Порядок вступления в законную силу федеральных законов. Порядок опубликования и вступления в силу законов рф. Законодательный процесс в Российской Федерации

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Документ с изменениями, внесенными:

(Российская газета, N 212, 26.10.1999);
(Российская газета, N 238, 24.10.2011) (вступил в силу с 10 ноября 2011 года);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.12.2012);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.07.2017, N 0001201707010030);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.05.2019, N 0001201905010039) (о порядке вступления в силу см. ).

____________________________________________________________________

Статья 1

Статья 1. На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Статья 2

Статья 2. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Статья 3

Статья 3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Статья 4

Статья 4. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
(Статья в редакции, введенной в действие с 10 ноября 2011 года Федеральным законом от 21 октября 2011 года N 289-ФЗ .

Статья 5

Статья 5. "Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете" подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании (часть дополнительно включена с 26 октября 1999 года Федеральным законом от 22 октября 1999 года N 185-ФЗ).
____________________________________________________________________
Части первая и вторая предыдущей редакции с 26 октября 1999 года считаются соответственно частями второй и третьей настоящей редакции - Федеральный закон от 22 октября 1999 года N 185-ФЗ .
____________________________________________________________________

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Статья 6

Статья 6. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Статья 7

Статья 7. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Статья 8

Статья 8. "Собрание законодательства Российской Федерации" состоит из пяти разделов:

в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;

в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации; во второй части - иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.

Статья 9

Статья 9. Публикуемые в "Собрании законодательства Российской Федерации" акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Статья 9_1.

Статья 9_1. "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны.
(Часть в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 1 июля 2017 года N 148-ФЗ .

На "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, предусматривающие введение, изменение, приостановление или отмену принудительных мер, акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат частью 1 статьи 102 и частью 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации , указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, определения Конституционного Суда Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования).
(Часть в редакции, введенной в действие с 8 января 2013 года Федеральным законом от 25 декабря 2012 года N 254-ФЗ ; (в редакции, введеной в действие Федеральным законом от 1 мая 2019 года N 83-ФЗ .

На "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства Российской Федерации, других органов государственной власти Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) актов, указанных в части третьей настоящей статьи, осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.
(Статья дополнительно включена с 10 ноября 2011 года Федеральным законом от 21 октября 2011 года N 289-ФЗ)

Статья 10

Статья 10. Признать утратившими силу:

Закон РСФСР от 13 июля 1990 года "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 6, ст.93);

Закон РСФСР от 27 декабря 1990 года "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 1, ст.8).

Статья 11

Статья 11. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 12

Статья 12. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент
Российской Федерации
Б.Ельцин

Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"

Кузякин Денис Александрович - соискатель ИЗиСП.

Вопрос о действии во времени законов и других нормативных правовых актов представляет важную проблему теории права, от решения которой зависят особенности практического применения нормативного акта.

Действие нормативного акта определяется периодом времени от момента вступления в силу нормативного правового акта и установленных им норм до момента утраты им силы.

Момент вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами: 1) моментом принятия акта; 2) моментом, который указан в самом акте либо специальном акте о введении в действие данного акта; 3) моментом официального опубликования акта; 4) истечением определенного срока после момента официального опубликования акта. Со вступлением в силу нормативный правовой акт приобретает правовую действенность.

Законы, как и любые другие нормативные акты, имеют начальный и конечный моменты своего действия. Крайне важно точно знать момент, когда закон начинает применяться, и момент, когда применение закона невозможно.

Основным параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязательное официальное опубликование законов. Согласно Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Очевидно, что данная норма может быть реализована при условии утверждения официальных источников опубликования для каждого вида нормативных правовых актов.

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <*> (далее - Федеральный закон "О порядке опубликования") является основным документом, устанавливающим порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов. В статье 1 этого Федерального закона подчеркивается, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Кроме того, рассматриваемый Закон устанавливает семидневный срок после дня их подписания Президентом РФ, в течение которого федеральные законы подлежат официальному опубликованию. Трудно не согласиться с М.С. Студеникиной, которая пишет: "Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию" <**>. К сожалению, установленная норма не подкреплена никакой ответственностью за ее несоблюдение. Кроме того, сложно найти основание, которое могло бы запретить заинтересованным структурам задерживать срок официального опубликования закона.

<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
<**> Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 12.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Таков общий действующий порядок, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования" официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральным законом "О порядке опубликования", однако, предусматривается только общий порядок вступления в силу федеральных законов либо этот порядок устанавливается непосредственно в самом федеральном законе. Вместе с тем существует ряд законодательных актов, устанавливающих порядок вступления в силу документов конкретной отрасли права. Так, в ст. 5 НК РФ установлен порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования" <*>. Акты таможенного законодательства согласно п. 3 ст. 4 ТК РФ вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования <**>.

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

В настоящее время Федеральным законом "О порядке опубликования" устанавливается, что федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ. Но было время, когда дата вступления в силу закона зависела от даты получения текста закона, опубликованного в официальном источнике опубликования, различными органами на местах. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 6 февраля 1925 г. "О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР" устанавливалось, что опубликованные в Собрании Законов и Распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, в "Известиях ЦИК Союза ССР и ВЦИК" и в газете "Экономическая жизнь" законы вступают в силу: в столичных городах союзных республик и их уездах - со дня получения соответствующего номера одного из вышеуказанных изданий центральными исполнительными комитетами союзных республик, в губернских городах и их уездах - со дня получения такого номера губернскими исполнительными комитетами и в прочих городах и уездах - со дня получения номера уездными исполнительными комитетами <*>.

<*> См.: СЗ СССР. 1925. N 8. Ст. 75.

Аналогичная ситуация со вступлением в силу законодательных актов, связанная со временем фактического распространения их текстов в той или иной местности, существовала в России и ранее. В частности, профессор Г.Ф. Шершеневич писал: "Определить начальный момент действия закона можно двояко. Можно положить в основу тот принцип, что обязательность юридической нормы зависит от возможности для граждан ознакомиться с ее содержанием. А так как номер издания, в котором закон напечатан, распространяется по стране постепенно, то и закон должен получать применение по мере получения номера в той или иной местности. Такова система постепенного вступления закона в действие на пространстве территории государства по мере фактического или предполагаемого распространения номера издания, в котором он опубликован. Этой системы придерживается сейчас Франция. Согласно Декрету 5 ноября 1870 года новый закон приводится в действие в каждом округе (arrondissement) через день после получения номера Journal officiel, содержащего его, в главном городе округа. Следовательно, в Париже, где издается официальный орган печати, закон, помещенный в номере от 5 марта, вступит в силу 7 марта, в провинции же применительно к современным почтовым сообщениям, он получит применение 7, 8 или 9, смотря по расстоянию от Парижа. При всем желании поставить обязательность закона в связь с возможностью ознакомления, система эта все-таки не может обойтись без фикции: она принимает во внимание только тот день, когда закон мог сделаться известным, а не тот, когда он действительно стал известным. Если произошло крушение почтового поезда, то это еще не отсрочивает действие закона для той местности, которая, благодаря несчастной случайности, лишена была фактически возможности ознакомиться вовремя с содержанием закона. Такое постепенное вступление закона в действие, по концентрическим кругам, создает особые неудобства с того времени, как делается возможным вступать в сделки при помощи телеграфа или телефона, на больших расстояниях, находящихся в один и тот же момент под действием разных законов. Поэтому все преимущества лежат на стороне системы одновременного вступления закона в действие на всем пространстве территории государства. При этой системе закон после обнародования остается некоторое время в бездействии, а затем сразу, в один момент, охватывает все части государства" <*>.

<*> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 1 - 2. М.: Издание Бр. Башмаковых, 1910. С. 397 - 398.

Однако наличие нормы об одновременном вступлении в силу законов на территории РФ не решает всех проблем, связанных с определением момента, когда именно вступил в силу конкретный закон.

Одной из основных проблем является определение источника первого официального опубликования федеральных законов. Исходя из смысла ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования" первая публикация полного текста закона в любом из источников - "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" является официальной. Однако на практике встречаются прямо противоположные точки зрения по данному вопросу. Многие правоведы считают, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в "Собрании законодательства РФ". В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" <*>. В соответствии с данным Постановлением день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст рассматриваемого федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП) по этому поводу было высказано следующее мнение: "Позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его Постановлении от 24 октября 1996 года, представляется вполне обоснованной, поскольку при совпадающих датах подписания в печать издания и его выпуска, действительно, получение информации об опубликованном в нем акте адресатами представляется нереальным. В то же время Конституционный Суд данную позицию не утвердил в качестве общего правила. Он лишь констатировал, что выбор точки отсчета при определении даты вступления в силу Федерального закона (имеется в виду Федеральный закон от 7 марта 1996 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". - Примеч. авт.) был избран неверно" <*>.

<*> Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С. 33.

В Определении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 83-О в качестве даты опубликования Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Конституционный Суд РФ приводит уже дату, указанную в "Собрании законодательства Российской Федерации": "Статьей 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", вступившего в силу 30 марта 1998 года (со дня официального опубликования)" <*>. Текст этого Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 31 марта, 1 и 2 апреля 1998 г., в "Собрании законодательства Российской Федерации" - от 30 марта 1998 г. (N 13. Ст. 1464). В настоящее время дата "Собрания законодательства Российской Федерации", которая указывается на его обложке, всегда совпадает с датой подписания в печать, кроме того, всегда проходит какое-то время, прежде чем издание будет получено адресатами. Поэтому вполне обоснованной выглядит позиция правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу вышеназванного Определения Конституционного Суда: "Если Конституционный Суд не отступил по каким-то причинам от своего разъяснения 1996 года, то, вероятно, была допущена ошибка. Даже если "Собрание законодательства Российской Федерации" поступило в продажу либо 31 марта, либо 1 или 2 апреля 1998 г., т.е. раньше, чем закончил публиковаться в "Российской газете" Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", все равно дата 30 марта не должна была быть признана днем официального опубликования данного Федерального закона" <**>.

<*> ВКС РФ. 2002. N 6.
<**> Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С. 13.

С.В. Разгулин в своей книге "О развитии российского налогового законодательства в современных условиях" приводит еще один пример, связанный с проблемой определения срока вступления в силу нормативного акта: "В случае, когда вследствие официального опубликования нормативного правового акта в различных выпусках официального источника опубликования, например, в московском и региональном выпусках "Российской газеты", не соблюдается требование об одновременном обеспечении всех заинтересованных лиц информацией о содержании нормативного правового акта, то срок вступления в силу такого нормативного правового акта должен определяться исходя из даты его последнего официального опубликования" <*>. Таким образом, если закон опубликован и в "Собрании законодательства Российской Федерации", и в "Российской газете", остается неясным, какую из дат нужно считать первой датой официального опубликования. При существующих формулировках норм Федерального закона "О порядке опубликования", определяющих порядок вступления в силу нормативных правовых актов, первоисточник выделить очень сложно.

<*> Разгулин С.В. О развитии российского налогового законодательства в современных условиях.

Изданием Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", который был опубликован в нескольких номерах "Российской газеты", ставится также вопрос, касающийся опубликования нормативного акта частями. Согласно упомянутой норме Федерального закона "О порядке опубликования" официальная публикация - первая публикация полного текста закона. Данное положение можно трактовать следующим образом: для вступления закона в силу необходимо, чтобы в одном выпуске официального издания был опубликован полный текст нормативного акта. Если же закон опубликован в нескольких выпусках официального источника, то с какого момента исчисляется срок его введения в действие? Чтобы исключить возможность двоякой трактовки данной нормы, целесообразно ее уточнить, как, например, это сделано в Указе Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности": "Если акт вступает в силу после его официального опубликования и официально опубликован по частям в нескольких номерах официального издания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части" <*>.

<*> См.: Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности" // Текст Указа размещен на сайте Национального правового интернет-портала Республики Беларусь (http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN=P30300359).

Помимо общего порядка вступления в силу федеральных законов законодательство не исключает регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в самом законе или в отдельном нормативном акте. Необходимо отметить, что запрета на установление срока вступления в силу закона меньше десяти дней после дня его официального опубликования законодательством не предусмотрено. В ходе настоящего исследования был проведен анализ 974 федеральных законов, принятых за период с 1 января 2000 г. по 1 января 2005 г. Анализу подверглись нормы, касающиеся порядка вступления в силу федеральных законов. По результатам анализа составлена таблица, из которой видно, что в настоящее время общий порядок вступления в силу федеральных законов не пользуется особой популярностью у законодателя. В среднем только каждый десятый закон вступает в силу в общем порядке, в то время как со дня официального опубликования вступает в силу каждый второй из принимаемых законов (см. табл. 1).

Таблица 1

<*> Из них 191 о ратификации международных документов и о присоединении к международным актам.

Анализ существующих федеральных законов позволяет выделить следующие группы по способу определения момента вступления в силу конкретного закона:

закон вступает в силу с указанной в нем конкретной календарной даты;
закон вступает в силу со дня его официального опубликования;
закон вступает в силу по истечении определенного срока после его официального опубликования;
закон вступает в силу при наступлении определенного события или при условии совершения каких-либо действий.

Если рассматривать данные группы с точки зрения простоты и точности определения момента вступления в силу закона, наиболее предпочтительным выглядит способ, при котором в законе указывается конкретная календарная дата, с которой закон вводится в действие. Однако не во всех случаях этот способ является удобным. Это связано с многоэтапной процедурой принятия, согласования и одобрения законов. Возможна ситуация, когда на момент подписания закона Президентом РФ дата вступления в силу, указанная в его тексте, может оказаться более ранней, чем дата опубликования. В то же время, указывая в тексте закона дату "с запасом", законодатель может необоснованно отсрочить вступление необходимого закона в силу.

Принимаемые законы очень часто содержат нормы, для применения которых необходимо издание различного рода иных нормативных правовых актов. В работе Р.В. Украинского <1> приводятся, в частности, два примера, иллюстрирующие данную практику. Статья 27 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <2> устанавливает, что он вступает в силу с 1 июля 2002 г., за исключением п. 2 ст. 27, который вводится в действие со дня официального опубликования данного Федерального закона. В п. 2 содержится предписание Правительству РФ со дня официального опубликования закона и до его введения в действие принять нормативные правовые акты, предусмотренные этим Законом. Для обеспечения реального действия данного Закона, с одной стороны, он должен какое-то время после его официального опубликования не действовать, чтобы граждане смогли подготовиться к его применению, а с другой стороны, у Правительства РФ должно быть действующее правовое основание, полномочие для подготовки подзаконных актов, обеспечивающих последующее применение Закона. К сожалению, данный нюанс введения в действие правовых актов не всегда учитывается. В этом отношении показателен другой пример. С 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" <3>. Этим Законом был изменен порядок уплаты налога на игорный бизнес, а на МНС России были возложены разработка и утверждение формы налоговой декларации для налогоплательщиков. Однако пока новый Закон не действовал, строго говоря, у МНС РФ не было полномочий по разработке формы декларации по налогу на игорный бизнес, которая бы отвечала требованиям изменяющегося законодательства. "Но очевидно, - справедливо замечает Р.В. Украинский, - реально на практике это не мешает налоговым органам готовиться к администрированию нового налога и разрабатывать соответствующие подзаконные акты. Подобных примеров можно привести множество. Их распространенность позволяет даже говорить о том, что еще недействующий, но уже существующий правовой акт может служить юридическим основанием для осуществления определенных правовых действий" <4>.

<1> См.: Украинский Р.В. Соотношение понятий "действия" и "существования" нормативных правовых актов // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2004. N 1. С. 91.
<2> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<3> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5138.
<4> Украинский Р.В. Указ. соч. С. 91.

Установление момента вступления в силу закона либо отдельных его норм в зависимости от вступления в силу другого нормативного правового акта представляет собой наиболее запутанный и сложный способ введения закона в действие. Например , согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <1> ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса РФ, устанавливающие виды налогов и сборов в Российской Федерации, изначально должны были вступить в силу со дня введения второй части Налогового кодекса. С 1 января 2001 г. вторая часть Налогового кодекса РФ была введена в действие Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" <2>. Этим же Законом было отложено вступление в силу ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Кодекса путем внесения изменений в Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации". Согласно этим изменениям указанные статьи Кодекса вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса РФ и признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Затем Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ был признан утратившим силу в части установления сроков вступления в силу статей 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса, а Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ дополнен статьей, содержащей порядок вступления в силу этих статей и ставящей его целиком в зависимость от момента признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". И только после принятия Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" <3>, признавшего Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" утратившим силу с 1 января 2005 г. и утвердившего новые редакции названных статей Кодекса, эти статьи были введены в действие. Безусловно, М.С. Студеникина права, когда утверждает, что: "В законодательной деятельности абсолютным должно быть правило - закон может приниматься только тогда, когда для этого созрели все условия. Если же этого нет, то работа на "опережение" в законотворчестве, под каким бы предлогом она ни проводилась, не может поощряться. Само же последующее использование в такой ситуации приемов отсрочки введения в действие уже принятых законов должно признаваться нелегитимным" <4>.

<1> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3825.
<2> См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341.
<3> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3231.
<4> Студеникина М.С. Указ. соч. С. 18.

Из-за допустимости помимо общего порядка вступления в силу федеральных законов указания непосредственно в тексте закона или в другом законе порядка введения в действие в существующих законах встречаются самые различные формулировки о вступлении в силу (см. табл. 2).

Таблица 2

Таблица содержит статистику только по федеральным законам. В региональных нормативных актах количество вариаций формулировок возрастает в несколько раз. Насколько дословно следует толковать формулировки норм о вступлении в силу нормативных актов? Существует ли разница в определении даты вступления в силу нормативных актов, имеющих разные формулировки? Как соотносятся между собой выражения "со дня опубликования" и "после опубликования"? Как видно из таблицы, наиболее распространенной в нормативных актах является формулировка "со дня опубликования". Д.Н. Бахрах по этому поводу пишет: "Полезно избрать во всех случаях единую формулу: после дня опубликования. Выражение "со дня опубликования" неудачно. Официальный текст правового акта многие читатели получат лишь во второй половине суток (дня). А еще требуется время его прочитать. Особенно это касается норм, регулирующих ответственность. Как она может начать действовать с 0:00 часов дня опубликования, если граждане о ней не знали? Если деяние совершено в первой половине дня, а текст закона был доставлен лишь во второй, то разве можно применить к виновному норму, устанавливающую ответственность?" <*>.

<*> Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 42 - 43.

Однако данное предложение, как представляется, полезно только на этапе разработки нормативного акта. Если в существующем документе написано "со дня", то и при исчислении срока его вступления в силу необходимо руководствоваться именно этой формулировкой.

С выражением "после опубликования" разобраться еще более сложно. С одной стороны, можно предположить, что данный акт вступает в силу после даты его опубликования - в этот день, либо на следующий. С другой стороны, данное выражение может означать только указание на то, что данный документ должен быть опубликован, а вступает в силу он в общем порядке, установленном законодательством для соответствующей категории документов. В ИЗиСП комментируют данную ситуацию следующим образом: "Формулировка "со дня опубликования" предполагает, что день опубликования включается в срок вступления акта в силу, формулировки "после дня официального опубликования" и "после опубликования" означают, что срок вступления в силу акта начинается со следующего дня после дня его официального опубликования. По этому поводу в связи с разрешением конкретного уголовного дела было принято специальное Постановление Президиума Верховного Суда РСФСР, по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования закона (Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1965, N 1, с. 13 - 14)" <*>.

<*> Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 33 - 34.

Много вопросов связано с определением момента вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах. Статьей 5 НК РФ установлено общее правило, согласно которому акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Однако, например, по налогу на добавленную стоимость для разных категорий налогоплательщиков существуют различные налоговые периоды. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" по этому поводу разъяснено следующее: "Если для одного и того же налога в зависимости от категории налогоплательщика или иных условий налогообложения установлены налоговые периоды различной продолжительности, дата вступления в силу соответствующего акта законодательства о налогах должна определяться применительно к каждому из установленных налоговых периодов" <*>. Приведенная норма ст. 5 Налогового кодекса РФ вызывает также вопросы, связанные с правильным подсчетом момента вступления в силу нормативного акта, даже при отсутствии двойственности в налоговых периодах. Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 первое число очередного налогового периода по соответствующему налогу наступает после окончания месячного срока со дня официального опубликования данного акта. В Определении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 159-О "По запросу Арбитражного суда Владимирской области о проверке конституционности положения статьи 10 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" содержится другая позиция: "Федеральный закон "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" впервые официально опубликован в "Российской газете" 31 декабря 2001 года, то есть до начала очередного налогового периода по единому социальному налогу, составляющего один календарный год (ст. 240 Налогового кодекса Российской Федерации), а потому его положения, предусматривающие изменение объекта налогообложения и налоговой базы по единому социальному налогу в отношении индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, подлежали введению в действие, по крайней мере, не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т.е. с 1 февраля 2002 года" <**>.

<*> Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.
<**> ВКС РФ. 2003. N 5.

В настоящее время законодательством не урегулирован вопрос, когда начинается и когда заканчивается течение срока, связанного с введением в действие нормативных правовых актов. Возможно ли для расчета этих сроков привлекать существующие кодексы, в которых даются описания и порядок исчисления сроков в соответствующих правоотношениях? Будет ли корректным в данном случае применение норм права по аналогии, и если нет, то каким образом вычислить момент вступления в силу нормативного акта? В ИЗиСП полагают, что порядок исчисления сроков вступления в силу принятых кодексов касается только этих актов. Относительно остальных актов соответствующей отрасли законодательства должен действовать общий порядок вступления их в силу, предусмотренный Федеральным законом "О порядке опубликования" и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", с учетом внесенных в них изменений и дополнений <*>. Однако в данных актах устанавливается только общий порядок вступления определенных нормативных актов в силу и не регламентирован вопрос, касающийся исчисления начала и окончания этих сроков. В Правовом управлении Правительства Москвы и Центре законотворчества Москвы полагают, что "представляется возможным применять при исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов положения статей 191 ("Начало срока, определенного периодом времени") и 192 ("Окончание срока, определенного периодом времени") Гражданского кодекса РФ. При этом следует исходить из допустимости применения гражданского законодательства по аналогии на основании статьи 6 названного Кодекса" <**>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 33.
<**> Заключение Правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004, ноябрь. С. 29 - 30.

Подобные проблемы до недавнего времени существовали и в законодательстве Республики Беларусь, но благодаря введению Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности", многие из них были решены. В Правилах четко определен порядок исчисления сроков вступления в силу нормативных правовых актов. "Срок вступления в силу акта может определяться календарной датой, истечением периода времени, который исчисляется месяцами или днями, указанием на событие, с которым связано вступление в силу акта. Если акт вступает в силу со дня его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт. Если акт вступает в силу со дня его подписания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня его подписания. Течение срока, определенного периодом времени, начинается с ноля часов суток, следующих после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Если в акте указано, что он вступает в силу после его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт. Срок, исчисляемый днями, истекает в 24 часа последнего дня срока. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в 24 часа соответствующего числа последнего месяца срока. Если окончание срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в 24 часа последнего дня этого месяца" <*>. В названных Правилах приводятся примеры по расчетам момента вступления в силу нормативных актов. Положительный опыт введения Правил для совершенствования деятельности по введению в действие нормативных правовых актов отмечен специалистами Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь: "Впервые в законодательстве нашей страны в Правилах обобщены все возможные варианты вступления в силу актов и регламентирован порядок исчисления сроков их вступления в силу. До сих пор вынужденное применение по данному вопросу аналогии норм Гражданского, Трудового, Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального, Хозяйственного процессуального кодексов негативно сказывалось на правоприменительной практике" <**>.

<*> Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности" // Текст Указа размещен на сайте Национального правового интернет-портала Республики Беларусь (http://pravo.by/webnpa/text.asp?RN=P30300359).
<**> Чубковец С.Н. Правила для правовых актов // Текст размещен на сайте Национальной экономической газеты (http://www.neg.by/2003/09/09/2932.html) в Интернете.

В целом нормы, содержащиеся в данных Правилах, аналогичны нормам, установленным ГК РФ. Однако в российском законодательстве вопрос возможности применения правил расчета сроков, содержащихся в ГК РФ, к порядку определения момента вступления в силу нормативных правовых актов остается неразрешенным.

Очевидно, что проблема определения сроков вступления в силу законов и других нормативных правовых актов не исчерпывается вопросами, затронутыми в настоящей статье. Федеральный закон "О порядке опубликования" нуждается в существенных изменениях, поскольку сегодня он не решает многих вопросов, связанных с определением моментов вступления в силу федеральных законов.

Представляется необходимым принятие нормативных актов, устанавливающих статус источников официального опубликования законов. Например , подобные документы могли бы определять понятие даты источника официального опубликования, тираж, возможность опубликования закона в специальных выпусках, порядок выхода региональных выпусков источника, возможность (невозможность) опубликования закона частями, ответственность за несвоевременную публикацию и т.д. Кроме того, надеемся, что работа над проектом федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отклоненным недавно Государственной Думой РФ, будет продолжена; концептуально новый федеральный закон, думается, мог бы решить многие вопросы, касающиеся аспектов вступления в силу законов и других нормативных правовых актов.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки и порядок вступления в силу Федеральный закон от 22.10.2004 № 125 - ФЗ (ред. От 13.05.2008) «Об архивном деле в РФ»..

Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом России.

Акты Палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 октября 1996 г. 17-П По делу о проверке конституционности части первой ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 года О внесении изменений в закон РФ Об акцизах высказывает следующие правоположение: день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск Собрания законодательства РФ с текстом ФЗ О внесении изменений в Закон РФ Об акцизах не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

В Российской газете оспариваемый ФЗ был опубликован 13 марта 1996 г. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 г, когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования.

ь Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. 1009);

Акты Президента России подлежат официальному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Иные акты Президента России, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента России может быть установлен иной срок вступления их в силу.

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну или иные сведения конфиденциального характера. Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования, иные акты Правительства РФ со дня их подписания.

Таким образом, можно сделать вывод, что Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Источниками официальной публикации являются Собрание законодательства РФ, Парламентская газета или Российская газета. Датой публикации считается опубликование полного текста правового акта.

Принят

Государственной Думой

Советом Федерации

Статья 1

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Статья 2

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Статья 3

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Статья 4

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Статья 5

. "Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете" подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании.

Статья 6

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Статья 7

. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Конституции

Статья 8

. "Собрание законодательства Российской Федерации" состоит из пяти разделов:

В первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

Во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;

В третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

В четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

В пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат и Конституции Российской Федерации; во второй части - иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.

Статья 9

Публикуемые в "Собрании законодательства Российской Федерации" акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.

Статья 9.1

. "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны.

На "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, предусматривающие введение, изменение, приостановление или отмену принудительных мер, акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат частью 1 статьи 102 и частью 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, определения Конституционного Суда Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования).

Размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) актов, указанных в части третьей настоящей статьи, осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.