Право граждан на информацию. О праве граждан на получение информации при устном обращении в органы власти Право граждан на информацию и его гарантии

Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы. Перед всеми нами открываются огромные возможности.

Человечество уже на протяжении многих веков обсуждало и обсуждает вопросы, связанные со свободой. Это свободы человека, личности и гражданина, свободы экономическая, политическая и социальная, свободы при различном государственном строе и в различные времена. Не последнюю роль в этой дискуссии занимает свобода человека на получение и распространение информации, обмена информацией. Из понятия свободы информации проистекают право на информацию, его трактовка и исполнение в современном обществе.

Осуществляя свою деятельность, человек осуществляет выбор, он выбирает между известными ему видами деятельности, причем основывает он свой выбор на ранее полученной им информации. Мир, с которым мы соприкасаемся в повседневном опыте, - это мир, где перед нами стоит выбор между равно конечными целями, между равно абсолютными притязаниями, осуществление части из которых непременно связано с тем, что другим придется пожертвовать. Можно сказать, что свобода человека всегда связана с выбором, выбор обязательно базируется на имеющейся у человека информации. Уже с детства человек делает свой выбор, предварительно получив информацию.

Информация жизненно необходима человеку, так как без нее он не сможет сделать выбор и, следовательно, воспользоваться своей свободой. Сегодня, по мнению многих ученых мы живем в информационном обществе, в котором доступ к определенным информационным ресурсам стал определяющим, а сама информация стала продуктом общественного производства. В этих условиях право на получение информации становится очень важным в системе прав и свобод индивида. Особенно важную роль имеет доступ граждан к правовой информации и информации о деятельности государственных органов власти. В связи с этим в нашей стране начато и продолжается формирование правовой системы, обеспечивающей доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти.

В основе этой системы лежит Конституция Российской Федерации. Данная работа посвящена рассмотрению системы закрепления конституционных гарантий граждан на информацию. Как видно из изложенного, тема исследования представляется достаточно актуальной.

В качестве конституционного права граждан закрепляется в ч. 3-4 ст. 29 Конституции РФ. Суть его в том. что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом РФ от 21 июня 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Конституция РФ гарантирует свободу массовой информации. Запрещается цензура, т.е. контроль за содержанием публикаций и передач, выражающихся в требованиях должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовать с ними сообщения и материалы, подготовленные СМИ. Порядок создания и гарантии для СМИ отражены в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». Важное значение для реализации права на информацию оказали: Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (с изм. и доп. от 02.07.2013) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Федеральный закон от 05.05.2014 N 97-ФЗ (с изм. и доп. от 21.07.2014) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей", Федеральный закон от 05.04.2013 N 50-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ограничения распространения информации о несовершеннолетних, пострадавших в результате противоправных действий (бездействия)", Федеральный закон от 04.07.1996 N 85-ФЗ (с изм. и доп. от 29.06.2004) "Об участии в международном информационном обмене", Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ (с изм. и доп. от 10.01.2003) "Об информации, информатизации и защите информации"., , , , , ,

Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Следует подчеркнуть особую значимость этого права: оно выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.

Отсюда следует, что в отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.

У проектов закона «О праве на информацию» - о его разработке говорилось еще в Указе Президента 1993 года - сложная судьба. В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.

В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев. Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к вопросу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию.

Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина и Юшенкова понимается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации любым законным способом. В качестве субъектов права на информацию называются: физические лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и организационной формы; органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства разработчиками законопроекта также наделяются правом на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран, регулирующих отношения, связанные с информационной открытостью власти.

Перечисленные в законопроекте субъекты информационных правоотношений вправе выступать в роли: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, систем и сетей; пользователей информационными ресурсами, системами и сетями; посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

Обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке;

Обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый характер, если требуется пресечь распространение не достоверной информации.

Особое внимание авторы уделяли процедуре подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Законопроект предусматривал, что бесплатно предоставляется исключительно та информация, которая затрагивает права и свободы обратившегося. Любая иная информация предоставляется по запросам граждан на возмездной основе, однако размер взимаемой платы не должен превышать расходы на поиск, копирование, пересылку информации.

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осуществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации.

Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного, образовательного) и объема информации представляется для России уместным и необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных органов власти определение суммы сбора за предоставление информации. Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на поиск, формирование и предоставление информации.

Предложенный в законопроекте Похмелкина и Юшенкова порядок предоставления информации по запросам согласуется с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года в редакции от 14 декабря 1995 года в части регулирования процедуры рассмотрения заявлений граждан в органах государственной власти. Ответ на запрос должен быть дан не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, законопроект не предусматривает какую-либо градацию запрашиваемой информации в зависимости от ее типичности, простоты или сложности ее предоставления. Такой общий режим предоставления информации ограничивает возможности быстрого доступа пользователей информации. На наш взгляд, в целях ускорения получения информации, не связанной для субъекта предоставления информации с усложненным поиском, сбором, оценкой, следует установить предельный срок в 10 дней. Перечни подобной информации должны быть доступны для пользователей.

Очевидным плюсом законопроекта является заимствованное из зарубежной практики положение, устанавливающее для субъектов предоставления информации требование о направлении письменного уведомления об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Законопроект Похмелкина и Юшенкова предоставлял органам и организациям право отказывать в предоставлении информации только в том случае, если запрашиваемая информация содержит следующие сведения: составляющие государственную тайну; об оперативно-розыскной деятельности; о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел (если разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан); составляющие коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну; доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Законопроект МЭРТа отражает «государственнический» подход к регулированию права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более широкое понимание права на информацию - как права искать, получать, передавать и распространять информацию - в законопроекте отсутствует.

Прочтение ст. 1 законопроекта однозначно указывает на то, что сфера действия указанного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это, безусловно, важнейший, но далеко не исчерпывающий сегмент общественно значимой информации. На наш взгляд, необходим более широкий подход к реализации конституционного права граждан на информацию, а это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.

В самом деле, законопроект постоянно отсылает к дополнительному законодательному регулированию таких важнейших областей общественных отношений, как доступ граждан к персональным данным о себе (ст. 1), сведения, относимые к служебной тайне (ст. 4), соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3). В настоящее время какое-либо законодательное регулирование этих областей отсутствует, отсутствует оно и в комментируемом законопроекте. Поэтому соответствующие нормы законопроекта не могут быть действующими. Так, например, пока не очерчены границы информации, относимой к служебной тайне, все перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, утрачивают смысл, поскольку ничто не мешает нарушать требования закона.

Обратим внимание на то, что в законопроекте отсутствует определение субъектного состава права на доступ к указанной информации. Остается вопрос: наделяют ли авторы проекта правом на доступ к информации каждого, включая граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц (российских и/или иностранных), органы государственной власти и органы местного самоуправления, либо из этого перечня предусмотрены определенные изъятия?

Законопроект распространяет свое действие на все органы государственной власти, включая законодательные, судебные органы и прокуратуру. Такое широкое действие закона подразумевает обязательный учет специфики деятельности указанных органов власти, специфики информации об их деятельности, однако законопроекту этого явно не хватает. В центре внимания авторов находятся государственные органы исполнительной власти.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти.

Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления - в соответствии с соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется весьма скупо и очень выборочно.

Указанный в законопроекте перечень информации не является исчерпывающим. В соответствии с ч. 2 п. 40 ст. 9 органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.

Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, - от Правительства, и так далее: от губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.), то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика - логика обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на ситуацию с его точки зрения.

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и способы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации - в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления - в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в случае, если она уже размещена в информационных системах общего пользования, - при повторном обращении с запросом норма обязывает предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации.

Слабое звено законопроекта - неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением информационной открытости власти.

Таким образом, становится очевидным, что весьма актуальный законопроект МЭРТ предполагает наличие более фундаментального законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации.

Несмотря на определенные успехи по обеспечению открытости деятельности органов государственной власти, достигнутые с принятием действующего Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», соответствующая сфера государственного управления остается закрытой для граждан и бизнеса.

Для преодоления данного недостатка необходимо утверждение Правительством Российской Федерации (после наделения его соответствующими полномочиями) требований к публикации органами государственного контроля (надзора) сведений о планах и результатах проведенных проверок, включая:

Открытие публичного доступа к федеральной государственной информационной системе «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов» с организацией возможности выгрузки отчетов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в формате открытых данных;

Опубликование органами государственного контроля (надзора) перечня лиц, в отношении которых проведены проверки в отчетном периоде (истекший календарный год) с возможностью автоматизированного поиска и в формате открытых данных (в машиночитаемых форматах) с указанием места проведения проверок, даты проверки, наименования лица, в отношении которого проводилась проверка, кратких рубрицированных результатов проведения проверки, сроков проведения проверки);

Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о размещении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о выданных предписаниях.

Гарантии права на информацию, предусмотренные в российском законодательстве, предоставляют гражданам доступ к довольно обширному кругу информации. Граждане выступают главными субъектами правоотношений по поводу получения информации. Они имеют право получать любые сведения, не запрещенные законом. Важным аспектом здесь является то, что граждане не обязаны обосновывать необходимость их получения. Они могут осуществлять свое право, как самостоятельно, так и через средства массовой информации, которые, в свою очередь, наделяются не меньшими полномочиями, чем физическое лицо.

Итак, в России, как и во всех других станах, особо охраняется государственная, коммерческая и служебная тайна, авторское право, а также сведения, касающиеся личной жизни граждан. За передачу и распространение этих сведений в законе установлена юридическая ответственность. Примечательно, что большинство норм, устанавливающих юридическую ответственность за разглашение любой тайны, относятся к уголовному законодательству. Этим подчеркивается важность правоотношений по получению, передаче и распространению информации. По своей сути ограничение права на действия по передаче и распространению государственной тайны также выступает гарантией конституционных прав и свобод граждан.

Международные стандарты

Следует констатировать очевидную за последние 30 лет либерализацию права и политики в сфере доступа к информации. В 40 государствах были приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, в других, имеющих соответствующий законодательный опыт, действующие законы о доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям в связи с развитием информационных технологий и общей тенденцией к обеспечению прозрачности функционирования властных институтов. Естественно, террористические акты 11 сентября не могли не сказаться на этом процессе: в США и ряде других развитых стран были закрыты многие информационные порталы, при этом доступ к официальной информации был существенно ограни чен. К примеру, во вполне либеральной Канаде после событий 11 сентября генеральный прокурор получил право накладывать запрет на предоставление информации, затрагивающей международные отношения и национальную безопасность. Однако в целом заинтересованность общества в информационной открытости власти не снизилась. Более того, проблема обеспечения такой открытости приобрела особое значение в связи с международно-правовым закреплением права на информацию.

Это право обеспечивается основополагающими международно-правовыми актами, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью российской правовой системы. В первую очередь назовем ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, говорящую об особых обязанностях и ответственности, которые возникают в связи с пользованием правом на информацию, и ограничениях на пользование данным правом, которые могут быть введены законами государств с целью обеспечения уважения прав и репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод информационные права выступают как составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться «без вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». По мнению Европейского суда, это не означает, что на государство возлагается обязанность собирать и распространять информацию по собственной инициативе, — речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в собственном смысле. В то же время в Рекомендациях Совета Европы «О защите данных и свободе информации» подчеркивается, что демократические режимы характеризуются обращением в обществе максимального объема информации и что информационные права, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны трактоваться предельно широко, подразумевая свободу поиска информации и, как следствие, обязанность властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение (с учетом соответствующих ограничений).

Состояние российского законодательства

Сегодня в России не существует единого нормативного правового акта, который бы создавал механизм реализации права граждан на информацию. Нормы, закрепляющие право на доступ к информации и порядок такого доступа, можно сказать, разбросаны по всему законодательству Российской Федерации .

Одним из инструментов реализации права граждан на получение информации о деятельности власти являются средства массовой информации. Не случайно по ложения ст. 38 Закона РФ «О средствах массовой информации» устанавливают право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В ст. 39 и 40 Закона редакциям СМИ предоставляется право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, должностных лиц. В соответствии с Законом отказ в предоставлении информации возможен только в том случае, если она содержит государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

В 1993 году был издан Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» , провозгласивший принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц. Указ 1993 года, изменения в который вносились вплоть до 1 сентября 2000 года, представляет собой, с одной стороны, характерный рецидив указного права, а с другой — декларацию, не предусматривающую конкретные механизмы реализации и ответственность. Кроме того, Указ почему-то не распространяет декларируемый им принцип информационной открытости на органы местного самоуправления. Наконец, вызывает сомнения соответствие содержания Указа его названию, поскольку речь в нем идет не столько о дополнительных гарантиях права граждан на получение информации от органов государственной власти и о соответствующих обязательствах государственных служащих, сколько о возложении на средства массовой информации обязанности освещать деятельность органов государственной власти.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепил право доступа физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам. В данном законе особо оговаривается, что за исключением специально предусмотренных законом случаев владельцы информационных ресурсов не вправе требовать обоснования необходимости получения запрашиваемой информации. При этом все пользователи информации (граждане, общественные объединения, органы государственной власти и органы местного самоуправления) наделяются равными правами доступа к государственным информационным ресурсам.

Закон «Об информации…» закрепил и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления создавать общедоступные информационные ресурсы по вопросам собственной деятельности и функционирования подведомственных им организаций, а также осуществлять в пределах своей ком петенции массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. В п. 4 ст. 12 Закона сказано, что органы государственной власти обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации. Предусмотрена возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации, а также право на возмещение понесенного ущерба лицам, которым было отказано в доступе к информации, и лицам, получившим недостоверную информацию. По смыслу ст. 24 Закона рассмотрение споров о необоснованном отнесении информации к информации с ограниченным доступом отнесено к компетенции суда.

Ст. 5.39 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2003 (ред. от 23.12.2003) устанавливает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. На должностных лиц, признанных виновными в совершении указанных противоправных деяний, возлагается ответственность в виде административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Наиболее часто запрашивается экологическая информация. Федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ и «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ предусматривают право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. При этом особо оговариваются права субъектов предпринимательской деятельности в области получения информации. Ст. 8.5. КоАП предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Правительство России 12 февраля 2003 года приняло Постановление № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Согласно Постановлению федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением, и размещения их в информационных системах общего пользования.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права граждан по производству, распространению, поиску, получению и передаче ин формации, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Можно даже говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере регулирования информационных правоотношений.

Так, в Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области» . Он во многом повторяет положения принятого в 2002 году Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» . При этом калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается порядок предоставления документов и материалов на основании запроса.

Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов власти. Так, в 2003 году был принят Закон «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области» .

Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования. Обратим внимание на определенный в Законе перечень социально значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно . Закон также предусматривает получение информации за плату. Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов правительства г. Москвы затруднено — в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.

Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2003 года «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций» утверждает перечень предприятий города, для которых создание и ведение информационных ресурсов является обязательным, также утверждается перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах в сети Интернет.

Анализ российского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. Из-за отсутст вия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное — не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Достаточно сказать, что вопросы, связанные с обращениями граждан в органы власти, до сих пор регулируются лишь подзаконным актом, принятым к тому же еще в советские времена. Это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» . Такое состояние законодательства не отвечает задачам национального развития.

Необходимо законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов, определив:

1) состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления;

2) основания, порядок и ограничения для отнесения той или иной информации к информации для служебного пользования;

3) порядок и способы предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

4) закрепление обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять информацию по обращениям граждан;

5) четкие правила и процедуры предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям граждан;

6) ответственность должностных лиц за непредоставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав граждан.

Развилки законотворчества

У проектов закона «О праве на информацию» — о его разработке говорилось еще в Указе Президента 1993 года — сложная судьба. В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.

В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев . Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к воп росу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке;

обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый характер, если требуется пресечь распространение недостоверной информации.

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осу ществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации.

Сегодняшний этап законотворческих поисков связан с проектом Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (2003 год) , который разработан Министерством экономического развития и торговли. По замыслу разработчиков, названный законопроект наряду с проектами законов «Об административных регламентах» и «Об общих стандартах качества услуг, предоставляемых органами государственной власти» должен войти в пакет законодательных инициатив Правительства РФ по административной реформе.

Законопроект МЭРТа отражает «государственнический» подход к регулированию права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более широкое понимание права на информацию — как права искать, получать, передавать и распространять информацию — в законопроекте отсутствует.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования . Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти.

Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления — в соответствии с соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется весьма скупо и очень выборочно.

Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, — от Правительства, и так далее: от губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.), то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика — логика обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на ситуацию с его точки зрения.

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и спо собы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации — в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления — в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в случае, если она уже размещена в информационных системах общего пользования, — при повторном обращении с запросом норма обязывает предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации.

Слабое звено законопроекта — неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением информационной открытости власти.

Выводы

Необходимо разработать концепцию системы нормативно-правового регулирования права граждан на информацию и обеспечения информационной открытости власти.

Представляется, что системообразующим должен стать рамочный федеральный закон о праве на информацию, содержащий гарантии прав граждан на информацию, общие требования к порядку и условиям ее поиска, получения, предоставления, передачи, производства и распространения, общие ограничения, меры ответственности, общественный контроль. Имеется в виду рамочный закон для регионального законодателя по принятию соответствующих законов субъектов Федерации и для федерального законодателя по принятию специальных дополняющих и конкретизирующих законов.

Принятие федерального закона, регулирующего условия и порядок реализации права на информацию, позволило бы сократить объем подзаконного правового регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы — законов в данной сфере правового регулирования. Кроме того, принятие федерального закона, закрепляющего информационные права граждан, будет способствовать интеграции России в международно-правовое пространство, поскольку членство в Совете Европы влечет за собой выполнение Российской Федерацией обязательств по реализации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Правовыми основаниями для принятия указанного федерального закона являются п. «в» и «и» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, отношений в сфере федеральной информации осуществляется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, относящаяся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивается также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

В системе законодательства, гарантирующего право на информацию и информационную открытость власти, важное место призван занять разработанный Министерством экономического развития и торговли закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», обсужденный выше. Указанный законопроект при соответствующей доработке должен закреплять обязанность создания соответствующих подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, отвечающих за предоставление информации о деятельности этих органов, а также создания соответствующих административных регламентов.

Развивая систему законодательного обеспечения права граждан на информацию и информационной открытости власти, необходимо принять федеральный закон, осуществляющий регулирование доступа граждан к персональным данным о себе, и федеральный закон, устанавливающий порядок отнесения сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к служебной тайне.

Одновременно с принятием рамочного федерального закона о праве на информацию, закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и других упомянутых выше законов необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за неправомерное утаивание и искажение общественно значимой информации.

Parliamentary Assembly. Recommendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom
of Information.

Вопросы информационной открытости представительных и исполнительных органов
государственной власти и органов местного самоуправления регулируются в Федеральном
конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральных
законах РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
«О системе государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации». Отдельные аспекты доступа к информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, регулируются
в специальных законах, таких, например, как Федеральные законы РФ «О государственной
регистрации юридических лиц», «О защите прав потребителя», «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
«Об общественных объединениях», «О политических партиях». Перечень сведений,
составляющих государственную тайну, определен в специальном Федеральном законе РФ
«О государственной тайне». Порядок формирования и использования информационных
ресурсов, распространения и предоставления потребителю документированной информации,
защиты информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах, определен
в Федеральном законе РФ «Об информации, информатизации и защите информации».
Ограничения доступа граждан к информации в условиях чрезвычайного положения закреплены
в Федеральном конституционном законе РФ «О чрезвычайном положении».

СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 367; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.
требуется от них в соответствии с законодательством;открытости, организованном Высшей школой экономики (октябрь 2003 года), первый
замминистра МЭРТ М. Дмитриев сообщил о разработке проекта закона «О служебной тайне
и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах
и органах местного самоуправления».

В обязательный перечень для размещения включены: действующие законодательные и иные
нормативно-правовые акты, включая сведения о поправках к ним, решениях судов
о признании недействующими актов государственной власти и органов местного
самоуправления; обобщенная информация о результатах рассмотрения обращений граждан
и организаций, а также принятых мерах; сведения об уполномоченных структурных
подразделениях и должностных лицах, предоставляющих информацию о деятельности
органов власти в устной форме; перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемых
гражданам и организациям; сведения о законопроектной деятельности, включая размещение
текстов законопроектов и иных нормативно-правовых актов, поправок к ним; сведения
об открытых конкурсах, аукционах и других мероприятиях, проводимых органами власти,
включая условия их проведения, составы конкурсных комиссий; структура органа
государственной власти и органа местного самоуправления, их структурных подразделений
и территориальных органов, численность работников и размер фонда оплаты труда и т. д.

Международные стандарты

Это право обеспечивается основополагающими международно-правовыми актами, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью российской правовой системы. В первую очередь назовем ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, говорящую об особых обязанностях и ответственности, которые возникают в связи с пользованием правом на информацию, и ограничениях на пользование данным правом, которые могут быть введены законами государств с целью обеспечения уважения прав и репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод информационные права выступают как составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться «без вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». По мнению Европейского суда, это не означает, что на государство возлагается обязанность собирать и распространять информацию по собственной инициативе, - речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в собственном смысле. В то же время в Рекомендациях Совета Европы «О защите данных и свободе информации» подчеркивается, что демократические режимы характеризуются обращением в обществе максимального объема информации и что информационные права, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны трактоваться предельно широко, подразумевая свободу поиска информации и, как следствие, обязанность властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение (с учетом соответствующих ограничений).

Состояние российского законодательства

В 1993 году был издан Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» , провозгласивший принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц. Указ 1993 года, изменения в который вносились вплоть до 1 сентября 2000 года, представляет собой, с одной стороны, характерный рецидив указного права, а с другой - декларацию, не предусматривающую конкретные механизмы реализации и ответственность. Кроме того, Указ почему-то не распространяет декларируемый им принцип информационной открытости на органы местного самоуправления. Наконец, вызывает сомнения соответствие содержания Указа его названию, поскольку речь в нем идет не столько о дополнительных гарантиях права граждан на получение информации от органов государственной власти и о соответствующих обязательствах государственных служащих, сколько о возложении на средства массовой информации обязанности освещать деятельность органов государственной власти.

Наиболее часто запрашивается экологическая информация. Федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ и «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ предусматривают право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. При этом особо оговариваются права субъектов предпринимательской деятельности в области получения информации. Ст. 8.5. КоАП предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Правительство России 12 февраля 2003 года приняло Постановление № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования. Обратим внимание на определенный в Законе перечень социально значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно . Закон также предусматривает получение информации за плату. Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов правительства г. Москвы затруднено - в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.

Анализ российского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. Из-за отсутст вия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное - не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Достаточно сказать, что вопросы, связанные с обращениями граждан в органы власти, до сих пор регулируются лишь подзаконным актом, принятым к тому же еще в советские времена. Это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» . Такое состояние законодательства не отвечает задачам национального развития.

Необходимо законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов, определив:

Развилки законотворчества

В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев . Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к воп росу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осу ществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования . Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти.

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и спо собы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации - в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления - в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Выводы

Принятие федерального закона, регулирующего условия и порядок реализации права на информацию, позволило бы сократить объем подзаконного правового регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы - законов в данной сфере правового регулирования. Кроме того, принятие федерального закона, закрепляющего информационные права граждан, будет способствовать интеграции России в международно-правовое пространство, поскольку членство в Совете Европы влечет за собой выполнение Российской Федерацией обязательств по реализации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Parliamentary Assembly. Recommendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom
of Information.

СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 367; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление которых

На круглом столе по вопросам законопроектной работы по обеспечению информационной
открытости, организованном Высшей школой экономики (октябрь 2003 года), первый
замминистра МЭРТ М. Дмитриев сообщил о разработке проекта закона «О служебной тайне
и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах
и органах местного самоуправления».

С философской точки зрения понятие «информация» определил Н. Вингер: информация - это не энергия и не материя . Простое и понятное каждому определение информации дал С. Ожегов. Это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сведения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь .

До середины 20-х годов ХХ века под информацией действительно понимались «сообщения и сведения», передаваемые людьми устным, письменным или иным способом. С серединным ХХ века информация превращается в общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму (генетическая информация); это одно из основных понятий кибернетики.

При рассмотрении информации в качества предмета правоотношений в правовой системе, предмета отношений государства, юридических и физических лиц, информацией являются сообщения и сведения. Это объясняется тем, что при движении информации в процессе ее создания, распространения, преобразования и потребления подавляющее большинство общественных отношений возникает именно по поводу информации как сведений или сообщений.

Анализируя информацию как предмет правоотношений, нельзя говорить о ней вообще, неконкретно. Предметом рассмотрения должна быть в первую очередь информация, которая находится в гражданском, административном или ином общественном обороте и по поводу которой или в связи с которой поэтому возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом .

На сегодняшний день нормативное определение термина «информация» содержится Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 года № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон «Об информации, информатизации и защите информации»): информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления . Указанный нормативный правовой акт регулирует общественные отношения, возникающие при поиске, получении, передаче, сборе, обработке, накоплении, хранении, распространении и (или) предоставлении информации, а также пользовании информацией.

Право на информацию - самостоятельное конституционное право, позволяющее человеку свободно получать, хранить, распространять информацию любым законным способом.

Фундаментом законодательства Республики Беларусь об информации и информатизации является Конституция Республики Беларусь. Статья 34 Основного Закона раскрывает право на информацию следующим образом:

«Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение, распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.

Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав» .

Согласно требованиям данной статьи Конституции деятельность государственных органов, общественных объединений должна протекать публично. Они обязаны в соответствии с их компетенцией давать полную, достоверную и своевременную информацию о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.

В этих целях и в Конституции, и других актах предусматриваются различные права и обязанности субъектов власти. Так, Конституция предписывает, что Президент как Глава государства обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и основных направлениях внутренней и внешней политики; он обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, где также излагает оценку состояния дел в государстве и обществе и перспективы дальнейшего развития .

О заседаниях органов государственной власти граждане регулярно информируются через телевидение, радио, другие средства массовой информации.

Принципиально важным и с точки зрения информирования в деятельности органов государства, и с позиций обеспечения реализации гражданами их прав и обязанностей является требование Конституции и актов текущего законодательства о публикации или доведении до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных органов.

Закон «Об информации, информатизации и защите информации» - первый нормативный правовой акт, содержащий основополагающие идеи, начала информационных отношений. Правовое регулирование информационных отношений осуществляется на основе следующих принципов:

· свободы поиска, получения, передачи, сбора, обработки, накопления, хранения, распространения и (или) предоставления информации, а также пользования информацией;

· установления ограничений распространения и (или) предоставления информации только законодательными актами Республики Беларусь;

· своевременности предоставления, объективности, полноты и достоверности информации;

· защиты информации о частной жизни физического лица и персональных данных;

· обеспечения безопасности личности, общества и государства при пользовании информацией и применении информационных технологий;

· обязательности применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации информационных систем и информационных сетей в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь .

Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Право на информацию не может быть использовано для пропаганды войны или экстремистской деятельности, а также для совершения иных противоправных деяний .

Следует подчеркнуть, что вышеуказанный законодательный акт расширяет, по сравнению с Конституцией Республики Беларусь, круг субъектов информационных правоотношений :

а) Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь;

б) государственные органы, другие государственные организации;

в) иные юридические лица, организации, не являющиеся юридическими лицами;

г) физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели;

д) иностранные государства, международные организации .

На сегодняшний день разграничены понятия «предоставления» и «распространения» информации:

- предоставление информации - действия, направленные на ознакомление с информацией определенного круга лиц;

- распространение информации - действия, направленные на ознакомление с информацией неопределенного круга лиц.

Предоставление общедоступной информации может осуществляться по запросу заинтересованного государственного органа, физического или юридического лица. Запросы о получении общедоступной информации могут быть адресованы ее обладателям в форме:

ь устного запроса;

ь письменного запроса.

Предоставление заинтересованному государственному органу, физическому или юридическому лицу общедоступной информации по запросу может осуществляться посредством:

устного изложения содержания запрашиваемой информации;

ознакомления с документами, содержащими запрашиваемую информацию;

предоставления копии документа, содержащего запрашиваемую информацию, или выписок из него;

предоставления письменного ответа (справки), содержащего (содержащей) запрашиваемую информацию .

Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов могут осуществляться посредством:

Ш распространения в средствах массовой информации;

Ш размещения в государственном органе в общедоступных местах;

Ш размещения в информационных сетях;

Ш предоставления на основании запросов заинтересованных государственных органов, физических и юридических лиц;

Ш распространения и (или) предоставления иными способами.

Распространение и (или) предоставление общедоступной информации о деятельности государственных органов осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь .

Отметим, что Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что одним из способов реализации рассматриваемого права является направление запроса обладателю интересующей информации. Вместе с тем, законодательство Республики Беларусь на сегодняшний день не содержит норм, устанавливающих:

Правовой статус данного вида документа (его содержание, возможность рассмотрения анонимного запроса и т.д.);

Сроки направления, а также порядок и сроки рассмотрения запроса;

Ответственность за нарушение порядка предоставления информации по запросу субъектов информационных правоотношений.

Целесообразно определить запрос как документ, содержащий требование субъекта информационных правоотношений о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах к лицу, обладающему такой информацией и имеющему полномочия на ее предоставление и распространение.

При этом установить, что отправитель запроса - это субъект информационных правоотношений, желающий реализовать право на информацию путем направления запроса обладателю информации; адресат запроса - субъект информационных правоотношений, которому адресован запрос о предоставлении сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.

Письменный запрос должно содержать:

1. Необходимые сведения об адресате запроса;

2. Данные об отправителе запроса (для физических лиц- фамилия, имя, отчество, адрес места жительства и (или) места учебы (работы); иных субъектов информационных правоотношений - наименование лица, юридический адрес);

3. Изложение сути запроса (какую информацию желает получить лицо и для каких целей);

4. Личную подпись отправителя запроса или его представителя.

Направление запросов сроком не ограничено. Обладатель информации вправе отказать в предоставлении информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Республики Беларусь. Запрос подлежат обязательному рассмотрению адресатом, к компетенции которого относится предоставление информации, изложенной в запросе. Запрос, направленный в адресату, к компетенции которого не относится предоставление такого рода информации, в пятидневный срок направляются к соответствующему обладателю с уведомлением об этом отправителя запроса либо по данному запросу отправителю в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, к компетенции какого субъекта информационных отношений относится предоставление информации по данному запросу.

Запрос должен быть рассмотрен не позднее десяти дней со дня его регистрации у адресата, а запросы, требующие дополнительного поиска информации, - не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами Республики Беларусь.

Говоря о закреплении права на информацию на конституционном уровне, следует отметить, что из части 1 статьи 34 Основного закона следует, что круг субъектов, которым гарантируется право на информацию в Республике Беларусь, ограничен гражданами государства и в него не входят иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем, статья 19 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ» . Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года уточняет предоставленное право следующими положениями:

1. Право на информацию может быть реализовано: устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

2. Пользование предусмотренным правом налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения .

Сравнивая законодательное закрепление права на информацию с Российской Федерацией, следует отметить, что Конституция Российской Федерации в пункте 4 статьи 29 устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Статья 24 Основного закона России данное положение дополняет правилом о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются . Из вышеуказанного следует, что Российская Федерация гарантирует каждому право на информацию на конституционном уровне, как гражданам, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также закрепляет случаи ограничения права на информацию.

Подводя определенный итог, следует констатировать: законодательство Российской Федерации по данному вопросу видится более демократичным тем, что российское право расширяет круг субъектов, которым предоставляется право на информацию. Закрепление на конституционном уровне предоставления права на информацию физическим лицам (то есть «каждому») соответствует нормам международного права.

Вместе с тем, с точки зрения теории права, право на информацию является политическим правом, которое подразумевает возможность его предоставления только гражданам в силу их принадлежности к государству. Возможно, что российский законодатель трактует данное политическое право расширительно. Согласно статье 6 Федерального Закона от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование . Аналогичное положение закреплено в Законе Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации». На наш взгляд, толкование данного положения о праве граждан (физических лиц) как обладателей информации может быть следующим: право на информацию принадлежит гражданам, а в случаях, когда информация является общедоступной и не затрагивает интересы других лиц и государства, она может быть предоставлена любому физическому лицу (в том числе и иностранцу).

Следует отметить важные позитивные положения, закрепленные в Основном Законе Республики Беларусь. Так, Конституция Республики Беларусь гарантирует получение полной, достоверной и своевременной информации. Данная гарантия является важной и необходимой, так как наличие недостоверной, несвоевременной и неполной информации равносильно её отсутствию. Кроме того, Конституция, помимо права на получения информации, устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц дать ответ по существу в определенный законом срок.

Таким образом, полагаем, что необходимо в части 1 статьи 34 Конституции Республики Беларусь слово «гражданам» заменить словом «каждому», и с учетом изложенного изложить вышеуказанную норму в следующей редакции: «Каждому гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды». Предложенная редакция статьи 34 Конституции, предоставляющая право на информацию также иностранным гражданам и лицам без гражданства, сохраняет право государства на ограничение права на информацию в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Данное положение закреплено в статьи 23 Конституции Республики Беларусь.

3. Содержание права на информацию.

1. Понятие права на информацию.

Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".

В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" государственной тайной являются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности России.

Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Свобода информации, кроме того, ограничена правом каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, а также правом на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения в этом последнем праве допускаются только на основании судебного решения.

Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации по сути дела является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.

К числу информационных прав и свобод также можно отнести:

право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
гарантированную государством свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры (ч. 5 ст. 29);
право распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28);
право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42), о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст. 41);
свободу выбора языка общения и творчества (ч. 2 ст. 26);
свободу всех видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44).

2. Субъекты права на информацию.

Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.

Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "человек", "гражданин " – физическое лицо ; "население "; "юридическое лицо", "организация "; "орган государственной власти ", "орган местного самоуправления"; "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации – с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона "О праве на информацию".

О правах на информацию человека и гражданина Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.

Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:

А) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;

Б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;

В) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.

1. Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термины "гражданин" и "каждый" (по статьям Конституции РФ о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.

Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:

1) Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);

2) Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек", объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции РФ называется "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.

Эти нормы Конституции РФ, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.

2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.

Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско- правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.

С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона "О праве доступа к информации". Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.

С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин "доступ" трактуется как реализующий все формы права на информацию.

В ст. 8 Закона об информации, которая называется "Право на доступ к информации", выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к "затрагивающим права и свободы гражданина". Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин – нс только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей – субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).

Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.

В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан но докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.

3. Третий аспект правового оформления права на информацию – процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.

Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоАП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.

Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. – все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".

Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму "доступа" к информации.

Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).

Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативных правовых акта – Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О персональных данных» - имеют основополагающее значение.

В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.

Информация открытого доступа.

К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.

По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»).

Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.

Следует отметить – при необходимости гражданин вправе в письменном заявлении на имя руководителя государственного, муниципального органа, организации просить также выдачи копий документов, необходимых для решения вопросов, касающихся его прав и законных интересов (пункт 1 Указа Президиума ВС СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 04.08.1983 № 9779-Х).

В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;

Информация о состоянии окружающей среды; - информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

Информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.

Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:

Если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);

Если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.

Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.

Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П).

Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация, как:

О задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;

О численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;

О загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;

Сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).

Информация ограниченного доступа.

Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).

Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).

Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:

1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);

2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе); 3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).

Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Исключение из этого правила закон устанавливает, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности.

Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.