Реформирование сети муниципальных учреждений культуры. О подходах к реструктуризации бюджетных организаций культуры свердловской области. Общие положения о реорганизации

"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", 2013, N 6

В целях сокращения расходования средств, выделяемых из соответствующего бюджета на содержание аппарата управления, в учреждениях культуры проводятся реорганизационные мероприятия. Учреждениям, участвующим в этом процессе, будет полезно узнать о последовательности проведения таких мероприятий, правильности отражения операций по реорганизации в учете и о составлении отчетности.

Общие положения о реорганизации

Документом, регулирующим вопросы реорганизации юридических лиц, является Гражданский кодекс. В нем приведены основные понятия, принципы и условия реорганизации. Специфика реорганизации юридических лиц конкретных организационно-правовых форм устанавливается соответствующими федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может осуществляться по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, оформленного в установленном законодательством порядке, в котором указываются:

• основание для принятия решения о реорганизации учреждения;
• дата, на которую проводится реорганизация учреждения;
• срок проведения реорганизационных мероприятий;
• создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию с назначением председателя органа (комиссии);
• источник финансирования расходов, связанных с проведением ликвидации или реорганизации;
• перечень учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства (далее - активы и обязательства) реорганизуемого учреждения.

Гражданским законодательством предусмотрены пять возможных форм реорганизации юридического лица: слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование (п. 1 ст. 57 ГК РФ).

Поскольку мы говорим об оптимизации расходования бюджетных средств, нас будут интересовать такие формы реорганизации, как слияние и присоединение.

При слиянии нескольких юридических лиц (учреждений) в одно правопреемником выступает вновь созданное юридическое лицо. При присоединении юридических лиц правопреемником является юридическое лицо, которому переданы права и обязанности от присоединяемых лиц.

В ходе проведения реорганизационных мероприятий юридическое лицо будет считаться реорганизованным с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, а при реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 утвержден Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (далее - Порядок N 539).

Порядок проведения реорганизационных мероприятий

Итак, предположим, что решение о реорганизации учреждений принято. Рассмотрим дальнейшие действия этих учреждений.

1. Прежде всего необходимо направить налоговому органу по месту нахождения учреждения:

а) сообщение о реорганизации юридического лица (ф. С-09-4) с указанием формы реорганизации. Форма такого сообщения приведена в Приложении 5 к Приказу ФНС России от 09.06.2011 N ММВ-7-6/362@ "Об утверждении форм и форматов сообщений, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации, а также порядка заполнения форм сообщений и порядка представления сообщений в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи". На это учреждениям отводится три дня со дня принятия решения (пп. 4 п. 2 ст. 23 НК РФ). Днем принятия решения является день подписания приказа (решения) о реорганизации.

К сообщению прикладывается решение о реорганизации (копия приказа о реорганизации органа исполнительной власти, принявшего решение о реорганизации) (п. 4 Письма ФНС России от 23.01.2009 N МН-22-6/64@ "По вопросу внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о нахождении юридического лица в процессе реорганизации" (далее - Письмо N МН-22-6/64@).

На основании письменного сообщения о начале процедуры реорганизации и приложенных к нему документов регистрирующий орган принимает решение о государственной регистрации и вносит в ЕГРЮЛ запись о том, что юридическое лицо находится в процессе реорганизации.

Документами, подтверждающими внесение в ЕГРЮЛ записи (записей) о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации, являются свидетельство и выписка из ЕГРЮЛ, содержащая сведения о внесенной записи (п. 10 Письма N МН-22-6/64@);

б) заявление-уведомление о начале процедуры реорганизации. Форма этого документа приведена в Письме N МН-22-6/64@. Данный документ также нужно представить в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о реорганизации (п. 1 ст. 60 ГК РФ, п. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон N 129-ФЗ)).

1. Поместить дважды с периодичностью один раз в месяц в средствах массовой информации, в которых опубликовываются данные о государственной регистрации юридических лиц, уведомление о своей реорганизации. Это мероприятие производится реорганизуемым юридическим лицом после внесения в ЕГРЮЛ записи о начале процедуры реорганизации (п. 2 ст. 13.1 Закона N 129-ФЗ).

Обратите внимание! Если в реорганизации участвуют два и более юридических лиц, уведомление о реорганизации опубликовывается от имени всех участвующих в реорганизации юридических лиц юридическим лицом, последним принявшим решение о реорганизации либо определенным решением о реорганизации. В уведомлении о реорганизации указываются сведения о каждом участвующем в реорганизации, создаваемом (продолжающем деятельность) в результате реорганизации юридическом лице, форма реорганизации, описание порядка и условий заявления кредиторами своих требований, иные сведения, предусмотренные федеральными законами (п. 2 ст. 13 Закона N 129-ФЗ).

1. Уведомить в письменной форме известных кредиторов о начале реорганизации, если иное не установлено федеральными законами. Это действие нужно произвести в течение пяти рабочих дней после даты направления уведомления о начале процедуры реорганизации в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.
2. Передать имущество, прочие активы и обязательства учреждению-правопреемнику, а также перевести сотрудников реорганизуемых учреждений в учреждение, выступающее правопреемником.

По завершении проведения всех указанных мероприятий осуществляются:

• исключение реорганизуемого лица из ЕГРЮЛ;
• закрытие лицевых счетов в ОФК;
• составление итоговой бухгалтерской отчетности на дату исключения из ЕГРЮЛ в объеме форм, которые определены Инструкциями N N 191н <1>, 33н <2>;
• представление налоговых деклараций в ФНС, отчетности во внебюджетные фонды;
• передача кассовых расходов от передающей к принимающей стороне.

При реорганизации бюджетного (автономного) учреждения передача показателей с закрываемых лицевых счетов учреждения на вновь открываемые производится с применением акта приемки-передачи показателей лицевого счета бюджетного учреждения (лицевого счета автономного учреждения) (ф. 0509018), акта приемки-передачи показателей отдельного лицевого счета бюджетного учреждения (отдельного лицевого счета автономного учреждения) (ф. 0509019) с начала года (Письмо Минфина России N 02-03-09/3124, Федерального казначейства N 42-7.4-05/5.1-454 от 10.08.2012).

Реорганизуемый получатель средств федерального бюджета представляет в ОФК по месту обслуживания подписанный им и принимающим получателем средств федерального бюджета акт приемки-передачи принятых на учет бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса (ф. 0531727) (далее - акт приемки-передачи бюджетных обязательств), на основании которого принятые реорганизуемым получателем средств федерального бюджета бюджетные обязательства передаются в установленном порядке на лицевой счет получателя бюджетных средств, открытый принимающему получателю средств федерального бюджета. При отсутствии бюджетных обязательств, подлежащих передаче принимающему получателю средств федерального бюджета, акт приемки-передачи бюджетных обязательств не оформляется (п. п. 8.18, 8.19 Порядка N 104н <3>).

<3> Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня, утв. Приказом Минфина России от 30.09.2008 N 104н.

Передача кассовых выплат и поступлений, отраженных на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом реорганизуемому получателю средств федерального бюджета, осуществляется на основании подписанного им и принимающим получателем средств федерального бюджета акта приемки-передачи кассовых выплат и поступлений при реорганизации участников бюджетного процесса (ф. 0531728) (далее - акт приемки-передачи кассовых выплат и поступлений) (п. 8.19 Порядка N 104н).

Акт приемки-передачи бюджетных обязательств и (или) акт приемки-передачи кассовых выплат и поступлений представляются в ОФК по месту обслуживания лицевого счета получателя бюджетных средств, открытого реорганизуемому получателю средств федерального бюджета, подписанные реорганизуемым получателем средств федерального бюджета и принимающим получателем средств федерального бюджета.

В то же время для государственной регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, нужно представить в регистрирующий орган следующие документы (ст. 14 Закона N 129-ФЗ):

а) заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В нем подтверждается, что учредительные документы, созданные путем реорганизации юридических лиц, соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и заявлении о государственной регистрации, достоверны, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления;

б) учредительные документы юридического лица в двух экземплярах (в случае представления документов непосредственно или почтовым отправлением), один из которых с отметкой регистрирующего органа возвращается заявителю (его представителю, действующему на основании доверенности) одновременно с заявлением, уведомлением или сообщением. В случае если эти документы направлены в регистрирующий орган в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, они направляются в одном экземпляре. Регистрирующий орган по адресу электронной почты, указанному заявителем, одновременно с заявлением, уведомлением или сообщением направляет представленные заявителем учредительные документы в электронной форме, подписанные электронной подписью регистрирующего органа. В случае представления учредительных документов в электронной форме экземпляр таких документов на бумажном носителе с отметкой регистрирующего органа представляется заявителю (его представителю, действующему на основании доверенности) при указании на необходимость получения и способа получения таких документов заявителем при направлении документов в регистрирующий орган;

в) договор о слиянии в случаях, предусмотренных федеральными законами;

г) передаточный акт или разделительный баланс;

д) документ об уплате государственной пошлины;

е) документ, подтверждающий представление в территориальный орган ПФР сведений в соответствии с пп. 1 - 8 п. 2 ст. 6 и п. 2 ст. 11 Федерального закона от 01.04.1996 N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" и согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 03.04.2008 N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

Отражение в бухгалтерском учете операций по передаче имущества и обязательств

В бухгалтерском учете передача активов и обязательств отражается в корреспонденции с дебетом (кредитом) соответствующего счета 0 304 04 XXX. Эти операции производятся на основании передаточного акта.

Кроме того, нужно произвести заключение счетов текущего финансового года, которое отражается следующими проводками:

а) по доходам (п. 120 Инструкции N 162н <4>, п. 155 Инструкции N 174н <5>, п. 183 Инструкции N 183н <6>):

Дебет (кредит) счета 0 401 10 1XX "Доходы хозяйствующего субъекта"

Кредит (дебет) счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов";

б) по расходам (п. 121 Инструкции N 162н, п. 155 Инструкции N 174н, п. 183 Инструкции N 183н):

Дебет счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов"

Кредит счета 0 401 20 2XX "Расходы хозяйствующего субъекта";

в) по расчетам при поступлении (передаче) имущества и обязательств (п. 110 Инструкции N 162н, п. 144 Инструкции N 174н, п. 172 Инструкции N 183н):

Дебет (кредит) счета 0 304 04 XXX "Внутриведомственные расчеты"

Кредит (дебет) счета 0 401 30 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов".

<4> Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета, утв. Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н.
<5> Инструкция по применению Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений, утв. Приказом Минфина России от 16.12.2010 N 174н.
<6> Инструкция по применению Плана счетов бухгалтерского учета автономных учреждений, утв. Приказом Минфина России от 23.12.2010 N 183.

Составление отчетности при реорганизации учреждений

После завершения всех вышеуказанных мероприятий, расчетов и передачи имущества и обязательств учреждению-правопреемнику, но не позднее установленного учредителем срока окончания реорганизационных мероприятий составляется заключительная бухгалтерская отчетность в объеме следующих форм:

Перед составлением бюджетной отчетности реорганизуемый участник бюджетной отчетности в обязательном порядке проводит инвентаризацию активов и обязательств в установленном законодательством РФ порядке.

Согласно положениям ст. 16 Федерального закона N 402-ФЗ <7> при реорганизации юридического лица в форме слияния его последним отчетным годом будет являться период с 1 января года, в котором произведена государственная регистрация последнего из возникших юридических лиц, до даты такой государственной регистрации, при реорганизации в форме присоединения - период с 1 января года, в котором внесена запись в ЕГРЮЛ о прекращении деятельности присоединенного юридического лица, до даты ее внесения.

<7> Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Последняя бухгалтерская (финансовая) отчетность должна включать данные о фактах хозяйственной жизни, имевших место в период с даты утверждения передаточного акта (разделительного баланса) до даты государственной регистрации последнего из возникших юридических лиц (даты внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица).

Бюджетная отчетность. Бюджетная отчетность формируется на бумажных носителях и (или) в виде электронного документа с представлением на электронных носителях или путем передачи по телекоммуникационным каналам связи и представляется главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, главному администратору доходов бюджета, в ведении которого находился реорганизуемый участник бюджетной отчетности до принятия решения о его реорганизации, или органу исполнительной власти, принявшему решение о его реорганизации.

Реорганизуемый участник бюджетной отчетности формирует бюджетную отчетность в порядке, предусмотренном п. п. 3 - 10 Инструкции N 191н, с учетом особенностей, установленных разд. VI данной Инструкции.

Так, формирование отчетов получателями бюджетных средств осуществляется в соответствии с положениями следующих пунктов Инструкции N 191н:

• п. п. 52 - 62 - в отношении отчета (ф. 0503127);
• п. п. 92 - 97 - в отношении отчета (ф. 0503121).

Пояснительная записка (ф. 0503160) в составе бюджетной отчетности при реорганизации учреждения включает:

• приложение (ф. 0503169), формируемое в порядке, предусмотренном п. 167 Инструкции N 191н;
• приложение (ф. 0503178), формируемое в порядке, предусмотренном п. 173 Инструкции N 191н;
• приложение (ф. 0503173), формируемое в порядке, предусмотренном п. 170 Инструкции N 191н.

Дополнительно в текстовой части пояснительной записки (ф. 0503160) раскрываются сведения о правопреемственности по всем обязательствам реорганизуемого участника бюджетной отчетности в отношении всех кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые в суде, а также иная информация, существенная для главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора доходов бюджета, финансового органа, характеризующая показатели финансовой отчетности реорганизуемого участника бюджетной отчетности за отчетный период.

Бухгалтерская отчетность. Согласно п. 76 Инструкции N 33н реорганизуемый субъект отчетности формирует бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном разд. II, и с учетом особенностей, предусмотренных разд. III данной Инструкции.

Разделы баланса (ф. 0503830) формируются в порядке, установленном п. п. 14 - 21 Инструкции N 33н, при этом по строке 621 отражается остаток по счету 0 401 10 000 "Доходы текущего финансового года", по строке 622 - остаток по счету 0 401 20 000 "Расходы текущего финансового года".

Пояснительная записка к балансу учреждения (ф. 0503760) при реорганизации учреждения составляется по формам, предусмотренным разд. II Инструкции N 33н для годовой отчетности.

Дополнительно в текстовой части пояснительной записки к балансу учреждения (ф. 0503760) раскрываются сведения о правопреемственности по всем обязательствам реорганизуемого (преобразуемого) субъекта отчетности в отношении всех кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые в суде, а также иная информация, существенная для учредителя, соответствующего финансового органа, характеризующая показатели деятельности реорганизуемого (преобразуемого) субъекта отчетности за отчетный период.

Сформированная бухгалтерская отчетность представляется учредителю, в ведении которого находился реорганизуемый субъект отчетности до принятия решения о его реорганизации, и органу исполнительной власти, принявшему решение о его реорганизации.

Эксперт журнала

"Учреждения культуры и искусства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

УДК 008; 336.143

ББК 65-261.3; 77

Роман Стриженков

РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

Аннотация. Даны комментарии к вопросу о реструктуризации сети учреждений культуры, связанной с

реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ. Рассмотрена проблема децентрализации бюджетного процесса.

Представлены варианты развития событий на местах, названы направления реорганизация бюджетных учреждений.

Ключевые слова: бюджет, закон, местное самоуправление, полномочия, поселение, реструктуризация, ресурсы, реформа, учреждения культуры, Федеральный закон, финансирование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ распределил полномочия органов местного самоуправления на полномочия поселений, полномочия муниципальных районов и полномочия городских округов.

1. К вопросам местного значения поселения относятся:

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.

2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:

организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;

организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

3. К вопросам местного значения городского округа относятся:

организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.

Архангельское областное Собрание депутатов 23 сентября 2004 года приняло областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». Закон устанавливает границы муниципальных образований в Архангельской области и наделяет муниципальные образования статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов.

Существенной проблемой переходного периода в системе местного самоуправления является децентрализация бюджетного процесса.

Упорядочение доходных и расходных полномочий между органами власти различных уровней должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальным районом, а также компетенций законодательных и исполнительных органов власти по вопросам обеспечения деятельности найдет отражение в реструктуризации учреждений культуры.

Эта проблема носит общий характер, так как в ведении муниципальных органов Архангельской области сосредоточено значительное число учреждений: 521 библиотека, 551 культурно-досуговое учреждение, 24 музея, 49 музыкальных, художественных школ, школ искусств.

Сеть учреждений культуры муниципального уровня традиционно представлена следующими единицами:

библиотеки, объединенные в централизованные библиотечные системы;

Стриженков Роман Валентинович – начальник отдела комитета по культуре администрации Архангельской области.

Электронный адрес: [email protected] детские музыкальные, художественные школы и школы искусств;

учреждения клубного типа различной типологии;

краеведческие и мемориальные музеи.

Структура расходов на отрасль культуры в местных бюджетах Архангельской области распределяется следующим образом: большая часть, около 59 %, направляется на оплату труда и социальный налог, 19 % – на коммунальные расходы.

Очевидно, что основные проблемы реформы в культурном секторе будут сконцентрированы на муниципальном уровне по той простой причине, что основная нагрузка по содержанию массовых учреждений культуры находится в зоне ответственности их собственников и учредителей.

Новые административные структуры в значительной степени будут отличаться от ныне действующих и обладать иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.

Разделение границ и полномочий должно происходить в зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты. Таким образом, формирование структуры сети и ее объемов будет находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета.

Однако если поселение не в состоянии обеспечить социальную инфраструктуру, то, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе заключать соглашение о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций из поселения.

Практика заключения бюджетных соглашений позволит аккумулировать ресурсы на обеспечение политики по культурному обслуживанию населения.

Процесс разграничения полномочий коснется также реструктуризации органов управления культурой муниципального уровня.

Характерным недостатком действующих моделей управления являются противоречия между полномочиями и реальными источниками финансирования, которые возникли по ряду причин:

объективных: слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;

субъективных: несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие умения у менеджмента бороться за бюджет.

Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти, общественных организаций и частных инициатив в осуществлении культурной политики территории.

Происходит перемещение акцентов с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства.

Одним из основных рычагов управления является обеспечение источников финансирования и критериев распределения ресурсов. Пути решения именно этой проблемы позволят оказывать влияние на культурную политику.

Децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования объектов культуры. Централизованное финансирование по смете из консолидированного бюджета отменяется, уступив место правилу содержания социального объекта за счет бюджета поселения.

В предложенных обстоятельствах наиболее вероятен вариант развития событий, когда бюджет поселения недостаточен для содержания объекта культуры и обеспечения его деятельности.

Использование механизмов делегирования полномочий за счет субвенций поселений (п. 20 ч. 4 ст. 15 закона №131-ФЗ) может стать инструментом концентрации ресурсов, позволяющих обеспечить культурную политику и создавать услуги культуры.

Главной задачей переходного периода для муниципальных органов управления культурой является создание условий для реструктуризации сети учреждений с учетом изменения принципов финансирования.

В первую очередь, на основании паспортизации учреждений культуры следует подготовить реестры учреждений с учетом разграничения собственности. Используя прогноз реформированных бюджетов, необходимо разработать программу реструктуризации сети, базовым условием которой должен стать принцип функциональных особенностей учреждений и организаций других организационно-правовых форм, способных предложить конкурентоспособные услуги населению.

Во вторую очередь, необходимо создать нормативную основу аккумулирования ресурсов различных уровней бюджета с целью долевого содержания объектов культуры.

Решение вышеуказанных задач отнесено исключительно к компетенции местных органов власти.

В основу подходов по реструктуризации сети должны лечь нормативные акты (или их проекты), определившие структуру местного самоуправления, из которых ясны:

Границы поселений;

Границы муниципальных районов;

Границы городских округов.

Эта информация позволит уяснить:

К чьей юрисдикции отошли конкретные сетевые единицы;

Какова социальная инфраструктура административной единицы;

Каков прогноз бюджета.

Существенным обстоятельством для реструктуризации сети является применение принципа градации учреждений по группам значимости (поселенческого или районного значения). Уровень значимости предполагается определять, исходя из объема деятельности и зоны обслуживания населения. Так, скорее всего, целесообразно оставить районный музей на уровне муниципального района, не передавая его в поселение. Для этого необходимо заключение соглашения с поселением.

У муниципальных районов имеется финансовый рычаг, предоставленный в законе №131-ФЗ: к вопросам местного значения муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Данный рычаг может быть использован муниципальным районом с целью сохранения сложившихся централизованных библиотечных, а также клубных систем. Сохранение централизованных систем или необходимой их части – в финансовом отношении оптимальное решение, так как это экономия средств. В поселениях нет необходимости создавать множество новых юридических лиц с административным аппаратом, да у большинства из них и не будет на это средств.

Если же пойти по пути децентрализации, то можно столкнуться с тем, что в каждом поселении или в большинстве будут созданы маленькая библиотечная система (2–3 библиотеки), маленькая клубная система (2–3 клубных учреждения).

Для принятия решения по структуре сети требуется определиться в типах массовых учреждений культуры муниципального уровня. Как правило, их перечень предусматривает библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, парки культуры и отдыха, киноустановки.

Вышеперечисленные учреждения несколько отличаются:

По характеру выполняемых ими функций;

По организации творческого процесса;

По особенностям применяемого труда.

Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных учреждений культуры типа культурно-образовательных, социально-культурных центров, клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис – оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования. Однако не следует заблуждаться на тот счет, что в этом случае мы имеем новое учреждение, т.к. в основе лежат различные уставные задачи.

Библиотека и музей имеют одной из главных задач хранение фондов, и их объединение с учреждением клубного типа проходит по границе формы подачи услуги – не более того.

В статистической отчетности не происходит изменений, а, следовательно, сеть фактически остается прежней. Уменьшается количество расходов – это, безусловно, экономический эффект.

Имеют место и организационные эффекты. Остается вопрос, каков творческий эффект. Если социальный эффект значительно высок и достаточен, то его необходимо вводить в практику работы учреждений культуры.

Из сказанного можно отметить, что преобразовательные процессы, происходящие в структуре сети социально-культурных учреждений, недостаточно исследованы и требуют анализа.

Прежде всего, необходимо структурировать:1) функции, 2) услуги, 3) определить социальноэкономические показатели по эффективности.

Формируя сеть в современных условиях, необходимо ясно сформулировать критерии преобразования сетевых учреждений. Разумеется, в основе будут: а) их функциональные особенности, но также и б) правовые аспекты. Вероятно, следует исходить из прав собственности на объекты движимого и недвижимого имущества.

Стратегия реструктуризации должна исходить из трех реформ: административной, реструктуризации бюджетного сектора и реформы оплаты труда.

Проведение административной реформы предполагает уточнение функций органов власти различных уровней и разграничение между ними расходных полномочий.

Реформа оптимизации бюджетных учреждений предусматривает четкое разграничение функциональных особенностей учреждений, способных предложить услугу высокого потребительского качества, отказ от выделения ассигнований по смете и переход к финансированию по программе.

Один из принципов реформы оплаты труда заключается в переносе ответственности за выплату заработной платы на уровень учредителей бюджетных учреждений.

Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям.

Во-первых, предполагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность собственника имущества. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.

Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности по их обязательствам.

Государственные учреждения культуры – это организации культуры, учредителем которых является государство. Именно эти организации, созданные для выполнения определенной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры. Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными статьями 120 ГК и 161 БК) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

Другое положение характерно для организаций культуры, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемым и даже, не исключено, единственно возможным является проектное финансирование и конкурсный порядок рассмотрения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств.

В сложившихся условиях установка на превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности означает ни что иное, как требование проведения институциональной реформы.

Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.

Горушкина С.Н.
Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 3. – С.7-13 и Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 4 – С.10-17 ]

В соответствии с требованиями реформ пути модернизации (реструктуризации) и оптимизации сети муниципальных учреждений культуры, прежде всего, связаны с такой актуальной проблемой, как управление культурными процессами.

Упущенные возможности периода новых условий хозяйствования

Переход на новые условия хозяйствования в начале 90-х гг., предоставляя свободу в выборе использования финансовых средств и позволяя формировать фонды, предполагал существенные изменения в системе культурной деятельности. Однако источники финансирования и система бюджетного планирования оставались неизменными, ввиду чего притока средств в культуру не наблюдалось. Более того, существенно снизились объемы государственных капиталовложений.
Одной из причин, сдерживающих успешный переход на условия хозяйствования, было то, что руководителям на местах предлагалось перевести учреждения культуры на новые условия, но порядок действий по организации процесса был отдан на усмотрение исполнителям. Процесс не был в достаточной мере подкреплен нормативной базой. Собственно, в основании его лежала лишь методика перехода на новые условия хозяйствования, которая не была поддержана административными ресурсами. Активное внедрение инновационных процессов сдерживалось и тем, что ранее принятые нормативные акты, регулирующие деятельность учреждений культуры, не были отменены. Это вносило сумятицу в деятельность финансовых органов муниципального уровня. Положение о переходе на новые условия хозяйствования носило рекомендательный характер и не было поддержано широкой переподготовкой кадров руководящего состава.

Штаты управлений культуры не предусматривали наличия юристов и экономистов, а в руководящем составе, как правило, были выдвиженцы, обладавшие творческими специальностями и организационными способностями, но не владевшие специальными знаниями.
Поэтому на местах руководители, воспитанные на принципах директивного управления, не смогли воспользоваться преимуществами новых условий хозяйствования.
Другой причиной стало отсутствие механизма создания финансовой базы, а именно – формирования фондов, осуществить которое было невозможно по ряду причин:

• финансирование сети учреждений культуры осуществлялось через поселковые советы, на территории которых находились учреждения культуры, таким образом, средства, прописанные по бюджету культуры в целом, в органы управления культуры не поступали;
• учреждения культуры, составляющие районную сеть, не обладали статусом юридического лица, а следовательно не имели расчетных счетов, собственной бухгалтерии.

В первые перестроечные годы бюджет РФ и, соответственно, местные бюджеты были весьма нестабильны, принимались с опозданием и исполнялись с большим дефицитом, что также не позволило учреждениям культуры сформировать фонды и в полной мере воспользоваться положительными механизмами, заложенными в идее новых условий хозяйствования. Реально новые условия хозяйствования были внедрены и нашли успешное решение лишь в крупных государственных учреждениях культуры, обладающих собственными средствами.

Период реформирования местного самоуправления

Следующая возможность существенно изменить подходы к организации деятельности в сфере культуры была предоставлена Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 22.04.96 № 38-ФЗ, 26.11.96 № 141-ФЗ, 17.03.97 № 55-ФЗ, 04.08.00 № 107-ФЗ, 21.03.02 № 31-ФЗ, 07.07.03 № 123-ФЗ, 08.12.03 № 169-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ) и Законом РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства в Российской Федерации о культуре» (в ред. ФЗ от 23.06.99 № 115-ФЗ, 22.08.04 № 122-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 27.12.00 № 150-ФЗ, 30.12.01 № 194-ФЗ, 24.12.02 № 176-ФЗ, 23.12.03 № 186-ФЗ).
Эти Законы и принятые в их развитие нормативные акты определили зоны ответственности за деятельность районных и сельских учреждений культуры, разграничили компетенцию по уровням власти.
Однако реформирование муниципальной сети было отдано на усмотрение местных органов власти без соответствующего организационного и методического подкрепления.
При этом, на Минкультуры России были возложены обязательства по осуществлению государственной культурной политики, что должно выражаться в создании значительного массива законодательных актов по вопросам культурного наследия, кинематографии, авторского права, художественных промыслов и решении других вопросов, отнесенных к компетенции федерального ведомства.
Субъекты федерации стали определять культурную политику территории путем создания местных законодательных актов и региональных программ развития культуры. Местное законодательство позволило в значительной степени поддержать систему культурно-досуговых учреждений (КДУ) идеологически, а также путем реального финансирования.
Местные органы власти приняли ответственность за обеспечение деятельности сети учреждений культуры, решая вопросы:

• собственности;
• нормативов финансирования;
• структуры сети;
• штатной численности;
• объемов и показателей деятельности.

С конца 90-х гг. система управления сферой культуры на муниципальном уровне характеризовалась тем, что:

• по-прежнему внутриведомственные инструкции периода СССР не были отменены и вступили в противоречие с современными нормативными актами;
• действия по конструированию сети и управлению ею (появились учреждения новой типологии, были расширены штаты, введены местные стимулирующие факторы) не были поддержаны надежной нормативной базой и методически обеспечены.

Следует отметить контрасты в содержании и успешности преобразовательных процессов на разных территориях. Наиболее «продвинутые» субъекты РФ разработали собственные стандарты нормативов бюджетной обеспеченности в социальной сфере, в т. ч. в культуре (Республики Коми, Татарстан, Чувашская Республика, Московская, Владимирская, Вологодская, Свердловская, Ярославская области).
В основном региональная практика предлагала социальные нормы, в основе которых лежал удельный показатель сети учреждений социальной сферы по категориям пользователей в расчете на 1, 1000, 1 000 000 человек, в денежном выражении.
Планирование капитальных расходов и основной деятельности осуществлялось в соответствии с порядком финансирования областных целевых программ.
Как правило, законодательство субъекта РФ предусматривало оказание финансовой помощи для покрытия разницы между доходами и расходами муниципальных образований и выплаты компенсации депрессивным муниципалитетам путем введения корректирующих территориальных коэффициентов и аккумулирования этих средств в фондах финансовой поддержки муниципальных образований.

Потенциальные возможности управления ресурсами

К. сожалению, исходными данными для реформирования федеративных отношений и местного самоуправления служили лишь отошедшие объемы множество раз секвестированного бюджета и средств целевых комплексных программ.
Во многом некачественная проработка механизмов финансирования культуры обусловлена проблемой недостаточного ресурсного и технологического обеспечения органов управления сферой культуры на местах.
Рассмотрим несколько аспектов управления ресурсами, которые не были использованы в достаточной степени, что сказалось на качестве и перспективах управленческих решений.
Анализ и прогнозирование. Квотный принцип распределения финансов, неурегулированность механизма делегирования прав оперативного управления имущественными комплексами, другие негативные факторы, в т. ч. «аппаратный вес» руководителя и сила лоббирования экономических ведомств, не позволяют использовать такие важнейшие функции управления, как анализ и прогнозирование.
Символические ресурсы. Другой проблемой ресурсного обеспечения является слабое использование символических ресурсов. Имиджевые проекты (позиционирование культуры, в т. ч. ее национальных особенностей, ландшафтных и исторических компонентов, как привлекательного имиджа территории), направленные на представление субъектов в публичном пространстве, обладают практически неисчерпаемыми возможностями для инвестиций, подо сих пор они носили единичный характер.

Пространственно-территориальный ресурс. В условиях реформы местного самоуправления, предполагающей среди прочих мероприятий иную «нарезку» административных границ муниципальных образований, было бы весьма уместно использовать пространственно-территориальный ресурс, включающий управление культурными инфраструктурами и новыми объектами с учетом функциональной широты услуг, мобильности их доставки потребителю, географической и ценовой доступности.
Организационные ресурсы. Мощным стимулом качественного обеспечения модернизации деятельности КДУ должны стать организационные ресурсы. Это, прежде всего, новые организационные структуры (учреждения и организации новых форм и типов), а также организационные связи, носящие межпоселенческий характер и обеспечивающие пакет государственных услуг в области культуры. В основе создания новых структур культурной деятельности должна лежать технология функциональной и бюджетной привязки отдельных учреждений и организаций с учетом сквозных межмуниципальных услуг в сфере культуры.
Хорошо структурированные, с учетом публичных полномочий местных органов власти, задачи культурной политики субъекта РФ и муниципальных образований позволят выстроить взаимоотношения внутри муниципальных образований (муниципальный район, поселение), а также добавят вариативности культурной политике в субъектах Федерации.
Система взаимодействия между субъектами культуры в рамках совместных проектов разных районов, народов и культурных зон должна стать ключевой в схеме реализации организационных ресурсов.
Человеческий фактор. Следует признать, что использование такого важнейшего стратегического ресурса, как человеческий фактор, или профессиональный капитал, весьма затруднительно по причине низкого образовательного уровня в среде специалистов (сеть КДУ имеет 0,6% работников с высшим образованием). Низкая их квалификация является сдерживающим фактором по отношению к глубине, оперативности и адекватности процессов модернизации.
Технологические ресурсы. Слабые кадровые ресурсы, в свою очередь, являются причиной медленного развития технологических ресурсов, которые подразумевают определение приоритетных видов деятельности и технологий, способных выстроить векторы развития культурной деятельности.

Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры

Современная практика управления культурным процессом предусматривает конструкцию по уровням власти:

• на уровне законодательной власти – через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов РФ;
• на уровне исполнительной власти субъектов РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;
• на уровне исполнительной власти в муниципальных органах – через районные отделы и управления культуры.

Поскольку управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений – рассмотрим наиболее характерную их организационно-управленческую модель.
Отдел, управление культуры (ОК) – наиболее распространенная форма органа управления в структуре муниципального образования, выполняющая функции исполнительного органа власти в сфере культуры. Для реализации своих функций ОК наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной им сети сметы.

Как правило, положения об ОК, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.
В начале 90-х гг. для придания регионам правовой самостоятельности и в целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе некоторые региональные и муниципальные органы управления культурой были объединены:

• с управлениями кинофикации;
• комитетами по спорту и делам молодежи;
• управлениями по туризму.

Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно взаимосвязаны и управление ими может успешно совмещаться в рамках одной управленческой структуры. Во многом это объясняется единством целей и общностью форм их работы.
Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за разницы в правовом и экономическом обеспечении их деятельности, в частности в вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного характера.
Практика объединения управлений культуры с управлениями по туризму на территориях, обладающих значительным потенциалом памятных мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств непосредственно от доходов туристической деятельности. Характерным недостатком действующих моделей управления явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности.

Причины такого противоречия:

• объективные – слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
• субъективные!50; несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться за бюджет.

На сегодня существуют пять моделей управления объектами муниципальной собственности:
Первая модель – ОК, обладающие доверенностью от районных КУМИ (Комитеты по управлению муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель – ОК, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющимся совместно с ОК учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Третья модель – ОК, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Четвертая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся в собственности как районных КУМИ, так и муниципалитетов.
Пятая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в т. ч. бывших профсоюзных зданиях.
Таким образом, собственниками объектов культуры на муниципальном уровне являются муниципалитеты, которые, как правило, делегируют полномочия учредителя районным отделам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные ОК и КУМИ, причем КУМИ наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным ОК.
В подавляющем большинстве расходы на заработную плату финансируются из районного бюджета через ОК или централизованные бухгалтерии поселковых (сельских) администраций, которые принимают участие в капитальных расходах объектов культуры, выделяя, обычно, субсидии на капитальный и текущий ремонт, а также давая дотации на осуществление ими уставной деятельности.
В городах и крупных районных центрах 70% средств на содержание учреждений культуры выделяется из муниципального бюджета, остальное учреждения покрывают за счет собственных средств. Однако для 91% единиц клубной сети, которые располагаются в сельской местности, рассчитывать на значительную долю самоокупаемости не приходится по причине слабой ресурсной базы, в т. ч. изношенности оборудования, и низкой платежеспособности населения. Одним из основных и наиболее распространенных источников содержания муниципальной сети является повсеместная практика аккумулирования средств районного бюджета культуры и собственных доходов сетевых единиц.

Для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района. Они управляются через районные структуры и обеспечивают организационное, информационное и творческое содержание культурной деятельности на территории муниципального образования.
Таким образом, ОК являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной сметы и:

• обеспечивают бюджетные заявки, готовят документацию, формируют и финансируют подведомственную сеть;
• обеспечивают сеть материальными и информационными ресурсами;
• ведут хозяйственную деятельность, подменяя соответствующие функции учреждений без образования юридического лица;
• координируют творческий процесс.

Новая роль органа управления культурой муниципального уровня

В связи со всем вышеизложенным вызывает особую тревогу отсутствие в ст. 15 Закона № 131-ФЗ* положений о компетенции и полномочиях муниципального района в области культуры. Такая позиция может привести к разрушению процесса управления сетью муниципальных учреждений культуры.
Вводимые Законом № 131-ФЗ административные структуры в значительной степени отличаются от ныне действующих и обладают иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
Разделение границ и полномочий будет происходить в непосредственной зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты.
Таким образом, формирование структуры сети и обеспечение объемов услуг культуры будут находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета, где сеть не рассматривается в качестве обязательной.
Кроме того, децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования, заменяя централизованное финансирование по смете из районного бюджета на содержание объектов, в т. ч. организаций культуры, за счет бюджета поселения. Роль органа управления культуры муниципального уровня в период реструктуризации и далее в пореформенный период должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и органов управления различных уровней, а также в обеспечении совместной деятельности общественных организаций и структур социального сектора по осуществлению культурной политики на территории.

В процессе модернизации методы и средства управления культурой будут подвергнуты значительной корректировке, выражающейся в перемещении акцента с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства. Важнейшей задачей в связи с этим становится определение совершенно иных «правил игры» в области культурного развития, а именно:

• обеспечение источников финансирования;
• выбор порядка управления ресурсами.

Только в этом случае возможно влияние ОК на культурную политику.
Проанализировав в предыдущей публикации потенциальные возможности управления ресурсами и модели управления муниципальной сетью учреждений культуры, перейдем к рассмотрению построения вертикали власти на местах и определению в связи с этим компетенции, задач и функций органов управления культуры на муниципальном уровне (ОК).

Новый статус органа управления культуры.

Правовые основания деятельности ОК, как и других органов местного самоуправления, обозначены в ряде федеральных законов, а именно:

• от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ);
• от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95-ФЗ);
• от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ).

Установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
К вопросам совместного ведения в области культуры Законом № 95-ФЗ отнесены все публичные полномочия, зафиксированные в законах Российской Федерации. Полномочия органов власти и управления на местах, разумеется, будут вытекать из объема компетенции и полномочий, предписанных законодательством, с учетом всего комплекса задач и, прежде всего, вопросов обеспечения отдельных государственных функций, переданных на муниципальный уровень.

Достаточно вероятно, что в ситуации очень узких и порой невнятных формулировок Закона № 131-ФЗ, касающихся полномочий органов власти и управления муниципальных образований, управления культуры субъектов РФ воспользуются перечнем своих государственных полномочий, определенных в Законе № 95-ФЗ (ст. 26) и совершат упреждающий маневр, а именно воспользуются преференциями:

• п. 4. ст. 8 Закона № 131-ФЗ, предоставляющего право образовывать межмуниципальные объединения и организации в целях объединения финансовых, материальных средств и иных ресурсов для решения вопросов местного значения;
• п. 3. ст. 15 этого Закона, предусматривающего право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований и органов государственной власти. В связи с этим статус ОК может быть определен в циркулярном документе органа управления культурой субъекта РФ и предложен в качестве рекомендации для включения в структуру исполнительных органов представительными органами муниципального образования. .

Но, вероятно, более предпочтительным будет вариант структуры местных администраций, куда войдет и ОК, рекомендованный и утвержденный соответствующим нормативным актом субъекта Федерации. Основанием к рекомендациям является механизм делегирования отдельных государственных полномочий на уровень муниципального образования, который влечет за собой материальную и финансовую ответственность.
Следует отметить новые особенности, касающиеся статуса органа управления местной администрации как юридического лица, отраженные в п. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ, который гласит, что «органы местного самоуправления… являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц... на основании общих для организаций данного вида положений… в соответствии с Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям»

Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются:

• решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации;
• положение об органе местной администрации, утвержденное представительным органом муниципального образования. Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131-ФЗ - распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131 ؘ ФЗ – распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Структура управления культурой на муниципальном уровне.

Разумеется, процедура делегирования отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень будет соблюдена в любом случае, но, следуя логике бюджетной реформы («окрашенности» финансовых потоков, стратегического планирования и целевого оказания услуг), вопрос структурной ответственности, или вертикали управления ресурсами, становится вопросом успеха и скорейшей реализации задач, определенных реформами.

Текущий момент характеризуется противоречивыми позициями местных органов власти различных территорий:

• ОК не рассматриваются как возможная структура в связи с отсутствием в ст. 15 Закона № 131-ФЗ компетенции по вопросам культуры;
• ОК рассматриваются как ведущий фактор консолидации ресурсов и ответственности для осуществления функций межпоселенческого характера, в т. ч. в области культурной деятельности (ст. 8, 34, 41 Закона № 131-ФЗ).

• осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
• участие в формировании местных бюджетов и фондов развития культуры;
• осуществление разработки и применение местных нормативов финансирования культуры;
• регулирование в пределах своей компетенции вопросов собственности в области культуры;
• создание, ликвидацию и реорганизацию муниципальных учреждений культуры, а также их регистрацию.

Таким образом, на муниципальном уровне местным органам власти в сфере культуры предписан комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики.
Объем отдельных государственных полномочий в области культуры зафиксирован в Конституции РФ положением о создании условий для доступа граждан к культурным благам, а также в ряде статей Закона № 3612-1*, Федеральных законов от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 29.06.04), от 06.01.99 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (в ред. от 22.08.04), от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» (в ред. от 22.08.04) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается, согласно Закону № 95-ФЗ и БК РФ, необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами.

Согласно п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, которые могут носить разные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления. В структуре администрации обязательно должны быть отражены порядок назначения и полномочия руководителей подразделений. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, как, например, образованием, здравоохранением, культурой. Функциональные подразделения отвечают за направления муниципальной деятельности, в частности – управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Цели и задачи органов управления культуры муниципального уровня.

Главные цели ОК будут заключаться в подготовке и реализации:

• предложений по объемам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также других фондов – на обеспечение услуг культуры в муниципальных образованиях, где уровень бюджетного обеспечения недостаточен;
• видов бюджетных услуг, например на государственные услуги по сохранению нематериального культурного наследия.

В связи с этим к основным задачам ОК можно отнести следующие. ОК принимает участие в бюджетном процессе что зафиксировано в гл. 18 БК РФ, а именно в качестве органа местного самоуправления отдел (управление) культуры:

• принимает участие в составлении проекта бюджета, представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления;
• осуществляет ведомственный контроль за его исполнением;
• представляет отчет об исполнении бюджета.

ОК принимает участие в составлении перспективного финансового плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования. ОК может быть уполномочен органом местного самоуправления в качестве распорядителя бюджетных средств в соответствии с требованием БК РФ.

ОК принимает участие в разработке и исполнении муниципальных целевых и комплексных программ в части социокультурного развития муниципального образования.
ОК управляет муниципальным имуществом , предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление, либо в безвозмездное пользование в установленном порядке.
ОК принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью.
Особую значимость приобретает роль ОК в связи с введением ст. 60 Закона № 131-ФЗ механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений. Как субъект культурной политики, обладающий соответственной компетенцией, ОК может быть наделен отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятые законы субъекта РФ) и использовать аккумулированные средства фондов в интересах культурного развития муниципальных образований.

В этих целях могут заключаться договоры (соглашения):

• о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
• совместном пользовании имуществом учреждений культуры;
• передаче части полномочий органу власти в области культуры другого уровня.

Так, органы местного самоуправления муниципального района имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. И наоборот, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Реализация последнего положения возможна и в том случае, если субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, будут носить символический характер и дополняться материальными ресурсами и финансовыми средствами из бюджета муниципального района.

Структура органа управления культуры муниципального уровня

Поскольку на уровне муниципального района прописаны полномочия по обеспечению функций межпоселенческого характера и в целях их реализации муниципальный район наделен рядом отдельных государственных полномочий (для чего сформированы соответствующие фонды), возможно предположить, что в структуре исполнительно-распорядительных органов местной администрации муниципального района должен находиться ОК, структура которого будет учитывать подсистемы управления. К таковым относятся следующие службы:

• информационно-аналитические – дающие управленческой системе динамическую картину всего происходящего в границах подведомственной ей сферы (для относительно небольших систем типа ОК эти службы могут выполнять функции мониторинга текущих процессов, анализа хода реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза);
• концептуально-программные – разрабатывающие концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий на основе результатов работы информационно-аналитических подсистем;
• службы взаимодействия с общественностью – обеспечивающие участие общественных объединений в принятии и реализации затрагивающих общественные интересы решений (на муниципальном уровне это особенно важно в силу требований Закона № 131-ФЗ – вопрос о структуре социальных объектов, не входящий в состав публичных полномочий, зависит от решения схода граждан!).

Внедрение интеллектуальных механизмов управления, вероятно, можно осуществить в рамках имеющихся сетевых структур путем преобразования районных организационно-методических центров, методических отделов районных домов культуры или отделов ОК в информационно-аналитические службы со статусом учреждения.
Ресурсное обеспечение подсистемы управления должно учитывать такие статьи расходов, как содержание работников, затраты на информацию (Интернет), научное обеспечение и проработка управленческих решений.
В механизме модернизации муниципального управления сферой культуры следует предусмотреть целевой подход к организации деятельности и исключить возможность дублирования функций органов социальной защиты и комитетов по делам молодежи.
Статус ОК, его компетенцию, полномочия и ресурсную базу нужно закрепить уставом, утвержденным в установленном порядке.

Функции органа управления культуры муниципального уровня

С учетом вышеизложенного можно вычленить ряд основных функций ОК. Обеспечение государственной культурной политики через систему муниципального заказа:

• на библиотечное обслуживание посредством сети библиотек;
• художественное и эстетическое воспитание (сеть ДШИ, ДМШ, ДХШ);
• сохранение материального культурного наследия (сеть музеев);
• сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга (сеть учреждений клубного типа различных видов: Дом ремесел, национально-культурный центр, Дом фольклора).

Стратегическое развитие и программное планирование предусматривающие разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района, включающих все сетевые аспекты деятельности.
Ресурсное обеспечение и контроль , предусматривающие аккумулирование материальных, финансовых, кадровых ресурсов всех объектов культуры и субъектов культурной деятельности муниципального образования.
Правовое обеспечение , которое может быть реализовано через комплекс местных нормативных актов:

• о нормативах социальной обеспеченности услугами учреждений культуры с учетом экономических, демографических особенностей и культурных традиций;
• о нормативах объемов (перечне) услуг культуры в зависимости от типа учреждения;
• о материальных, финансовых и бюджетных нормах обеспеченности учреждений культуры;
• об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности учреждений;
• об утверждении показателей отнесения к группам по оплате труда;
• об утверждении местной системы стимулирующих доплат.

Координация деятельности и взаимодействие учреждений культуры со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, реализуемые через систему проектов, направленных:

• на сохранение традиций – народных, патриотических;
• развитие любительского искусства и ремесел (фестивали, выставки, коллективы самодеятельности);
• поддержку социально незащищенных слоев населения (объединения инвалидов, пожилых людей);
• поддержку общественных инициатив: движений за здоровый образ жизни, экологических и т. п.

Подводя итоги, заметим, что сегодня, в период глубочайших преобразований системы государственного управления решение вопросов конструирования управляющих систем в соответствии с идеологией административной реформы и реформы местного самоуправления отдано в компетенцию представительных органов субъекта Федерации и муниципального образования. От того, насколько успешно удастся вписаться учреждениям культурно-досуговой сферы в социокультурную политику своей территории под эгидой отраслевого органа управления культуры на муниципальном уровне, зависит судьба этой наиболее массовой и демократичной сети учреждений культуры.

Желание бюджетных учреждений Тюмени перейти в статус автономных никого не пугает, и в этом положительную роль сыграл предшествующий опыт создания муниципальных автономных учреждений. Он существенно изменил подход и менталитет руководителей на всех уровнях власти и подготовил почву для формирования потребительского отношения к бюджету, сформировал стремление развивать различные виды услуг и зарабатывать самостоятельно. Можно с уверенностью сказать, что Тюмень готова к введению Закона № 83-ФЗ. Светлана Геннадьевна ЧЕРЕПАНОВА, директор департамента финансов и налоговой политики администрации Тюмени.

Начало реформы - создание автономных некоммерческих учреждений
В Тюмени реструктуризация бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму, отличную от традиционных бюджетных учреждений, началась в 2004 году в сфере дошкольного образования путем создания автономных некоммерческих организаций - АНО. Схема перевода бюджетных учреждений в АНО была реализована в 2005–2006 годах. В результате правовую форму сменили 123 учреждения образования (из 266), 11 учреждений культуры (из 15), 43 учреждения спорта и молодежной политики (из 47) - всего 177 учреждений социальной сферы. Финансовое обеспечение АНО осуществлялось в форме размещения на конкурсной основе муниципального социального заказа. На практике достигнуть намеченной цели, а именно повысить эффективность использования бюджетных средств, в достаточной степени не удалось. Это связано как с объективными, так и с субъективными факторами.

В частности, АНО, предоставляющие бюджетные услуги, были признаны налогоплательщиками НДС и налога на прибыль, что существенно увеличивало цену бюджетных услуг либо приводило к уменьшению их объема. Не произошло ожидаемого увеличения заработной платы работников АНО. Работа в АНО негативно сказалась на пенсионных правах работников образования. Только в судебном порядке стаж работы в АНО включался в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости. В конце 2006 года в связи с принятием закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях процесс перевода муниципальных учреждений в АНО в Тюмени был приостановлен.

Муниципальные автономные учреждения
Муниципальные автономные учреждения, на наш взгляд, более удобная организационно-правовая форма, которая позволила устранить большинство проблем АНО. В то же время при отсутствии сметного принципа финансирования на них распространялись основные положения законодательства, применяемого к бюджетным учреждениям. При создании автономных учреждений не требуется размещение на конкурсной основе муниципального заказа, что соответствует состоянию рынка услуг на сегодняшний момент; отсутствует проблема уплаты НДС (с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг) и налога на прибыль (с полученного имущества, средств бюджетов и внебюджетных фондов); за педагогическими работниками учреждений сохраняется право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Таким образом, правовые проблемы, с которыми столкнулся город при первом опыте реструктуризации сети, были решены.

Создание муниципальных автономных учреждений в Тюмени началось в 2007 году и осуществлялось двумя путями, предусмотренными законодательством РФ (Законом № 174-ФЗ): путем создания учреждения «с нуля» и путем преобразования (изменения типа) существующего муниципального учреждения. Способ создания автономных учреждений «с нуля» был применен для тех отраслей социальной сферы, где бюджетные учреждения уже были преобразованы в автономные некоммерческие организации (напомню, на начало 2007 г. было создано 177 АНО). Однако для этого пришлось провести много мероприятий. В соответствии с законодательством автономные учреждения нельзя создавать путем изменения типа любых других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений. А значит, чтобы создать автономные некоммерческие учреждения, нужно было ликвидировать автономные организации, переоформить все разрешительные документы, перевести сотрудников, предоставить соответствующие компенсационные выплаты и т. д. - процесс достаточно трудоемкий и финансово затратный.

Изменение типа существующего бюджетного учрежденияявляется минимально затратным, однако требует создания значительной нормативно-правовой базы. В рамках мероприятий по оптимизации бюджетной сети в городе было принято более десяти муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений. На этот раз реорганизация коснулась всех отраслей социальной сферы, создано 204 автономных учреждения. В форму автономных преобразованы все дошкольные образовательные учреждения (124 учреждения), все учреждения культуры (18), 42 учреждения в сфере физической культуры и спорта (из 43), три учреждения здравоохранения (из 21).

В течение 2008–2009 годов оттачивался механизм работы автономных учреждений. С 2010 года началась работа по созданию муниципальных автономных общеобразовательных учреждений. На сегодняшний день уже создано 17 автономных общеобразовательных учреждений, до конца 2010 года планируется создать еще 58.

Формирование муниципального задания
Особую роль в деятельности автономных учреждений играет муниципальное задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания услуг. Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения учреждениями города муниципального задания установлен постановлением администрации г. Тюмени от 9 июля 2009 г. № 52-пк. Согласно этому документу муниципальное задание формируется с учетом:

• потребности в услугах, оцениваемых на основании прогноза количества потребителей, уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг и возможностей учреждения по оказанию услуг;
• сданного в аренду недвижимого или особо ценного движимого имущества;
• показателей выполнения учреждением муниципального задания в отчетном финансовом году;
• доведенных до учредителя учреждения объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Финансирование автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение задания учредителя. Постановлением № 52-пк предусмотрено предоставление субсидии с учетом:

• расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением услуг;
• расчетно-нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением.

Объем субсидии на оказание услуг определяется исходя из:

• затрат на оплату труда работников учреждения и соответствующих начислений;
• затрат на оплату товаров, работ и услуг, включая приобретение расходных материалов, необходимых для оказания муниципальных услуг.

В расходах на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества выделены следующие составляющие:

• оплата коммунальных услуг;
• текущее содержание зданий, строений, сооружений, земельного участка, в том числе техническое обслуживание, ремонт, дополнительные работы, производимые при ремонте;
• текущее содержание и ремонт особо ценного движимого имущества;
• налоги на землю и имущество.

В пределах общего объема финансирования, предоставленного в соответствии с муниципальным заданием, автономное учреждение имеет право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату.

Большое внимание мы уделили контролю за исполнением муниципального задания: этот раздел занимает около одной трети всего положения. Введение этого контроля за последние годы дало положительные результаты.

Основные проблемы деятельности муниципальных автономных учреждений
Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стало финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учредителя. Согласно действующему законодательству объем субсидии автономному учреждению на выполнение муниципального задания определяется исходя из нормативов затрат на оказание муниципальных услуг и нормативов затрат на содержание имущества учреждения. Однако на практике возникают трудности при установлении нормативов финансового обеспечения, особенно нормативов на содержание муниципального имущества. , рассчитанные в соответствии с методикой, принятой на федеральном уровне (приказ Минэкономразвития России от 17 апреля 2009 г. № 134), значительно выше, чем их может обеспечить местный бюджет.

Еще одной сложностью, с которой столкнулся город при финансировании автономных учреждений, стало то, что увеличение расходов учреждения (например, при аварийной ситуации) возможно только после внесения изменений в муниципальные правовые акты, устанавливающие нормативы финансового обеспечения для автономных учреждений, с последующим изменением муниципального задания. Аналогичная ситуация возникает и при выделении дополнительных целевых средств. В этом случае осуществлять перемещение бюджетных ассигнований проще между бюджетными учреждениями.

Результаты перехода в автономные учреждения
Однако, несмотря на существующие «шероховатости», преимущества автономного учреждения, на наш взгляд, очевидны. Это прежде всего самостоятельность автономного учреждения в управлении своими кадровыми ресурсами и в расходовании средств. Такая самостоятельность дает возможность стимулировать труд работников, самого руководителя, что во многом побуждает автономные учреждения к поиску новых современных форм работы. Происходит становление руководителя прежде всего как менеджера-управленца, от гибкости и оперативности решений которого зависит работа учреждения и оплата труда работников. Так, например, сегодня дошкольные учреждения, которые стали автономными в конце 2007 года, уже научились определять виды и объемы дополнительных образовательных и сервисных услуг, ориентируясь на реальные запросы родителей. Привлекаемые средства направляются учреждениями на стимулирование труда педагогов и укрепление материально-технической базы. В целом можно сказать, что организационно-правовая форма «автономное учреждение» в Тюмени прижилась.

В настоящее время в бюджете города расходы на финансирование муниципального задания учреждениям составляют треть бюджета (сохраняются на одном уровне), сеть учреждений оптимизирована в основном за счет слияния и частичной ликвидации учреждений. Доходы учреждений за счет платной деятельности возросли в среднем на 20 %.

С 1 января 2011 года вступает в силу Закон №83-ФЗ. Установлены
сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов: 1 января 2012 года, переходный период - с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять нормативно-правовые акты, распределить существующие учреждения между тремя типами (), провести работу по внесению изменений в их уставы.

Анализируя Закон № 83-ФЗ, мы выяснили, что часть документов, необходимых для его введения, у нас уже существуют и требуют только внесения изменений и небольшой доработки.

Вместе с тем говорить о том, что в рамках действующего правового поля автономное учреждение представляет собой идеальную модель организации в области предоставления социальных услуг населению, пока рано. В целях совершенствования работы муниципальных учреждений целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений, которые не ограничивали бы их права и возможности, но при этом обеспечивали бы собственника и общественность информацией о деятельности и финансовом положении учреждений.

Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов - реструктуризации сети бюджетных учреждений.

Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.

В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.

Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. - 302 660 учреждений.

В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.

При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.

Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.

Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было установлено:
1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;
2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
- упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
- установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.