лицевом счете должника» позволяет утверждать, что исполнение требований исполнительного документа происходит вне зависимости от того, по каким основаниям были выделены средства бюджетному учреждению. Если они есть - долг должен быть погашен.

Интерес представляет положение п. 11 ч. 20 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В нем закреплено, что «...в случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения -должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Содержание приведенной нормы Закона позволяет утверждать, что ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставов-исполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы).

Имущественная ответственность автономных учреждений по своему объему к настоящему времени, в целом, не отличается от имущественной ответственности бюджетных учреждений.

Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.

Собственник имущества бюджетного и автономного учреждений не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.

Вместе с тем утверждать, что разница между имущественной ответственностью автономных и бюджетных учреждений отсутствует, неправильно. Эта разница наиболее заметна в процедуре взыскания. Взыскатель, чье требование к должнику - автономному учреждению установлено исполнительным документом, не имеет возможности прибегнуть к тому порядку взыскания, который предусмотрен для бюджетных учреждений, т.е. предъявить его для исполнения в финансовый орган. Это означает, что взыскатель имеет возможность сразу обратиться с исполнительным документом непосредственно к судебному приставу-исполнителю, а также в банк или иную кредитную организацию, в порядке, урегулированном ст. 8 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

10. Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений

ФЗ от 08.12.1995 «О с/х кооперации» (регламентирует деятельность потребительских кооперативов);

ФЗ от 19.06.1992 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ» ;

ФЗ от 19.05.1995 «Об общественных объединениях» (общественная организация, движение, фонд, учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия).

К числу субъектов АдП относятся:

предприятия (хозяйственные товарищества и общества),

учреждения и иные некоммерческие организации (потребительские кооперативы, фонды и другие),

осуществляющие, соответственно, хозяйственные, управленческие, социально-культурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности людей, общества и государства.

Предприятие – хозяйственная организация, образованная для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. В зависимости от видов собственности :

государственные;

муниципальные;

находящиеся в собственности общественных объединений, иностранных государств, юридических и физических лиц,

образованные на базе смешанных форм собственности.

По значению и организационной форме гос. предприятия :

общефедеральные (в том числе казенные, унитарные и другие);

субъектов федерации .

муниципальные предприятия , находящиеся в ведении органов МСУ, имеют районное, городское, поселковое значение.

Негосударственные предприятия:

частные (индивидуальные и семейные) предприятия,

хозяйственные товарищества и общества,

производственные кооперативы,

другие виды негосударственных предприятий.

По характеру (виду) выпускаемой продукции и оказанию услуг (по отраслевой специализации):

промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты и др.);

с/х (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.);

строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы и др.);

транспортные (железнодорожные станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэропорты и др.);

связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.);

торговли (универмаги, спец. магазины, торговые базы и др.);

жилищно-коммунальные (предприятия по благоустройству ремонтно-эксплуатационные управления, энергосети и др.).

Учреждение – организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Виды учреждений по функциям :

осуществляющие управленческие функции (органы государственной власти: аппараты представительных органов, органы ИВ - министерства, комитеты, управления, аппараты судебных органов, прокуратуры);

осуществляющие социально-культурные и иные функции, не связанные с материальным производством.

По форме собственности:

государственные,

муниципальные,

негосударственные,

частные и другие;

По масштабу и значению своей деятельности :

общефедеральные,

субъектов федерации,

местные (муниципальные);

По характеру и сфере деятельности:

образования (школы, высшие учебные заведения и др.);

науки (НИИ, академии наук и др.);

культуры (театры, музеи, библиотеки и др.);

здравоохранения (больницы, поликлиники и др.);

социальной защиты (интернаты для престарелых, школы-интернаты и др.).

Иные некоммерческие организации:

Потребительский кооператив – добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.

Фонд – не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридически лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Учреждения и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы). Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности ее членов с включена слова «ассоциация» или «союз».

Административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций. Их правовое положение определяется ГК РФ, законами и иными нормативными актами (положениями, уставами и т.п.). Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации вступают в административно-правовые отношения с органами ИВ и иными субъектами АдП в связи с осуществлением своих функций. Нормы права , определяющие административно-правовой статус устанавливают :

общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;

государственную регистрацию предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций;

порядок производства регистрации и основания отказа регистрации;

общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.

Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и правила об охране здоровья работников предприятий, учреждений и некоммерческих организаций и населения, законодательство о пожарной безопасности, антимонопольное законодательство, налоговое законодательство, законодательство о качестве выпускаемой продукции и др.

Компетентные органы ИВ осуществляют контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями вышеуказанного законодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения , предусмотренные законодательством (приостановить работу предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций, привлекать их к административной ответственности, налагать административные взыскания в случаях, предусмотренных законом).

Административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий , учреждений и иных некоммерческих организаций имеет особенности .

они являются собственностью государства . Последнее в лице государственных органов образует предприятия и учреждения, утверждает уставы (положения) о них, прекращает их деятельность. Руководство государственными предприятиями и учреждениями осуществляют должностные лица , назначаемые компетентными государственными органами и обладающие государственно-властными полномочиями. Разновидностью государственных предприятий являются казенные заводы, фабрики, хозяйства . Их правовое положение характеризуется меньшей степенью самостоятельности по сравнению с обычными государственными предприятиями. У них, в частности, может быть изъято неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество. Административно-правовой статус муниципальных предприятий аналогичен статусу гос. предприятий.

особенностью административно-правового статуса негосударственных предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций является то, что влияние на них со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление негосударственными предприятиями, учреждениями и иными некоммерческими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Порядок образования и ликвидации предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций регламентируется законодательством. Они могут быть созданы по решению собственника или уполномоченного органа. Учредительным документом является устав (положение) предприятия, учреждения, организации, который утверждается его учредителями (участниками).

Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации подлежат государственной регистрации . Данные регистрации включаются в единый государственный реестр.

Нарушение установленного законом порядка образования или несоответствие учредительных документов закону влечет отказ в государственной регистрации, а также уклонение компетентного органа от производства регистрации могут быть обжалованы в суд.

Предприятие, учреждение и иная некоммерческая организация считаются созданными с момента государственной регистрации. Их ликвидация производится по решению учредителей (участников) или органа, уполномоченного их создавать, либо по решению суда, в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных законодательными актами РФ и ее субъектов; ликвидируются в случае признания банкротами.

В установленных законодательством случаях прекращение деятельности предприятия, учреждения производится по согласованию с органами МСУ и антимонопольными органами.

Гарантиями самостоятельности предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций являются:

запрет на вмешательство органов государства в их деятельность за исключением случаев, предусмотренных законом;

право на защиту самостоятельности в административном и судебном порядке.

Неправомерные действия или незаконные акты государственных органов, в том числе и органов ИВ, могут быть обжалованы в прокуратуру, суд или арбитражный суд. Вместе с тем предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации являются субъектами юр. ответственности, в том числе административной. В частности, они несут АО за нарушение налогового законодательства, за несоблюдение правил и сроков представления статистической отчетности и другие админ. правонарушения.

Административно-правовой статус структурных подразделений государственных предприятий и учреждений (бухгалтерий, юридических и иных служб, отделов и управлений) определяется нормативными актами РФ и ее субъектов, а также актами руководителей предприятий и учреждений.

Правовое положение потребительских кооперативов , а также права и обязанности их членов определяются ГК РФ и законами о потребительской кооперации, уставом потребительского кооператива.

Устав должен содержать : наименование потребительского кооператива, указание на основную цель его деятельности, или слово «кооперация», или слова «потребительский союз» либо «потребительское общество».

Правовое положение фонда , порядок управления и порядок формирования его органов определяются уставом фонда, утверждаемым учредителями.

Устав должен содержать :

наименование фонда, сведения о цели фонда,

указание об органах фонда,

о месте нахождения фонда,

о судьбе имущества в случае его ликвидации.

Устав фонда не должен противоречить ГК РФ, иным нормативным актам РФ и ее субъектов, которые определяют правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций, в том числе и фондов.

1 января этого года вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ), который внёс изменения в правовой статус бюджетных учреждений. Данный закон внёс изменения примерно в 40 законодательных актов, в том числе и в Налоговый кодекс РФ. Поправки направлены на совершенствование правового положения бюджетных учреждений. Теперь все государственные и муниципальные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казённые (абз. 2 п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Казённым учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Начиная с 2011 года нормы бюджетного законодательства (в том числе п. 5 ст. 41 БК РФ) распространяются только на казённые учреждения.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

В переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года действует положение, при котором бюджетные учреждения ещё остаются получателями бюджетных средств, за исключением отдельных бюджетных учреждений, которым по решению главного распорядителя предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Пунктами 15, 16 ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ установлены новые нормы санкционирования расходов. Расходы бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых будут являться субсидии на возмещение нормативных затрат, будут осуществляться без представления ими в финансовые органы документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Возможность создания учреждения в любых сферах будет действовать только в отношении бюджетного учреждения, для автономных учреждений перечень сфер будет носить закрытый характер.

Попробуем сравнить?

Рассмотрим сравнительные характеристики правового положения государственных (муниципальных) учреждений в рамках Федерального закона № 83-ФЗ.

На правах рукописи

ПОЛОТОВСКАЯ

ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ

12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва-2014

Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Юридического института Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научнопроизводственный комплекс»

Научный руководитель : доктор юридических наук, доцент Гусева Татьяна Алексеевна

Официальные оппоненты : доктор юридических наук, профессор Эрделевский Александр Маркович, профессор кафедры гражданского и семейного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина»

кандидат юридических наук Мельник Сергей Васильевич, доцент кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский юридический институт МВД России имени В.В.

Лукьянова»

Ведущая организация : Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ленинградский государственный университет имени А.С. Пушкина»

Защита состоится «05» марта 2014 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета ДК212.203.21 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Электронная версия автореферата размещена на сайте http://www.rudn.ru Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов», отправлена на сайт ВАК

Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу:

[email protected] «__» _________ 2014 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук Четвергова Н.Ю.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Учитывая эти особенности, в теории и практике гражданского права возникает множество проблем правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений. К их числу можно отнести, например, неоднозначные вопросы с определением объема правоспособности учреждений (в том числе их права на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), выяснением особенностей вещных прав учреждений на находящееся у них имущество (в том числе имущество, которым учреждение вправе свободно распоряжаться), установлением финансового обеспечения учреждений со стороны публично-правовых образований, возможностью признания учреждений несостоятельными (банкротами), распространением статуса учреждений на органы публичной власти и т.п.

Кроме того, особенностью функционирования государственных (муниципальных) учреждений в отечественном гражданском обороте является постоянно меняющееся законодательство об их правовом положении. С момента принятия части первой Гражданского кодекса РФ и до сегодняшнего дня было принято несколько федеральных законов, кардинально меняющих систему этих учреждений и элементы их правоспособности (например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1, выделивший в системе государственных (муниципальных) учреждений бюджетные и автономные учреждения, и Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений»2, (муниципальных) разделивший все государственные (муниципальные) учреждения на казенные, бюджетные и автономные). К сожалению, принятие таких законов не всегда сопровождалось широким обсуждением в научной среде, что обусловливает необходимость их комплексного теоретического анализа в настоящее время.

При этом следует отметить, что реформирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений нельзя считать завершенным. Из года в год Президент РФ в своих бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ указывает на необходимость реформирования бюджетного сектора, сокращения расходов на социальную сферу, совершенствование законодательства в области правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений3. Так, в Бюджетном послании от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах» Президент РФ отметил, что «необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура.

Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников. Теперь задача – в самих учреждениях обеспечить СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» // СПС Гарант; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. 7 июля.

переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда…»4.

Эти и другие обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования и ее актуальность для современной науки гражданского права.

Степень разработанности темы исследования. Поскольку в окончательном виде правовой статус государственных (муниципальных) учреждений оформился лишь в советский период развития нашего государства, именно тогда были заложены теоретические основы этого вида организаций как самостоятельных юридических лиц. Среди ученых, разрабатывавших эти основы, можно назвать С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, В.Г. Грибанова, О.С.

Иоффе и др.

В современной России количество научных работ, затрагивающих вопросы правового положения государственных (муниципальных) учреждений возросло.

Например, вопросы имущественного положения учреждений изучены в работах З.А. Ахметьяновой, А.И. Карномазова, А.А. Кирилловых, Г.А.

Кудрявцевой, О.Б. Леонтьевой, Д.В. Сараева, М.Н. Суровцовой, А.А. Якимова и др. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности исследуются в трудах Е.В. Морозовой, Я.Я.

Кайля, А.В. Кнутова, Ю.Г. Лесковой, А.А. Попова, Л.В. Санниковой, Ю.Г.

Шиповальниковой и др. Участие государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было предметом изучения Л.В.

Андреевой, О.А. Беляевой, А.В. Ермаковой, К.В. Кичика, А.В. Чуряева и др.

Разработкой теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности занимаются В.А. Болдырев, Л.А. Новоселова, Г.Д. Отнюкова, В.Н. Соловьев, В.В. Стрельников, Е.Г. Ульянова, Ю.Н. Фольгерова и др.

Однако работы указанных авторов преимущественно основываются на устаревшем нормативном материале, не учитывают последних изменений в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений. Кроме того, См.: http://президент.рф все они посвящены лишь некоторым, отдельным аспектам деятельности этих юридических лиц.

Объект исследования образуют общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности государственных (муниципальных) учреждений, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие теоретические основы и содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.

Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания гражданско-правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений и механизма его реализации, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи :

Проследить эволюцию формирования в отечественном законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений;

Провести сравнительный теоретический анализ гражданско-правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений;

Рассмотреть существующие проблемы идентификации государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц и предложить пути их решения;

Проанализировать содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество;

Выделить правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности;

Раскрыть механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам,

Сформулировать предложения по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус государственных (муниципальных) учреждений.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные теоретические работы в области гражданско-правового статуса юридических лиц таких ученых, как Т.Е. Абова, Б.М. Гонгало, А.Н. Гуев, Т.А. Гусева, А.Ю. Кабалкин, Н.В. Козлова, В.П. Мозолин, Г.Ф. Ручкина, О.Н. Садиков, А.П.

Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.М. Эрделевский и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, классификации (систематизации), аналогии.

Использованы и специальные методы – такие, как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что оно является одной из первых в гражданско-правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений, образованных в результате реформирования 2010 года.

В результате проведенного исследования: выявлены закономерности формирования российского законодательства о правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений; выделены общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; обоснована нецелесообразность введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям; определена правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут самостоятельно распоряжаться; аргументирована двойственная правовая природа услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями); обоснована необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Анализ истории формирования в отечественном законодательстве государственных (муниципальных) учреждений позволяет выделить закономерности по все более детальной дифференциации их на отдельные типы.

Оценивая последнюю реформу государственных (муниципальных) учреждений по их делению на казенные, бюджетные и автономные, автор обосновывает, что в ней был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Доказано, что изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

2. Действующая редакция Гражданского кодекса РФ, сохраняя исторически сложившуюся сущность гражданско-правового статуса государственного (муниципального) учреждения, обусловленную интересами государства, дополнила содержание статуса учреждения правами и обязанностями, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход, в том числе правом самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности.

3. Несмотря на высказываемые в литературе мнения о необходимости возврата к двум типам учреждений (бюджетному и автономному), следует поддержать законодателя в выделении трех типов учреждений, выделив общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений.

Выявлены общие признаки гражданско-правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений: а) они являются разновидностью некоммерческой организации; б) их учредителем выступает публично-правовое образование; в) цель их деятельности определяет учредитель; г) им разрешено осуществлять приносящую доход деятельность; д) они действуют на основе имущества публично-правовых образований, которое принадлежит им на праве оперативного управления.

Специальные признаки гражданско-правового статуса казенного, бюджетного и автономного учреждения выявлены: а) по сфере деятельности; б) по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности; в) по распоряжению имуществом; г) по ответственности по обязательствам; д) по возможности быть учредителем другого юридического лица; е) по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) по органам управления; з) по возможности получать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами; и) по определению состава особо ценного движимого имущества; к) по порядку расходования денежных средств.

4. Идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной. Ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, создаст искусственное разделение юридического лица как единого субъекта права на две составляющие (частную и публичную), а также образует множество проблем юридико-технического свойства (прежде всего связанных с необходимостью внесения в законодательство множества оговорок, связанных с распространением отдельных законоположений либо на юридических лиц публичного права, либо на юридических лиц частного права).

5. По результатам анализа складывающихся в правоприменительной деятельности проблем обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе. Придание субъектам публичного права статуса юридического лица приводит к многочисленным противоречиям между публичным и частным правом (в части построения организационной структуры этих субъектов, составления их учредительных документов, реализации процедур создания, реорганизации и ликвидации и т.п.).

6. Правомочие автономных и бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности, полностью охватывается содержанием права оперативного управления, соответствующего исторически сложившимся представлениям об учреждении как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица. Высказываемые в литературе мнения о распространении на это имущество права собственности, права хозяйственного ведения или самостоятельного вещного права не имеют под собой ни законодательных, ни доктринальных оснований.

7. Деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций. Среди указанных форм наиболее распространенной является оказание учреждениями услуг. При этом обоснован вывод об особой правовой природе таких услуг. Услуги, оказываемые учреждением на основе выданного учредителем задания, имеют публичноправовую природу (финансируются из бюджета, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг, государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик, на финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета), а услуги, оказываемые учреждением на договорных началах, - частноправовую природу.

8. По результатам анализа участия государственных (муниципальных) учреждений в обязательных конкурентных процедурах заключения гражданскоправовых договоров, в качестве предложений по совершенствованию действующего законодательства предлагается:

Закрепить не право, а обязанность участия бюджетных учреждений в отношениях по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) через уполномоченные органы (учреждения);

Установить норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не распространяются на отношения по купле-продаже и аренде недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика.

9. Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволяет утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.

В связи с этим в работе доказывается, что интересы контрагентов государственных (муниципальных) учреждений могут быть обеспечены следующими мерами:

Закреплением обязанности государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание кредитора учреждения;

Установлением дисциплинарной ответственности руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;

Возложением ответственности по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;

Включением в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условий о страховании ответственности арендатора.

Теоретическая и практическая значимость работы. Сделанные в диссертационном исследовании выводы вносят дополнительный вклад в науку гражданского права в части определения гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений.

Сформулированные в работе результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, в частности, при характеристике их имущественного положения, финансового обеспечения, механизма гражданско-правовой ответственности.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в законотворческом процессе при совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Гражданское право».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях: XII международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011 г.); XIII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова (27 – 30 ноября 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (г.

Новосибирск, 2012 г.); XIII Международной научно – практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (Московский государственный университет, 27 – 28 ноября 2012 года); IV Международной научной конференции «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Научно – внедренческий центр Международного исследовательского института, 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Современная юриспруденция:

проблемы и решения» (г. Новосибирск, 13 февраля 2013 г.); Научно – практической конференции молодых ученых «Тенденции и перспективы социально – экономического развития мирового сообщества» (г. Орел, 27 – 28 февраля 2013 г.); II Международной заочной научно – практической конференции «Наука вчера, сегодня, завтра» (г. Новосибирск, 24 июля 2013 г.).

Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» при разработке автором учебных планов и преподавании учебных дисциплин «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правовое обеспечение экономики», «Хозяйственное право» и др.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава «Государственные (муниципальные) учреждения в системе субъектов гражданского права» состоит из трех параграфов, посвященных становлению в отечественной правовой системе и современному правовому положению государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.

В первом параграфе «История становления государственных (муниципальных) учреждений в России» рассмотрена история формирования в законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений.

Отмечается, что первые упоминания о возникновении учреждений и других некоммерческих юридических лиц можно встретить в памятниках римского права времен христианских императоров – в это время из совокупности лиц специально выделяются церковные учреждения и благотворительные заведения. В России же первым прообразом современных учреждений можно считать земские учреждения, появившиеся в 1864 г.

Автор приходит к выводу, что в Советской России разработка правового статуса публичных учреждений проходила в более широких масштабах. Этому способствовала политическая и идеологическая обстановка, основанная на концентрации в государственной собственности имущества, участвующего в гражданском обороте. В связи с этим для правового режима СССР юридические лица, не являющиеся собственниками принадлежащего им имущества (в том числе учреждения), были особенно актуальны и необходимы. В это время правовой статус учреждений регламентировался главным образом Гражданскими кодексами РСФСР 1922 г. и 1964 г.

В современном российском гражданском законодательстве учреждения окончательно укрепились в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц (некоммерческих организаций). При этом закономерностью регламентации их правового статуса на этом этапе является все более подробная дифференциация на отдельные типы.

Гражданский кодекс РФ, как и Гражданские кодексы советского периода, первоначально исходил из деления всех учреждений на частные и государственные (муниципальные). В 2006 г. в связи с принятием Федеральных законов от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» государственные и муниципальные учреждения были дополнительно поделены на бюджетные и автономные. В 2010 г. с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» была произведена очередная принципиальная дифференциация государственных (муниципальных) учреждений. Теперь среди них выделяются казенные, бюджетные и автономные учреждения.

Изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано, прежде всего, с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также связано с переходом со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг.

Во втором параграфе «Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве»

проведен сравнительный теоретический анализ правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений.

В ходе сравнительно-правового анализа различных типов государственных (муниципальных) учреждений, действующих в Российской Федерации, выделены как общие признаки (элементы) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, так и специальные признаки (элементы) гражданско-правового статуса казенных, бюджетных, автономных учреждений.

К общим признакам (элементам) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений относится то, что:

Учреждение является разновидностью некоммерческой организации,

Учредителем учреждения выступает публично-правовое образование (т.е.

создается по воле учредителя),

Цель деятельности учреждения определяет учредитель,

Всем типам учреждений разрешено осуществлять приносящую доход деятельность.

Учреждения действуют на основе публичной собственности, которая принадлежит им на праве оперативного управления.

К специальным признакам (элементам) гражданско-правового статуса казенного, бюджетного, автономного учреждения относится то, что эти типы учреждений различаются по:

По сфере деятельности,

По распоряжению доходами от приносящей доход деятельности,

По распоряжению имуществом,

По ответственности по обязательствам,

По возможности быть учредителем другого юридического лица,

По счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,

По органам управления,

По возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами,

По определению особо ценного движимого имущества.

По порядку расходования денежных средств.

Так, проводя разграничение гражданско-правового статуса казенного учреждения, бюджетного учреждения и автономного учреждения, раскрыто содержание специальных признаков этих учреждений:

1) По сфере деятельности: перечень казенных учреждений федерального уровня установлен в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, иные казенные учреждения осуществляют свою деятельность в любых сферах деятельности, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального) образования; сфера деятельности бюджетных учреждений законом не ограничена, хотя отмечены приоритетные сферы, в которых они создаются, наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт; сферы деятельности автономного учреждения - образование, здравоохранение, культура, наука, социальная защита, занятость населения, физкультура и спорт, а также иные сферы, в случаях, установленных законодательством.

2) По распоряжению доходами от приносящей доход деятельности:

доходы, полученные казенными учреждениями от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации; доходы, полученные автономными и бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений.

3) По распоряжению имуществом: казенные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества; бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, бюджетные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом); автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными автономными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, автономные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом).

4) По ответственности: при недостаточности находящихся в распоряжении казенного учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества; бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества;

автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

5) По возможности быть учредителем другого юридического лица:

казенному учреждению запрещено выступать учредителем или участником других юридических лиц; бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества; автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда).

6) По учету средств бюджета и доходов от иной приносящей доход деятельности: казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в казначействе; бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые ему в казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

7) По органам управления: в казенном и бюджетном учреждении руководитель, иные органы в соответствии с уставом; в автономном учреждении

Руководитель, наблюдательный совет и иные органы в соответствии с уставом.

8) По возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами: казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги; бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральным законом; для автономного учреждения ограничения не предусмотрены.

9) По определению особо ценного движимого имущества: для казенного учреждения – не предусмотрено; применительно к бюджетному и автономному учреждению - под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ, виды и перечни такого имущества могут определяться учредителем.

10) По понятию крупной сделки: для казенного учреждения такого понятия не предусмотрено; для бюджетного и автономного учреждений крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя, с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

12) По порядку расходования денежных средств: закупки товаров, работ, услуг казенными учреждениями осуществляются на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

закупки товаров, работ, услуг автономных учреждений осуществляются, как правило, на основании Федерального закона от 18 июля 2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями осуществляются на основании обоих указанных законов (в зависимости от источника финансирования закупок).

Сравнительный анализ законодательства показал, что правовой статус бюджетного учреждения приближен к правовому статусу автономного учреждения: принцип финансирования, полномочия по распоряжению закрепленным собственником имуществом и получаемыми доходами от вспомогательной деятельности, порядок совершения крупных сделок, ответственность по обязательствам автономного и бюджетного учреждения практически тождественны.

Кроме того, правоспособность бюджетного и автономного учреждения шире правоспособности казенного учреждения, деятельность которого носит строго целевой характер и направлена на выполнение заданий собственника.

В третьем параграфе «Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений»

рассматриваются частноправовые и публично-правовые основы государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.

Прежде всего, автором сделан принципиальный вывод о том, что казенные, бюджетные и автономные учреждения являются типами государственных (муниципальных) учреждений, а не самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц, как это вытекает из некоторых подзаконных правовых актов Федеральной налоговой службы и Федеральной службы государственной статистики.

Далее отмечено, что одним из важных частноправовых аспектов деятельности государственных (муниципальных) учреждений является их наименование. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» наделяет учреждения правом включать в свое наименование указание на тип, в результате чего многие государственные (муниципальные) учреждения внесли в свое наименование соответствующие изменения. Однако остались и те учреждения, которые этого не сделали. Поскольку объем ответственности казенных, бюджетных и автономных учреждений принципиально отличен, сделан вывод о том, что в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» следует закрепить не право, а именно обязанность указания в наименовании государственного (муниципального) учреждения на его тип. В этом случае потенциальные контрагенты, не обращаясь к учредительным документам учреждения, смогут делать однозначный вывод об основных его статусных характеристиках.

Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению широко обсуждаемой в литературе идеи о рассмотрении государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц публичного права. Основой для этой идеи является специфика сферы деятельности государственных (муниципальных) учреждений – они создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (казенные, бюджетные и автономные учреждения), а также для исполнения государственных (муниципальных) функций.

Однако, несмотря на указанное обстоятельство, автор подчеркивает, что идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной, поскольку ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, а также создаст множество проблем юридико-технического свойства.

Отмечается, что юридическое лицо является исключительно частноправовой конструкцией, даже несмотря на то, что оно может быть субъектом и публичных правоотношений. Более того, введение в правовой оборот понятия юридического лица публичного права создаст существенный вред всей системе юридических лиц, так как потребует закрепления множества исключений из общего правила, что по существу сделает это правило неэффективным.

И, наконец, в завершение параграфа автором рассматривается проблема функционирования в качестве государственных (муниципальных) учреждений органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе.

Этот вывод справедлив и в связи с тем, что положения законодательства, в которых государственные или муниципальные органы объявляются юридическими лицами, плохо согласованы с гражданским законодательством:

во-первых, органы власти не обладают основными характеристиками субъекта гражданского права (органу государственной власти как субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом и др.);

во-вторых, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие обязательные требования к учредительным документам юридического лица;

в-третьих, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие процедуру реорганизации и ликвидации юридических лиц.

В результате автор присоединяется к мнению разработчиков Концепции развития гражданского законодательства о том, что в перспективе необходимые функции по участию органов публичной власти в гражданском обороте должны быть возложены на их соответствующие подразделения (управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п.), которые в этих целях должны приобретать гражданско-правовой статус юридических лиц.

Вторая глава «Особенности правоспособности государственных (муниципальных) учреждений» посвящена рассмотрению основных элементов правоспособности государственных (муниципальных) учреждений.

В первом параграфе «Имущественная основа деятельности государственных (муниципальных) учреждений» проанализировано содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество.

Автором установлено, что из содержания ст. 120 Гражданского кодекса РФ следует, что учреждения обладают имуществом, закрепленным за ними собственником, а также имуществом, приобретенным самим учреждением, на праве оперативного управления. Однако применительно к отдельным типам государственных (муниципальных) учреждений законодатель установил различные особенности в осуществлении ими права оперативного управления, в результате чего возникли проблемы с определением правовой природы права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут распоряжаться без согласия собственника.

Обобщая высказанные в юридической литературе предложения, можно выделить четыре основных подхода, разъясняющих правовую природу права государственных (муниципальных) учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом:

а) право самостоятельного распоряжения - это право оперативного управления;

б) право самостоятельного распоряжения - это право хозяйственного ведения;

в) право самостоятельного распоряжения - это право собственности;

г) право самостоятельного распоряжения – это особое вещное право, не поименованное в Гражданском кодексе РФ.

Учитывая это, на наш взгляд, следует утверждать исключительно о праве оперативного управления бюджетных и автономных учреждений на указанное имущество. Это напрямую соответствует и содержанию главы 19 Гражданского кодекса РФ. Ведь согласно п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Иными словами, учреждение, по общему правилу, вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника. Если же законом будет предусмотрено иное, то распоряжение может осуществляться и по иным правилам (например, без получения подобного согласия от собственника).

Полагаем, что предусмотренные Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» положения и являются исключениями, которые охватываются ст.

296 Гражданского кодекса РФ и предусматривают освобождение бюджетных и автономных учреждений от получения согласия собственника при распоряжении имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности.

Кроме того, отмечено, что правомочие свободного распоряжения имуществом помимо бюджетных и автономных учреждений имеется и у казенного предприятия в рамках его права оперативного управления, и у унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения. Однако никто не пытается обосновать иную природу этого правомочия в рамках единого ограниченного вещного права, никто даже и не подвергает сомнению факт наличия такого правомочия в составе ограниченного вещного права.

Во втором параграфе «Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности»

выявлено и рассмотрено содержание деятельности государственных (муниципальных) учреждений.

Отмечено, что деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций.

При этом сделан вывод, что услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, следует отличать от услуг, упоминаемых Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который трактует государственную услугу как деятельность по реализации функций. Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления. Разграничение следует также проводить и по заявителям в контексте указанных законов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ заявителем выступает физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители. Потребителями услуг, оказываемых учреждениями, согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, могут быть различные физические или юридические лица, в том числе государственные органы.

В то же время отмечено, что услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, не являются однородными, в связи с чем возникает необходимость в их дифференциации.

Предложено вести речь о гражданско-правовых услугах, основанием для оказания которых является заключенный государственным (муниципальным) учреждением договор с потребителем услуги, и об услугах, основанием для оказания которых является выданное государственному (муниципальному) учреждению государственное (муниципальное) задание, от выполнения которого бюджетное и автономное учреждение не имеет право отказаться.

Государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик. На финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.

Иными словами, задание государственным (муниципальным) учреждениям - это ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений. В связи с этим по своей природе эти отношения являются публично-правовыми.

В отличие от них отношения, вытекающие из оказания государственными (муниципальными) учреждениями услуг на основе договора с потребителем, складываются между конкретным учреждением (исполнителем) и гражданином или юридическим лицом (заказчиком) и имеют гражданско-правовую природу.

В третьем параграфе «Участие государственных (муниципальных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» рассматриваются проблемы участия государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» выстроена единая концепция вовлечения в гражданский оборот государственных (муниципальных) учреждений, в которой расходование государственных (муниципальных) средств, средств казенных, бюджетных и автономных учреждений осуществляется на конкурентной основе.

В связи с принятием 5 апреля 2013 г. Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в диссертации рассмотрены основные изменения участия казенных, бюджетных и автономных учреждений в отношениях по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. По результатам такого анализа автором сделаны следующие выводы.

Во-первых, отмечено, что проблемой действующего законодательства является то, что довольно сложные по своему содержанию процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в бюджетных учреждениях выполняются лицами, не имеющими специальных познаний в области закупок.

В связи с этим предлагается законодательно закрепить обязанность закупки бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг через профессиональных участников – уполномоченных органов и учреждений.

В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» идею обеспечения профессионализма в отношениях по закупке товаров, работ, услуг предлагается реализовать путем создания в структуре заказчика контрактных служб и должности контрактного управляющего. Однако в законе сохраняется возможность включения в контрактную службу и назначения на должность контрактного управляющего лиц, не занимающихся закупками на профессиональной основе (т.е. лиц, не осуществляющих закупки как основной вид деятельности). По нашему мнению, централизованные закупки для нужд бюджетных учреждений должны осуществляться в любом случае на обязательной основе.

Во-вторых, установлено, что одной из острых проблем применения законодательства о контрактной системе является его распространение на приобретение учреждениями объектов недвижимого имущества в собственность, а также на приобретение ими имущества в пользование на основании договоров аренды. С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» неоднозначность в решении этой проблемы решена в пользу распространения этого закона на отношения по заключению договоров купли-продажи недвижимого имущества и аренды. Однако полагаем целесообразным установить в законе обратную норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не должны распространяться на отношения по купле-продаже и аренды недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика, поскольку одним из существенных признаков недвижимого имущества является его индивидуальный характер, неповторимость, в связи с чем объявление торгов на этот объект нецелесообразно.

В четвертом параграфе «Гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) учреждений» раскрыт механизм гражданскоправовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам.

Установлено, что казенные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

При этом анализ практики применения ответственности казенных учреждений позволил обратить внимание на следующие основные моменты:

Недостаточное бюджетное финансирование учреждения со стороны собственника его имущества не является основанием для освобождения от ответственности учреждения вследствие отсутствия его вины;

Собственник имущества казенного учреждения не отвечает в субсидиарном порядке по обязательствам учреждения, возникшим из публичноправовых отношений;

Ответчиком в суде по иску к субсидиарному должнику должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета, а исполнителем судебного решения является орган Федерального казначейства.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. В отличие от казенных учреждений собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.

Ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставовисполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы).

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения, так же как и бюджетного учреждения, не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.

Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволил автору утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.

Предлагаемые в связи с этим некоторыми авторами предложения по распространению на бюджетные и автономные учреждения института несостоятельности (банкротства) являются необоснованными, поскольку в них не учитывается социальная составляющая деятельности этих юридических лиц.

Закрепить обязанность государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения;

Установить дисциплинарную ответственность руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;

Возложить ответственность по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;

Включать в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условия о страховании ответственности арендатора.

Так, ключевой мерой должно стать формирование компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения. Принимая во внимание положительный опыт реализации нормы п. 1 ст. 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», предлагается установить обязанность автономных и бюджетных учреждений по внесению 5 % денежных средств, полученных автономным или бюджетным учреждением за оказание каждой платной услуги или выполнение платной работы.

В связи с этим автором предлагается установить еще одно основание для расторжения с руководителем учреждения трудового договора - уклонение руководителя бюджетного или автономного учреждения от исполнения обязанностей по формированию компенсационного фонда, в связи с чем подп. 5 п. 27 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» следует дополнить словами «в случае уклонения от формирования компенсационного фонда».

В заключении делаются выводы, излагаются предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

1. Полотовская Е.Ю. Имущество государственных муниципальных учреждений: право оперативного управления или право собственности? // Административное и муниципальное право. 2011. № 5 (41). (0,25 п.л.).

2. Полотовская Е.Ю. Вопросы налогообложения государственных муниципальных учреждений // Налоги и налогообложение. 2011. № 5. (0,3 п.л.).

3. Полотовская Е.Ю. Актуальные вопросы образовательных учреждений в свете реформирования бюджетной сети // Административное и муниципальное право. 2011. № 9 (45). (0,3 п.л.).

4. Полотовская Е.Ю. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции // Административное и муниципальное право. 2012. № 1 (49). (0,3 п.л.).

5. Полотовская Е.Ю. Доступ негосударственных образовательных учреждений к государственному финансированию открыт! // Право и образование. 2012. № 7. (0,6 п.л.).

6. Полотовская Е.Ю. (в соавторстве с Гусевой Т.А.) Государственные (муниципальные) учреждения в системе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1.

7. Полотовская Е.Ю. Проблема определения правового режима имущества автономного и бюджетного учреждения // «Вопросы современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно – практической конференции. (06 февраля 2012 г.) – Новосибирск: Изд. «Экор – книга», 2012.

8. Полотовская Е.Ю. Правовой режим имущества автономных и бюджетных учреждений, приобретенного за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности // Материалы Международной научно – практической конференции «Весенние юридические чтения» (27 – 28 апреля 2012 г., Харьков, Украина). – Х.: ИФИ, 2012. (0,15 п.л.).

9. Полотовская Е.Ю. Проблема разграничения терминов «государственная услуга» и «государственная функция» // IV Международная научная конференция «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Москва, 20 апреля 2012 г.) // Общественные науки.

Всероссийский научный журнал. 2012. № 3. (0,4 п.л.).

10. Полотовская Е.Ю. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений по обязательствам // XIII Ежегодная международная научнопрактическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В.

11. Полотовская Е.Ю. К вопросу о праве самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного и автономного учреждения // «Современная юриспруденция: проблемы и решения»: материалы международной заочной научно – практической конференции (13 февраля 2013 г.). – Новосибирск: Изд.

«СибАК». 2013. (0,2 п.л.).

12. Полотовская Е.Ю. Разграничение казенного, бюджетного, автономного учреждения: гражданско – правовой аспект // Тенденции и перспективы социально – экономического развития мирового сообщества: материалы научно

Орел). – Москва: Дело и Сервис, 2013. (0,8 п.л.).

13. Полотовская Е.Ю. Услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями: особенности правовой природы // «Наука вчера, сегодня, завтра»: материалы II международной заочной научно – практической конференции (24 июля 2013 г.). – Новосибирск: Изд. «СибАК».

14. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю., Савельева Е.А. Коммерческое право в схемах и определениях. Учебное пособие. М.: Книжный мир. 2010. (5,0 п.л.).

15. Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. (0,5 п.л.).

16. Полотовская Е.Ю. К вопросу о финансировании социально ориентированных негосударственных (частных) организаций // Современное общество и право. 2012. № 1 (6). (0,5 п.л.).

17. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю. Понятие услуги в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 – ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Вестник государственного и муниципального управления. 2012. № 4. (0,5 п.л.).

18. Полотовская Е.Ю. К вопросу о квалификации вещного права автономных и бюджетных учреждений на имущество, приобретенное от осуществления приносящей доход деятельности // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 3. (0,2 п.л.).

Полотовская Елена Юрьевна (Российская Федерация)

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ

В диссертационном исследовании выявляются закономерности формирования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, раскрывается содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, выделяются общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений, проводится исследование вопроса о целесообразности введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям, анализируется правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они вправе самостоятельно распоряжаться, рассматривается двойственная правовая природа услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями), обосновывается необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.

Polotovskaya Elena Yurevna (Russian Federation)

CIVIL AND LEGAL STATUS OF STATE (MUNICIPAL)

INSTITUTIONS